[Informe especial sobre el gran pacto nuclear entre China y EE. UU.] ⑤ La Iniciativa de Seguridad Nuclear para la Prevención del Terrorismo Nuclear: Estrategia de Cooperación en Seguridad y Protección Nuclear entre China y EE. UU.

I. Análisis de la situación actual en el campo del terrorismo nuclear

(1) Antecedentes del debilitamiento de la cooperación internacional en el campo del terrorismo nuclear

Los ataques terroristas de Al Qaeda contra Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001 marcaron el fin del optimismo internacional sobre la paz y la prosperidad mundial que había seguido a la globalización y la expansión de la democracia tras el colapso de la Unión Soviética en 1991. Posteriormente, bajo el nombre de "seguridad nuclear", se llevaron a cabo diversos esfuerzos de cooperación internacional para evitar que las armas de destrucción masiva (ADM), como las armas nucleares, cayeran en manos de terroristas, comenzando con la "Guerra contra el Terrorismo" iniciada por la administración Bush y continuando durante la administración Obama con la "Cumbre de Seguridad Nuclear".

Sin embargo, tras la última Cumbre de Seguridad Nuclear en 2016, el interés en los métodos de cooperación internacional para prevenir el terrorismo nuclear ha disminuido gradualmente, y con el fortalecimiento de la política de "America First" y de contención hacia China por parte de la administración Trump, las discusiones sobre métodos de cooperación multilateral o bilateral para resolver problemas comunes de la comunidad internacional se han reducido drásticamente. En particular, tras la guerra ruso-ucraniana de 2022, la confrontación entre países se percibe como una confrontación entre gobiernos autoritarios y el campo democrático, lo que ha llevado a un debilitamiento significativo de la cooperación y la solidaridad internacional para prevenir el terrorismo y la proliferación nuclear. Las sanciones adicionales contra Corea del Norte por sus pruebas de misiles no fueron aprobadas en el Consejo de Seguridad de la ONU en mayo de 2022 debido a la oposición de Rusia y China, y posteriormente, la adopción de una declaración presidencial sobre Corea del Norte también fracasó en febrero de 2023. La décima Conferencia de Revisión del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) celebrada en agosto de 2022 también fracasó en la adopción de una declaración final debido a que Rusia planteó objeciones a la mención de la central nuclear de Zaporiyia.

Si bien es cierto que la administración Trump y la guerra de Ucrania han sido los principales factores que han provocado el debilitamiento de la cooperación internacional en materia nuclear, no se puede ignorar el hecho de que, paradójicamente, los éxitos de la guerra contra el terrorismo de Estados Unidos durante las últimas dos décadas también han contribuido a la pérdida de los impulsores de la cooperación internacional en el campo del terrorismo nuclear. Por supuesto, todavía existen ISIS (Estado Islámico) y Al Qaeda, y su voluntad de llevar a cabo ataques terroristas con ADM contra Estados Unidos no ha disminuido en absoluto. Además, es cierto que la guerra contra el terrorismo de Estados Unidos no ha tenido un gran éxito en términos ideológicos, lo que ha permitido a los grupos terroristas llevar a cabo con éxito la guerra psicológica y reclutar continuamente nuevos miembros. Como resultado, a veces se observa una "guerra de desgaste" en Oriente Medio, el Norte de África y Asia Occidental.

Sin embargo, la guerra contra el terrorismo de Estados Unidos, que tenía como objetivo eliminar a los líderes de los grupos terroristas y debilitar la capacidad de las organizaciones terroristas que amenazaban la seguridad de los ciudadanos estadounidenses, ha logrado un éxito físico considerable. Estados Unidos ha matado a los líderes de Al Qaeda de primera y segunda generación, impidiendo que las organizaciones terroristas tengan la capacidad de llevar a cabo operaciones a gran escala. Aunque los miembros de los grupos terroristas actuales están ampliamente dispersos horizontalmente y operan a través de las redes sociales, sus actividades se han visto extremadamente limitadas gracias a los esfuerzos activos del gobierno de Estados Unidos. Aunque las operaciones de asesinato aéreo con drones han sido criticadas como "whack-a-mole", se puede evaluar que han tenido éxito en hacer que los terroristas experimentados se centren en su propia supervivencia en lugar de intentar llevar a cabo ataques terroristas (House Hearing 2017).

El terrorismo nuclear, que representa el escenario más terrible de las amenazas terroristas imaginables, es un ataque que pretende causar el máximo número de víctimas en un país objetivo a través de una explosión nuclear, al tiempo que ejerce una enorme presión psicológica y política. Un estudio publicado en 2009 afirmó que los grupos terroristas podrían adquirir el equipo, el personal y los materiales necesarios para desarrollar un dispositivo nuclear rudimentario por solo 20 millones de dólares, y que por 80 millones de dólares adicionales, podrían obtener materiales nucleares de grado armamentístico como uranio altamente enriquecido o plutonio (Finlay and Tamsett 2009). Ejemplos conocidos incluyen los intentos de la secta japonesa Aum Shinrikyo en la década de 1990 y de Al Qaeda en la década de 2000 por adquirir armas nucleares, y se sabe que ISIS intentó desarrollar armas nucleares en la década de 2010.

Sin embargo, la historia del terrorismo nuclear se resume de manera muy simple: "Nunca ha ocurrido" (Jenkins 2008). Debido a la estricta supervisión y control internacional y nacional de materiales, tecnologías, equipos y armas nucleares, el terrorismo nuclear tiene una probabilidad de éxito muy baja. En la situación actual, donde los intentos de terrorismo se han vuelto más difíciles debido a la ejecución exitosa de la guerra contra el terrorismo por parte de Estados Unidos, es aún más difícil adquirir materiales nucleares y llevar a cabo un ataque terrorista.

Actualmente, los grupos terroristas no pueden obtener fácilmente ninguna de las condiciones necesarias para el desarrollo de armas nucleares, como el conocimiento, los materiales nucleares, las instalaciones o la financiación. La adquisición de tecnología y personal para la obtención y el transporte de materiales nucleares, el almacenamiento seguro y el reprocesamiento/fabricación de materiales nucleares, el diseño y desarrollo de dispositivos de detonación, y el mantenimiento de una seguridad rigurosa durante todo el proceso de ocultación y transporte después de la militarización. Se requieren al menos 20 pasos para un ataque terrorista nuclear exitoso, pero es casi imposible que los grupos terroristas completen todas estas tareas en secreto (Mueller 2012). El escenario más plausible sería recibir apoyo para el desarrollo nuclear de un estado poseedor de armas nucleares o adquirir directamente armas nucleares, pero incluso un estado inestable no tendría incentivos para proporcionar armas nucleares o tecnología a grupos terroristas que no puede controlar directamente (Mueller 2009). La preocupación por el robo de las llamadas 'armas nucleares sueltas' que no están debidamente protegidas o su adquisición en el mercado negro también está sobreestimada; debemos recordar que, incluso en el caos posterior al colapso de la Unión Soviética, las armas nucleares en sí mismas fueron objeto de una estricta seguridad y control (Mueller 2012).

Por ejemplo, la secta Aum Shinrikyo, que llevó a cabo un ataque terrorista con armas biológicas, no biológicas, sino químicas, a pesar de haber asegurado científicos, instalaciones de investigación y fondos de investigación casi ilimitados, solo causó siete muertes en el metro de Tokio. Un ataque incendiario o con armas de fuego habría sido mucho más efectivo. Incluso si lograran obtener armas nucleares, debemos considerar que la probabilidad de que intenten un ataque nuclear real es significativamente baja. Las armas nucleares que los grupos terroristas pueden desarrollar tendrían una capacidad destructiva apenas superior a la de las armas convencionales, y si intentaran un ataque nuclear, el país atacado y la comunidad internacional tomarían represalias a un nivel que aniquilaría por completo a dicho grupo terrorista. Por lo tanto, las armas nucleares no son una opción atractiva en comparación con otros métodos terroristas (McIntosh and Storey 2018). Por esta razón, es un hecho que la probabilidad de que las organizaciones terroristas adquieran armas nucleares y lleven a cabo actos terroristas es muy baja, y la opinión predominante entre los académicos es que el miedo al terrorismo nuclear es como un 'monstruo de cuento de hadas' (Jenkins 2008).

La base de datos POICN (Perfiles de Incidentes que Involucran CBRN y Actores No Estatales), construida conjuntamente por el Departamento de Seguridad Nacional de EE. UU. y la Universidad de Maryland (Binder and Ackerman 2021), presenta cifras concretas que respaldan estas afirmaciones. En el período comprendido entre 1990 y 2017, de un total de 517 incidentes de terrorismo con armas de destrucción masiva (biológicas, químicas, tóxicas, radiológicas, nucleares) y delitos relacionados (robo de materiales peligrosos, contrabando, etc.) por parte de actores no estatales y grupos terroristas, o que fueron frustrados en todo el mundo, 55 (10.64%) estuvieron relacionados con materiales radiactivos y 16 (3.09%) con armas nucleares, todos los cuales fueron intentos fallidos, descubiertos o frustrados. Un total de 94 incidentes (18.18%) causaron uno o más heridos; de todas las víctimas registradas durante el período de investigación (5,662 personas), el 75.86% se debió a solo 11 ataques terroristas, todos ellos utilizando toxinas o productos químicos. El ataque más grave fue el ataque con armas químicas del IS contra la pequeña ciudad de Taza, en el norte de Irak, en 2016, que causó un total de 1,308 víctimas. Los datos anteriores demuestran claramente que los grupos terroristas, que enfrentan limitaciones significativas de personal, costos y materiales en comparación con los actores estatales, prefieren mucho el terrorismo químico y biológico al terrorismo nuclear, y que la probabilidad de éxito de este tipo de terrorismo es considerablemente mayor que la del terrorismo nuclear.

(2) Evaluación actual de la amenaza del terrorismo nuclear

Entonces, ¿ya no tenemos que preocuparnos por el terrorismo nuclear? Mientras el gobierno de EE. UU. mantenga el nivel actual de presión sobre los grupos terroristas y la cooperación internacional para la protección de materiales nucleares continúe, la amenaza del terrorismo nuclear no parece ser muy grande en el futuro.

Sin embargo, como señalan varios estudios, incluido el de Graham Allison, la posibilidad de terrorismo nuclear debido a la proliferación y transferencia de materiales y armas nucleares no puede ser ignorada (Allison 2018; Dalton 2021). El hecho de que no haya habido ataques terroristas nucleares hasta ahora no se debe a la baja probabilidad del terrorismo nuclear en sí, sino a que la comunidad internacional y cada país han reconocido seriamente la amenaza del terrorismo nuclear y han implementado diversas medidas para prevenirlo, lo que ha dado resultados. En particular, la cooperación entre EE. UU. y Rusia para la seguridad de las armas nucleares rusas y los esfuerzos de la administración Obama para fortalecer el régimen global de seguridad nuclear han logrado resultados importantes (Allison 2018). Además, como demuestran los casos del 11 de septiembre y numerosos atentados suicidas, hay que tener en cuenta que los grupos terroristas pueden llevar a cabo ataques nucleares incluso si se prevé daño a su propia organización, con el fin de lograr el máximo efecto político (Bell 2019). También es cierto que la miniaturización de las ojivas nucleares y la digitalización de los sistemas de lanzamiento nuclear han aumentado la tecnología base que puede ser utilizada para el terrorismo nuclear.

Además, el terrorismo nuclear no se refiere únicamente al terrorismo que utiliza armas nucleares. Muchos académicos y expertos (Galatas 2020; Gale and Armitage 2018) consideran que el terrorismo radiológico es una amenaza más grave que el terrorismo nuclear. En primer lugar, el terrorismo radiológico causa daños reales y caos económico y social a través de la contaminación radiactiva, en lugar de una explosión nuclear, y se puede dividir en cuatro tipos principales. El primero es el uso de la "bomba sucia" que dispersa material radiactivo utilizando un dispositivo explosivo convencional. El segundo es la contaminación directa y secreta de aire, agua y suelo con materiales radiactivos. El tercer tipo es la instalación secreta de un Dispositivo de Emisión Radiológica (RED) en instalaciones de uso público para inducir contaminación radiactiva. El cuarto es el ataque a instalaciones que manejan y almacenan materiales radiactivos, como centrales nucleares (en adelante, centrales nucleares), depósitos de residuos nucleares y instalaciones de radioterapia hospitalaria, para provocar contaminación radiactiva. El terrorismo radiológico no requiere la compleja tecnología necesaria para el desarrollo de armas nucleares ni el acceso a materiales nucleares altamente enriquecidos de grado armamentístico, y puede ser un medio atractivo para los grupos terroristas, ya que requiere relativamente poco costo y riesgo.

Por lo tanto, aunque la amenaza del terrorismo "armado" con armas nucleares haya desaparecido casi por completo, no se puede decir que la amenaza de "dispositivos improvisados" como el terrorismo radiológico utilizando "bombas sucias" haya desaparecido. Además, es innegable que la amenaza de utilizar "armas de disrupción masiva" destruyendo centrales nucleares sigue siendo una amenaza existente. En particular, si la competencia nuclear entre China y EE. UU. continúa y esta "proliferación vertical" conduce a la "proliferación horizontal", la amenaza de "transferencia de armas nucleares" por parte de Corea del Norte, que sufre graves dificultades económicas, y la amenaza de "fuga" de armas nucleares tácticas pequeñas de la región fronteriza indo-pakistaní a grupos terroristas, pueden aumentar en el futuro (Allison 2018).

2. Estrategias de terrorismo nuclear de China y EE. UU. y futuros factores de desafío

(1) Resumen

Tras los incidentes terroristas en Oriente Medio y la retirada de Afganistán de Estados Unidos, el epicentro del terrorismo tiende a trasladarse a África, y los esfuerzos antiterroristas de Estados Unidos en esta región continúan. China tiene preocupaciones de seguridad sobre la propagación del extremismo en Afganistán. China también intenta expandir la cooperación económica aprovechando sus estrechas relaciones con los talibanes, pero sus intereses fundamentales incluyen los intereses de seguridad relacionados con las fuerzas armadas uigures que buscan competir con Occidente a través de la liberación de la Región Autónoma de Xinjiang y la construcción de un estado islámico. En este sentido, todavía existe la necesidad de cooperación antiterrorista entre China y EE. UU. Además, como se señaló anteriormente, a pesar de la persistencia de las amenazas de (1) terrorismo radiológico, (2) transferencia de armas nucleares por parte de Corea del Norte y (3) fuga de armas nucleares a grupos terroristas en la región fronteriza entre India y Pakistán, no es en absoluto deseable que la cooperación en el campo del terrorismo nuclear siga siendo un tema periférico en la comunidad internacional en el contexto de la dinámica de las relaciones entre competidores geopolíticos como China y Rusia y Estados Unidos. Por lo tanto, debemos organizar las posiciones actuales de Estados Unidos y China sobre el problema del terrorismo nuclear, identificar los factores de amenaza que pueden obstaculizar la cooperación entre ambos países y considerar formas de fortalecer la cooperación entre China y EE. UU.

(2) Estados Unidos

En su discurso en Praga en abril de 2009, el presidente Obama enfatizó que los grupos terroristas tienen una fuerte voluntad de comprar, fabricar o robar armas nucleares, y que si las armas nucleares cayeran en manos de terroristas, las usarían sin dudarlo. Esta percepción creó una atmósfera de urgencia para estudiar "cuándo" ocurriría un ataque terrorista nuclear, en lugar de "si" ocurriera, y a través de las cuatro Cumbres de Seguridad Nuclear de 2010 a 2016, se discutieron diversas medidas de cooperación para prevenir todas las vías por las cuales los materiales fisibles que podrían usarse para fabricar armas nucleares o "bombas radiológicas" (RDD) podrían caer en manos de terroristas: "transferencia" de estados poseedores de armas nucleares a grupos terroristas, "fuga" por robo o "producción indígena" de materiales nucleares por parte de grupos terroristas (Litwak 2016).

Sin embargo, durante la administración Trump, los diversos esfuerzos de cooperación internacional para fortalecer la seguridad nuclear se detuvieron. Los logros de Estados Unidos en el campo de la seguridad nuclear se han deteriorado considerablemente debido a la creciente división social dentro de Estados Unidos, la prolongada ausencia de expertos en puestos clave del gobierno y la creciente polarización del sistema bipartidista estadounidense (Nuclear Threat Initiative 2018, 14). Como resultado de este debilitamiento del liderazgo estadounidense, se observó un aumento de las amenazas de fuga de materiales nucleares y destrucción de instalaciones nucleares en 54 países. La administración Biden, que asumió el cargo en 2021, ha realizado esfuerzos constantes para superar este problema. En su discurso en la Conferencia de Seguridad de Múnich en 2021, enfatizó la restauración de la cooperación internacional para la protección de materiales nucleares (Roth 2022), y en el "Informe de Seguridad Nacional para Contrarrestar el Terrorismo con Armas de Destrucción Masiva y Avanzar en la Seguridad de Materiales Nucleares y Radiactivos" publicado en marzo de 2023 (The White House 2023a), está esforzándose por restaurar los esfuerzos de Estados Unidos y el liderazgo estadounidense en la comunidad internacional en el campo de la seguridad nuclear.

(3) China

China considera el problema del terrorismo como una cuestión de "seguridad política", una "tarea fundamental" de la seguridad nacional. Según el informe "China's National Defense in the New Era" (State Council Information Office 2019b), China ha estado movilizando a la Policía Armada Popular (PAP) para operaciones desde 2012 y adoptó la Ley Antiterrorista en 2015, obligando a los proveedores de Internet y telecomunicaciones a cooperar activamente cuando el estado responde a organizaciones terroristas. En términos de cooperación internacional, define la guerra contra el terrorismo como una tarea importante para la "prosperidad humana" y la "cooperación de beneficio mutuo", pero la respuesta conjunta práctica se centra en la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) y el Mecanismo de Cooperación y Coordinación Cuadrilateral (QCCM) compuesto por Afganistán, China, Pakistán y Tayikistán. En particular, realiza ejercicios conjuntos de guerra antiterrorista de alta intensidad con Rusia.

(4) Futuros factores de desafío

Los tres principales factores de amenaza que China y EE. UU. deben considerar al buscar fortalecer la cooperación en el campo del terrorismo nuclear en el futuro son los siguientes.

Tema 1. Debilitamiento de la gobernanza internacional de no proliferación y aumento de la vulnerabilidad de la seguridad nuclear tras la guerra de Ucrania

Allison argumenta que la posibilidad de terrorismo nuclear sigue siendo alta debido a (1) la incapacidad de tomar medidas efectivas contra Corea del Norte, que ha desafiado repetidamente las líneas rojas de Estados Unidos, (2) la mayor facilidad de transferencia de conocimientos sobre desarrollo nuclear debido a los avances tecnológicos y científicos, (3) la continua generación de nuevas fuerzas de resistencia en respuesta a la guerra contra el terrorismo de Estados Unidos, (4) el aumento de la vulnerabilidad de la protección de materiales nucleares debido a la disputa territorial indo-pakistaní por la región de Cachemira y el despliegue de armas nucleares tácticas en las zonas fronterizas, (5) la drástica disminución de la eficacia de los esfuerzos antiterroristas debido a la disminución de la cooperación entre Estados Unidos y Rusia, (6) el aumento de la posibilidad de fuga nuclear debido a la intensificación de la competencia nuclear entre China y EE. UU., y (7) el debilitamiento de la credibilidad del régimen internacional de no proliferación (Allison 2018, 11-16).

Entre estos, la ruptura de la cooperación entre Estados Unidos y Rusia en el ámbito de la no proliferación nuclear tras la guerra de Ucrania está causando problemas significativos en términos de capacidad internacional de lucha contra el terrorismo. Como se mencionó anteriormente, el debilitamiento de los regímenes de la ONU y del TNP debilita en gran medida la capacidad de "disuasión por castigo", que es una medida clave para prevenir la transferencia de materiales y tecnología nucleares, y esto aumenta la posibilidad de una proliferación ilegal en cadena de estados a actores no estatales a corto plazo (Litwak 2016). En particular, aumenta el riesgo de proliferación de tecnología o materiales nucleares a grupos terroristas desde Corea del Norte y Pakistán, que ya poseen capacidades nucleares significativas. Por ejemplo, se informa que el reactor nuclear que se estaba construyendo en Al-Kibar, Siria, destruido por un ataque aéreo israelí en 2007, fue construido con la ayuda de Corea del Norte (Allison 2018). Además, en medio de la pandemia de COVID-19, el cierre de fronteras y las severas dificultades económicas resultantes de las sanciones internacionales prolongadas, Corea del Norte se ve fuertemente tentada a vender tecnología y armas nucleares, químicas y de misiles a Irán, Egipto, Yemen y Siria para superar la crisis (Dalton 2021). La competencia nuclear entre Estados Unidos y China, y en particular el rápido fortalecimiento de las capacidades nucleares de China, supone una carga adicional para la gobernanza de no proliferación que se ha debilitado tras la guerra de Ucrania. La disminución de la cooperación entre Estados Unidos y Rusia, y entre Estados Unidos y China, en el ámbito de la no proliferación, y el debilitamiento de la gobernanza internacional de no proliferación, pueden aumentar significativamente la posibilidad de terrorismo nuclear al debilitar simultáneamente la disuasión por castigo en el ámbito de la "transferencia nuclear", que se ha mantenido con relativo éxito desde el 11 de septiembre, y la "disuasión por negación" en el ámbito de la "fuga nuclear".

Tema 2. Persecución de políticas opuestas en Afganistán y África

Tras la retirada de Afganistán, Estados Unidos teme el fortalecimiento del régimen talibán y la protección y el apoyo de grupos terroristas por parte del régimen talibán. Por el contrario, China desea prevenir la amenaza de los combatientes uigures y de Asia Central del Movimiento Islámico del Turkestán Oriental (ETIM), que se ha unido a ISIS-K con base en Afganistán, y al mismo tiempo expandir su influencia en toda la región. Se informa que los talibanes respondieron a las preocupaciones de China reubicando a uigures vinculados al ETIM desde la provincia de Badakhshan, cerca de la frontera china, a las regiones centrales de Afganistán. Estas políticas de China y EE. UU. pueden considerarse direcciones políticas opuestas que obstaculizan la cooperación antiterrorista.

Actualmente, el continente africano se enfrenta a diversas amenazas terroristas, y Estados Unidos ha establecido África como un escenario importante para el apoyo antiterrorista. Por el contrario, China considera a África como una región clave para la Iniciativa de la Franja y la Ruta y considera la expansión del intercambio económico y la expansión de la influencia política, y para ello, el apoyo a los regímenes autoritarios son políticas importantes. En Kenia y Somalia, Estados Unidos entrena a las fuerzas del orden para responder a ataques terroristas y recopilar pruebas para el enjuiciamiento penal, mientras que en Marruecos, Senegal y otros países, Estados Unidos proporciona entrenamiento y equipo para mejorar la seguridad aeroportuaria. Estados Unidos está implementando políticas de apoyo para que los países de primera línea del terrorismo puedan defenderse por sí mismos. Por el contrario, Estados Unidos considera que la política de la Franja y la Ruta de China difiere en que crea una "trampa de deuda" y fortalece las relaciones de dependencia de China. En esta situación, es poco probable que los regímenes autoritarios o los regímenes frágiles de África adopten políticas cooperativas con ambos países, China y EE. UU., en sus esfuerzos por responder eficazmente a los grupos terroristas.

Tema 3. Vinculación de los problemas de terrorismo con los problemas de derechos humanos

La mayoría de las discusiones sobre la guerra contra el terrorismo en China se refieren actualmente a la respuesta a los separatistas en la región de Xinjiang (Tanner and Bellacqua 2016). Como resultado, el problema del terrorismo se considera uno de los "intereses centrales" de los intereses de seguridad nacional de China, y se ha desarrollado en una operación a gran escala que utiliza datos como cámaras de vigilancia e información biométrica, y ha evolucionado hacia medidas anti-derechos humanos como campos de reeducación, trabajos forzados, educación de lavado de cerebro y tortura (Byman and Saber 2019). El libro blanco "Guerra contra el Terrorismo y el Extremismo y Protección de los Derechos Humanos en Xinjiang" enfatiza que desde 2014, China ha arrestado a 1.588 organizaciones terroristas y 12.995 miembros en la región de Xinjiang Uyghur, ha eliminado 2.052 artefactos explosivos y ha castigado a 30.645 miembros de organizaciones terroristas (State Council Information Office 2019a). Sin embargo, la ONU lo ha calificado como "abusos graves de derechos humanos" que violan la tortura, la detención y la supresión de la libertad de religión y expresión, utilizando "conceptos vagos y poco claros" (OHCHR 2022). Si China y EE. UU. no pueden estar de acuerdo ni siquiera en la definición del problema del terrorismo, la cooperación entre China y EE. UU. en el problema del terrorismo nuclear difícilmente tendrá éxito.

3. Medidas concretas para la cooperación entre China y EE. UU.

(1) Perspectivas y desafíos

El problema del terrorismo nuclear siempre se ha considerado un tema representativo para la cooperación entre China y EE. UU. En particular, China ha mostrado una actitud bastante cooperativa en la resolución de problemas de seguridad nuclear, en la que la administración Obama se centró tras la Cumbre de Seguridad Nuclear celebrada en 2012. El Instituto de Iniciativa de Amenaza Nuclear (NTI), una ONG con sede en Washington, EE. UU., ha publicado cada dos años el "Informe del Índice de Seguridad Nuclear de la NTI" desde la celebración de la Cumbre de Seguridad Nuclear de 2012, evaluando el desempeño de todos los países que poseen materiales o instalaciones nucleares en términos de "Robo de Materiales Nucleares" y "Protección de Instalaciones contra Sabotaje". Aunque este informe ya no se publica después de 2020, proporciona el indicador más creíble para evaluar los esfuerzos de cada país en materia de seguridad nuclear.

Como se muestra en la [Tabla 1] y la [Tabla 2], en el informe de 2020, China ocupó el puesto 14 en términos de protección de materiales nucleares (comparación: Francia 69 puntos, puesto 12; Rusia 57 puntos, puesto 16) y el puesto 22 en términos de protección de instalaciones nucleares (comparación: Corea del Sur 77 puntos, puesto 18; Rusia 64 puntos, puesto 30), mostrando un rendimiento sólido. En particular, en términos de esfuerzos para prevenir el robo de materiales nucleares, es el país que ha logrado los mayores avances después de Japón (aumento de 52 puntos en 2012 a 71 puntos en 2019). China ha demostrado una alta transparencia en regulaciones, gestión, monitoreo y medidas de emergencia y ha cumplido con los estándares de las normas internacionales, mostrando "una autopercepción y un orgullo de ser una gran potencia que actúa de manera responsable" (Kutchesfahani 2019).

Tabla 1 Clasificación de Protección de Materiales Nucleares (2020) Tabla 2 Clasificación de Defensa de Instalaciones Nucleares (2020)

Como resultado, la cooperación entre China y EE. UU. en el campo de la seguridad nuclear fue estrecha durante la administración Obama, y en 2016, ambos países establecieron conjuntamente el Centro Estatal de Tecnología de Seguridad Nuclear (国家核安保技术中心) en Beijing. En el "Diálogo Nuclear de Vía 1.5 entre EE. UU. y China" mantenido entre China y EE. UU. desde 2009 hasta 2020, antes de que la administración Trump notificara su finalización, la prevención del terrorismo nuclear, la no proliferación y el uso pacífico de la energía nuclear siempre se discutieron como temas representativos de cooperación entre ambos países (Roberts et al. 2020).

De hecho, hay muchas áreas donde los intereses de China y EE. UU. coinciden, como la protección de centrales nucleares, las armas de disrupción masiva, la contención de ISIS y la respuesta a organizaciones terroristas domésticas autoctonas. Además, hay muchos asuntos en los que solo se pueden lograr resultados a través de la cooperación entre ambos países, como el control de exportaciones, la prevención de la adquisición de tecnología, el control de materiales fisibles y la prevención del robo. En particular, a través de la guerra de Ucrania, la amenaza de ataques intencionados a instalaciones nucleares por parte de ejércitos estatales, en lugar de organizaciones terroristas, se ha convertido en una amenaza muy real, y dado que Corea del Norte no ha tomado las medidas de seguridad adecuadas para sus instalaciones nucleares en comparación con su avanzada capacidad de armas nucleares, hay aún más razones para que China y EE. UU. cooperen en cuestiones de seguridad y protección nuclear.

Sin embargo, si la situación actual persiste, la probabilidad de que China y EE. UU. cooperen para prevenir el terrorismo nuclear en el corto plazo es baja. Las razones son: primero, la cooperación en el campo del terrorismo nuclear se ve fuertemente influenciada por la competencia estratégica general entre China y EE. UU. El diálogo de vía 1.5, suspendido por la administración Trump en 2020, aún no se ha reanudado. Si la política agresiva de contención de China por parte de Estados Unidos en áreas como las nuevas tecnologías y las cadenas de suministro continúa, las expectativas de China de defender el orden existente seguirán disminuyendo, lo que dificultará la cooperación entre China y EE. UU. en diversas áreas temáticas, incluido el problema del terrorismo nuclear. Aunque la política de Estados Unidos hacia China se ha suavizado algo, pasando de "desacoplamiento" a "reducción de riesgos" (The White House 2023b), y se ha creado un ambiente de cierta reconciliación con la reanudación del diálogo de alto nivel entre China y EE. UU. con la reunión del Secretario de Estado Blinken y el Ministro de Relaciones Exteriores Qin Gang el 18 de junio, la relación bilateral se enfrió rápidamente tras la declaración de Biden el 22 de junio de "dictador como Xi Jinping", lo que demuestra que la actual situación de competencia y conflicto no se resolverá fácilmente.

En segundo lugar, en un contexto similar, la actual estrategia de seguridad de China y EE. UU., que se centra en la construcción de capacidades integradas basadas en los conceptos de "disuasión integrada" y "guerra inteligente", está llevando a una competencia por tener más aliados. El problema de la guerra contra el terrorismo también se aborda a través de la alianza de China con la OCS y los países autoritarios, y la cooperación de Estados Unidos con los países afines en la región del Indo-Pacífico y Europa, mostrando una tendencia a la profundización de la competencia entre China y EE. UU. Como se mencionó anteriormente, la confrontación entre democracia y autoritarismo se está intensificando tras la guerra de Ucrania. Por lo tanto, mientras la tendencia actual continúe, es probable que la cooperación en materia de seguridad o protección nuclear también se vea influenciada por la lógica de bloques.

En tercer lugar, las posiciones expresadas recientemente por los gobiernos de China y EE. UU. indican que el propio concepto de terrorismo definido por ambos países está cambiando, y en particular, los países occidentales, incluido Estados Unidos, consideran la identificación de los separatistas de la región de Xinjiang por parte de China como una represión de los derechos humanos. Esto se convierte en un factor que dificulta la cooperación entre China y EE. UU. en el futuro bajo el pretexto de la lucha contra el terrorismo. Si se discute la cooperación entre China y EE. UU. bajo el estandarte de la lucha contra el terrorismo, en lugar de la protección de materiales nucleares o la seguridad de las instalaciones nucleares, nos encontraremos en una situación en la que tendremos que debatir quiénes son las organizaciones terroristas en lugar de lograr resultados sustanciales, y esto será una carga significativa para la búsqueda de métodos de cooperación entre China y EE. UU. a largo plazo.

(2) Propuestas de dirección política para China y EE. UU. y el papel de Corea del Sur

Considerando integralmente los puntos discutidos anteriormente, es muy difícil que China y EE. UU., con percepciones inconsistentes sobre el terrorismo, logren un gran pacto a través de una respuesta conjunta. Dado el nivel actual de relaciones tensas entre ambos países, no es fácil restaurar la cooperación entre China y EE. UU. en el campo del terrorismo nuclear en el corto plazo. Sin embargo, es un hecho innegable que existen fuertes intereses comunes en los temas de seguridad y protección nuclear, y esto se confirmó en la mesa redonda a puerta cerrada entre Corea del Sur, EE. UU. y China organizada por el Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) el 10 de mayo, junto con el Centro Belfer de la Universidad de Harvard, la Universidad de Pekín y el Instituto Guoguan.

Por lo tanto, este informe no adopta la perspectiva de que la cooperación entre China y EE. UU. en el campo de la seguridad nuclear solo se restaurará cuando la competencia estratégica entre China y EE. UU. se alivie. En cambio, propone el problema del terrorismo nuclear como una agenda que puede servir como catalizador para que China y EE. UU. alivien la competencia y la tensión y busquen un cambio de rumbo. Para lograr este objetivo, es necesario establecer estratégicamente y con cautela la agenda de manera que se maximicen las áreas de interés común y se minimicen las áreas de conflicto en el tema del terrorismo nuclear. Corea del Sur puede contribuir a allanar el camino para un gran pacto entre China y EE. UU. fortaleciendo la tendencia hacia la cooperación entre China y EE. UU. en solidaridad con la comunidad internacional. En particular, como parte interesada en el problema de Corea del Norte, Corea del Sur tiene un papel que desempeñar en las discusiones que vinculan el problema de la península de Corea con la seguridad y protección nuclear.

Maximización de intereses comunes: Respuesta a nuevos problemas de seguridad nuclear y problemas de seguridad nuclear cada vez más graves

Uno de los intereses comunes más urgentes que deben cooperar China y EE. UU. es la amenaza de ataques de ejércitos estatales contra centrales nucleares. Durante la guerra de Ucrania, Rusia dejó un precedente muy peligroso al bombardear y ocupar la central nuclear de Zaporiyia. Sin embargo, la cooperación existente en seguridad nuclear ha considerado los intentos de destrucción de centrales nucleares por parte de organizaciones terroristas, y aunque la "Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares" del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) prohíbe legalmente el contrabando ilegal de materiales nucleares o la destrucción de instalaciones nucleares, dicha convención no aborda en absoluto los ataques o amenazas a las instalaciones nucleares por parte de actores estatales (Rodriguez and Sukin 2022).

A mayo de 2023, de las 410 centrales nucleares en funcionamiento en todo el mundo, 93 están en Estados Unidos (1er lugar mundial) y 57 en China (2do lugar) (World Nuclear Industry Status Report, n.d.). Mientras que Estados Unidos, el principal país poseedor de centrales nucleares, y Francia, el tercero, solo están construyendo una nueva central nuclear cada uno, China, el segundo país, está impulsando la construcción de 23 nuevas centrales, lo que representa la mitad de las 58 centrales nucleares que se están construyendo actualmente en todo el mundo. Por lo tanto, si los estados destruyen intencionadamente las centrales nucleares de un país enemigo durante un conflicto armado para lograr objetivos militares, podría causar daños inmensos equivalentes al uso de armas nucleares, y los países más expuestos a esta amenaza son Estados Unidos y China. Por lo tanto, la adopción de un convenio que prohíba legalmente los ataques de ejércitos estatales a centrales nucleares y la implementación de esfuerzos concretos para ello son cuestiones de gran interés para ambas naciones, Estados Unidos y China.

En segundo lugar, la respuesta a la creciente amenaza de proliferación nuclear en la región de Asia Oriental y la consiguiente profundización de los problemas de seguridad y protección nuclear. Actualmente, el rápido aumento de las ojivas nucleares por parte de China, que pretende pasar de las actuales 400 a 1.000 para 2030 (Department of Defense 2022, 97), es un problema directo entre China y EE. UU. y las negociaciones son difíciles. Sin embargo, junto con el problema de la "proliferación vertical" entre China y EE. UU., la "proliferación horizontal" en curso en Asia Oriental, en particular la mejora de la capacidad nuclear de Corea del Norte y la adopción de una estrategia nuclear ofensiva, y los intentos potenciales de desarrollo de armas nucleares por parte de Japón, Corea del Sur y Taiwán en respuesta, son problemas que perjudican gravemente los intereses de ambas naciones, China y EE. UU. Desde la perspectiva de Estados Unidos, la creciente capacidad nuclear de Corea del Norte es un factor de desafío muy importante para mantener la legitimidad del régimen de no proliferación mundial y fortalecer el régimen de seguridad nuclear. Desde la perspectiva de China, la proliferación nuclear en la región puede ser una gran limitación al considerar las cartas estratégicas de China en el Estrecho de Taiwán. Además, dado que Corea del Norte, que está decidida a aumentar su capacidad de armas nucleares, no tiene margen para prestar una atención meticulosa a la seguridad nuclear, China, que comparte frontera con Corea del Norte, se enfrenta a una grave amenaza a la seguridad nuclear. En este contexto, la proliferación nuclear en Asia Oriental, y en particular la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares de Corea del Norte, es un problema de interés común en el que tanto China como EE. UU. pueden cooperar con relativa facilidad.

Como parte interesada en el problema nuclear de la península de Corea, Corea del Sur está en una posición en la que puede desempeñar un papel activo en la promoción de la cooperación entre China y EE. UU. en este asunto. Corea del Sur, más que cualquier otro país de la región, no puede evitar percibir la amenaza nuclear planteada por Corea del Norte como la más grave, y es un estado soberano que puede decidir de forma autónoma la dirección de su política de respuesta entre opciones como el desarrollo de armas nucleares propias, el fortalecimiento del paraguas nuclear de Estados Unidos y el fortalecimiento de la capacidad militar basada en tecnología avanzada. Además, cuando se buscan direcciones de cooperación entre China y EE. UU. en nuevos problemas de seguridad nuclear, Corea del Sur, como potencia nuclear (5º en posesión de instalaciones nucleares, 4º en construcción de nuevas instalaciones) y como parte afectada por la amenaza de ataques intencionados a instalaciones nucleares por parte de Corea del Norte, puede contribuir a que las discusiones entre China y EE. UU. se lleven a cabo dentro del marco de un régimen multilateral internacional.

Minimización de áreas de conflicto: Profundización de la lógica de bloques en la cuestión de la proliferación nuclear, vinculación de los problemas de derechos humanos en Xinjiang con los problemas de terrorismo

Si bien existen áreas de interés común entre China y EE. UU. en materia de seguridad y protección nuclear, también existen áreas de conflicto de intereses igualmente claras. El ejemplo más representativo es la lógica de bloques en la competencia nuclear. La proliferación nuclear en la región de Asia Oriental plantea amenazas potenciales graves a la seguridad y protección nuclear, pero la lógica de la competencia estratégica entre China y EE. UU. es la que impulsa inicialmente dicha proliferación. Cuanto más se fortalece la disuasión integrada de Estados Unidos, más inevitable es que China desarrolle capacidades militares correspondientes, y desde esta perspectiva, las armas nucleares de Rusia o Corea del Norte pueden ser consideradas un activo para China. Si bien la seguridad y protección nuclear son problemas importantes para la supervivencia de los ciudadanos globales, (1) la posibilidad de uso de armas nucleares por organizaciones terroristas es relativamente muy baja, y (2) si se considera que poseer "capacidad de segundo ataque" es una cuestión de interés nacional fundamental, el incentivo para que China coopere activamente en una respuesta conjunta al terrorismo nuclear desaparece. Por lo tanto, es necesario gestionar adecuadamente el nivel de conflicto entre China y EE. UU. para que el problema de la proliferación nuclear no quede atrapado en la lógica de bloques. Aunque el margen de influencia de Corea del Sur en este asunto es limitado, es importante tomar la decisión diplomática de evitar al menos un posicionamiento que amplifique el conflicto entre China y EE. UU.

En segundo lugar, China y EE. UU. deben prestar atención a la configuración de la agenda al discutir el problema del terrorismo nuclear. Es decir, se debe evitar plantear el problema de "Xinjiang", que China considera un interés central de seguridad nacional, en conexión con el tema de los derechos humanos, y técnicamente se deben separar los "contra-terrorismo" y la "seguridad nuclear". Por lo tanto, las discusiones iniciales entre China y EE. UU. deben centrarse en las formas de cooperación entre ambos países para la protección de centrales nucleares y la prevención de la fuga de materiales nucleares a organizaciones terroristas que podrían ser utilizados para el desarrollo de armas de disrupción masiva. ■

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■ Kim Yang-gyu_Investigador Principal, East Asia Institute. Profesor Adjunto, Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Seúl.

■ Lee Jeong-seok_Profesor Asistente, Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales, Universidad de Taejae.

■ Coordinación y Edición: Park Ji-soo, Investigador, EAI

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