【中美核大缓和特别报告】④ 亚太核不扩散构想及中美与域内国家合作方案

1. 中美冲突加剧与亚太地区水平核扩散问题的挑战

随着中美对抗和冲突格局的加剧，除了两国的垂直核扩散（vertical proliferation）之外，亚太地区层面的水平核扩散（horizontal proliferation）问题也绝不容忽视。自1970年《不扩散核武器条约》（NPT）生效以来，亚太地区持续出现对全球核不扩散体制（regime）和规范的挑战。近的例子是朝鲜，自2000年代以来进行了6次核试验并成功拥核；朝鲜和中国目前是全球范围内最积极增加核武器质量和数量的国家。不仅如此，随着中美对抗格局的加剧加剧了地区战略不确定性，尚未拥有核武器的多个域内国家内部开始出现关于拥核必要性的讨论（Zhao 2022）。

在此背景下，尤其值得关注的是亚太地区存在的众多所谓的“核门槛国家（nuclear threshold states）”。核门槛国家是指那些一旦做出拥核的政治决定，就能在相对较短的时间内具备核武器开发所需技术和资源能力（Rublee 2010）。在亚太地区，日本、韩国、澳大利亚、台湾等多个国家和政治实体被归类为核门槛国家。它们共同的特点是，要么是美国的正式安全盟友（日本、韩国、澳大利亚），要么是准盟友（台湾），并且除日本外，韩国、澳大利亚、台湾在冷战时期都曾积极尝试开发和拥有核武器。

首先来看韩国，韩国过去曾尝试自主开发核武器，近期国内多个政治派别要求自主拥核的声音日益高涨。朴正熙总统执政时期，在1970年代美国对亚洲的防卫承诺出现弱化趋势的背景下，韩国曾秘密尝试开发核武器，后因美国的压力而放弃，这已是众所周知的事实（Jang 2016）。冷战结束后，随着朝鲜核能力的迅速发展和威胁的增大，韩国国内部分专家和政治人士再次呼吁自主拥核，尤其值得注意的是，执政党国民力量所属的多名议员对此表示支持。伴随这种国内舆论的变化，尹锡悦总统在2023年初的国防部会议上提及了自主拥有核武器的可能性。尽管不是具体内容，但韩国总统在公开场合提及自主拥核的可能性，实属史无前例（Mackenzie 2023）。同年4月，在韩美首脑会晤达成的《华盛顿宣言》中，美国通过新设核磋商小组（Nuclear Consultative Group）等措施加强了对韩的延伸威慑（extended deterrence），韩国则重申了现有的NPT体制和不拥有核武器的承诺，至此韩国的拥核争议暂时平息（The White House 2023）。然而，随着朝鲜核能力的提升以及中美对抗格局的加剧，韩国国内关于自主拥核的舆论随时有可能再次抬头。

澳大利亚也是亚太地区典型的核门槛国家。自1973年签署NPT条约以来，澳大利亚模范性地遵守了全球核不扩散体制。但在其之前，即1950年代和1960年代，澳大利亚曾积极寻求从英国获取核武器或相关技术（Walsh 1997; Hymans 2000）。此外，澳大利亚是全球铀储量最大的国家，拥有全球约31%的铀储量。尽管反对自主拥核的舆论相当强烈，澳大利亚政府也公开声明遵守NPT体制且不寻求获取或开发核武器，但澳大利亚默许美军在其领土内部署和移动美国核武器，遵循的是传统的“不确认也不否认（neither confirm nor deny, NCND）”政策。此外，2021年成立的美英澳“奥库斯（AUKUS）”安全合作体暗示将向澳大利亚提供美英使用的潜艇用高浓缩铀（highly enriched uranium），这开创了超越现有严格核管制的重大先例（Acton 2021）。

台湾也具备在相对较短时间内实现拥核的技术能力，并且据称在1960年代至1980年代曾尝试开发核武器，但因美国政府的阻挠而失败（Albright and Gay 1998）。由于美台关系是基于国内法《台湾关系法》而非正式的共同防御条约，仅能获得间接军事援助，台湾目前并未正式纳入美国的核保护伞之下。因此，在无法获得美国延伸威慑惠益的情况下，台湾内部出现了自主拥核是中国军事侵略的有力对策的观点（《联合新闻》2022；Clement 2022）。

日本自1967年佐藤荣作首相提出“不制造、不拥有、不引进”核武器的“非核三原则”以来，一直将其作为核武器的基本政策方针。但与此同时，日本是唯一一个运营钚后处理设施的无核武器国家，并据称储存了超过40吨的钚，足以制造约6000枚核弹头（Kuperman and Acharya 2018）。从这个角度看，日本被认为是政治决定和意愿一旦形成，就能比世界上任何国家更快地在技术和资源上开发核武器的国家。尽管日本政府多次承诺模范性地遵守NPT体制，但许多日本政治家对日本自主拥核的选项持模糊态度，日本被评价为采取通过战略模糊进行核“对冲（hedging）”的政策（Romei 2022）。

2. 最坏的设想：地区核多米诺骨牌效应与全球核不扩散体制的崩溃

在上述情况下，如果地区内美中军事紧张持续加剧，中国和朝鲜的核能力进一步提升，那么这些潜在拥核国未来全面拥核的可能性不能排除。这一设想虽然不会像中美核战争那样直接造成破坏和大规模杀伤，但因其会增加全球核战争和核管控危机的风险，故也具有重要的审视价值。

迄今为止，亚太地区核门槛国家之所以没有拥核，是因为美国维护以NPT条约为基础的国际核不扩散体制的坚定意志，以及这些国家对美国延伸威慑承诺的信任。然而，近期的国际形势和核相关论调的变化表明，这两个因素都已开始出现裂痕。尽管现任拜登政府仍试图通过加强延伸威慑承诺来防止盟友拥核，但其在2021年宣布将向澳大利亚提供潜艇用高浓缩铀（highly enriched uranium），这与此前严格的核扩散管控意愿相矛盾。

此外，谁也无法保证禁止盟友拥核的美国基本原则在未来5到10年乃至更长时期内是否会持续。现任拜登总统的前任，特朗普总统在2016年大选期间的媒体采访中曾表示，为减少对盟友的防卫支出，可能支持韩国和日本拥核。一些专家指出，如果特朗普在2024年美国大选再次当选，美国对韩日拥核的制约可能会显著减弱（Gallo 2022）。这并非特朗普个人的例外，因为在美国华盛顿政界，无论保守派还是进步派，“克制论者（restrainer）”——主张大幅削减美国对盟友的防卫支出——的影响力正日益扩大。民间专家中也开始公开提出，不应阻止韩国、日本等亚洲盟友拥核，反而应支持其拥核，以制衡中国和朝鲜（金智恩、李正锡 2022）。

此外，2022年初俄罗斯入侵乌克兰，对亚太地区许多国家拥核论者的声音高涨起到了重要影响。1990年代初苏联解体后，继承苏联核武器的乌克兰，在1994年12月与俄罗斯、美国、英国签署《布达佩斯备忘录》（Budapest Memorandum），以核武器移交给俄罗斯为代价，获得了俄美英的安全保障（security assurances）。然而，在2014年俄罗斯吞并克里米亚事件中，这些安全保障承诺并未得到任何遵守。2022年爆发的俄乌战争促使世界各国重新思考，如果乌克兰拥有核武器，战争是否会发生，这再次加剧了全球水平核扩散的风险（Einhorn 2022）。

如果韩国、日本、澳大利亚、台湾等多个地区核门槛国家中任何一个成功拥核，就可能引发地区内其他潜在拥核国家也拥核的“核多米诺骨牌效应”，这将导致全球核不扩散体制的崩溃。自1970年NPT条约生效以来，全球核不扩散体制在相当程度上成功地阻止了核武器的水平扩散，为维护国际秩序的安全与和平做出了贡献。NPT体制启动后，以色列、南非、印度、巴基斯坦、朝鲜成功开发了核武器，但以色列、南非、印度、巴基斯坦都是NPT非缔约国，而朝鲜是唯一一个NPT缔约国在退出后成功拥核的国家。

上述的韩国、日本、澳大利亚都是NPT缔约国。如果其中任何一个国家在美国的默许或积极支持下成功拥核，那么其他国家很可能连锁反应式地拥核。这对中国来说是一个噩梦般的设想，因为作为美国主导的反华军事包围网核心成员的韩日澳拥核，本身就加剧了对中国的威胁，并且可能刺激台湾的拥核意愿，最终导致中国最不愿看到的局面——台湾拥核。

此外，亚太地区的核多米诺骨牌效应可能导致全球核不扩散体制的崩溃。在亚太地区之外，中东、欧洲、南美等地也存在德国、伊朗、沙特阿拉伯、巴西、阿根廷等众多核门槛国家。亚太地区的核多米诺骨牌效应可能引发其他地区核多米诺骨牌效应，这将动摇自冷战以来稳定维持的现有核不扩散体制的根基，严重威胁世界和平。

3. 防止水平核扩散和实现核裁军的亚太核不扩散构想

那么，为了阻止上述设想成为现实，美国、中国以及地区国家应在哪些方面、以何为目标展开合作？为此，本报告提出一个超越中美两国，包含域内国家的“亚太核不扩散倡议（Asia-Pacific Non-Proliferation Initiative）”——一个多边核不扩散、核裁军合作体制。为防止亚太地区不可控的核扩散带来的不稳定和灾难性后果，包括美国、中国以及域内国家参与的多边合作机制，可以提供更有效、更稳定的政策选择。

关于将通过“亚太核不扩散倡议”构建的多边不扩散、核裁军合作体制的结构，本报告提出一个包含以下五项承诺（commitment）的“大交易（big deal）”或“打包交易（package deal）”。第一，美中两国同意并宣布以削减核弹头和运载工具为长期目标，域内国家作为协议的保证者和支持者共同签署协议。第二，韩国、日本、澳大利亚等域内核门槛国家承诺未来不再开发或拥有核武器。第三，中国作为回报，承诺不对这些国家进行核武器军事胁迫和攻击。第四，美国作为对中国的补偿措施，承诺不鼓励或支持这些国家拥核。第五，参与协议的所有国家声明不承认朝鲜为拥核国，并致力于朝鲜的无核化。

图1. 亚太核不扩散倡议（Asia-Pacific Nonproliferation Initiative）

上述结构是以1968年制定的NPT条约为基本结构模型。NPT条约可以看作是当时既有核武器国家与无核武器国家之间包含三项“交易（deal）”的打包交易或“大妥协（grand bargain）”（NTI 2022）。其核心内容可概括为三点：(1) 无核武器国家放弃拥核尝试，核武器国家不向无核武器国家提供核武器及相关技术；(2) 无核武器国家在放弃拥核的同时，保障和平利用核技术的权利；(3) 核武器国家对其拥有的核武器，致力于停止核军备竞赛并进行核裁军。本报告提出的亚太核不扩散倡议，旨在将上述内容中的第一项和第三项交易条款应用于亚太地区，同时增加中国和美国的政策承诺，并就朝核问题达成域内国家间的协议，以防止地区核扩散，化解域内国家安全担忧，并促成中美两大国的核裁军协议。

提出上述结构的原因如下。第一，鉴于当前中美在军事核能力上存在显著差距，中国参与双边军备谈判的动机不足。因此，有必要认真考虑将地区潜在拥核国的无核化承诺作为吸引中国参与谈判的交易项目。从中国的立场来看，韩日澳的拥核不仅本身构成威胁，而且核多米诺骨牌效应的发生甚至可能刺激台湾的拥核意愿，这是中国必须阻止的局面。从这个意义上说，这些潜在核能力拥有国重申放弃拥核的声明，可以成为促使中国参与军备谈判的交易项目。

第二，在上述五项承诺中，除美中两国的核裁军承诺外，其他所有条款都接近于重申各国已遵守的原则，其谈判和达成的门槛相对较低。韩国、日本、澳大利亚等域内国家一直坚持遵守NPT体制的承诺，美国也多次重申不会容忍或支持这些国家开发核武器。中国也已明确其基本核战略，即不对无核国家使用核武器或进行核威胁（Pan 2018）。此外，包括美中在内的所有域内国家都已就朝鲜无核化对地区稳定与和平的必要性达成官方共识。上述承诺在最大程度减少各国领导人和政府的政治负担的同时，能够消除近年来地区核扩散相关的不安和不确定性，因此是一种有益的方案。

第三，由美中两国及域内国家共同参与的军备协议，作为多边机制，将比单纯的美中双边军备协议具有更大的政治约束力。当然，这在现实中很难达到法律约束力，但如果美中任何一方未能切实履行或违反军备协议，将面临来自域内多数国家的谴责和政治负担。从这个角度看，多边协议比单纯的双边协议更有效。

第四，构建由美中两国及域内国家共同参与的核不扩散体制，将在地区层面消除日益增长的核扩散不确定性，并在全球层面巩固日渐衰弱的NPT体制。如前所述，当前亚太地区正面临美中冲突加剧、地区紧张局势升级，以及支撑现有核不扩散体制的政治因素日益失去影响力的局面。潜在拥核国重申放弃拥核承诺，以及作为回报的中国安全保障承诺，以及美国承诺不鼓励或支持潜在拥核国拥核的承诺，将消除日益增长的地区核扩散不确定性，促进地区秩序的和平变革，并为消除地区和全球层面的核扩散风险做出巨大贡献。

4. 亚太核不扩散倡议的实现途径

那么，为实现上述目标，美国、中国及其他域内国家应采取何种具体政策？对此，本报告提出以下具体实施方案。

（1）重申美中及域内国家的政治、军事红线并克制挑衅行为

首先，在亚太核不扩散倡议正式谈判之前，需要缓和地区紧张局势并建立信任。为此，美中及域内国家应通过双边和多边官民对话，重新确认彼此的政治、军事红线，并克制挑衅性政策和言论。首先，台湾问题是中国最敏感的红线，美国和域内国家应克制高官访台或发表损害“一个中国”原则的政治言论。同时，中国应重申以武力改变台海现状是美国不能容忍的红线，并克制威胁这一红线的军事演习和挑衅行为。此外，在东海和南海，美中双方及域内相关国家应认识到“灰色地带（gray zone）”的挑衅行为随时可能导致意外军事冲突和冲突升级，并应避免在该地区增加军事活动。同时，在部署中程导弹、战略轰炸机、核潜艇等主要战略资产方面，美中及域内国家应特别注意军事态势（military posture）的构建，以避免军事不信任和不安的失控螺旋式上升。

（2）建立并激活美中及域内国家军方指挥部和国防部层面的危机管理机制

与此同时，作为地区和多边层面构建核裁军体制的另一项建立信任措施（confidence building measure, CBM），美国和中国，以及与台湾、朝鲜半岛、南海、东海等地区冲突热点紧密相关的域内国家，应建立并激活军方指挥部和国防部层面的危机管理沟通机制。

在这方面，近期已观察到积极进展。韩国和中国在2022年香格里拉对话会上同意，除了现有的国防部间直通电话、韩海军与中国北部战区海空军间的直通电话等3条热线外，尽快开通韩海军与中国东部战区海军间、韩空军与中国东部战区空军间的直通电话（朴成镇 2022）。2022年12月，中国和菲律宾两国元首同意开通两国间热线，以应对南海突发情况（Shiga 2022）。最近，2023年3月，日中防长首次进行了热线通话，这是两国自2018年达成协议后首次取得成果（Yamaguchi 2023）。

问题在于美中热线的重新激活。据媒体报道，2023年2月，在中国侦察气球侵犯美国领空并被击落时，中国国防部未回应美国国防部长劳埃德·奥斯汀的热线沟通请求（Cooper 2023）。这是一个令人深感担忧的现象。美中两国政府应尽快重新激活两国核心部门间的热线，以防止突发冲突升级为大规模军事冲突。

同样，中国与域内国家之间的热线也需要建立互信，即在危机发生时能够实际使用。只有这样，热线才能在危机时作为危机管理沟通机制发挥作用。各国应通过定期沟通来激活热线。

（3）营造并争取国内舆论支持，以构建核不扩散和核裁军体制

与此同时，美中两国及域内国家应重申政府层面在亚太地区多边核不扩散和核裁军合作体制构建方面的承诺，并努力营造和争取国内舆论支持。为此，各国领导人和政府官员应向国民阐述，核武器的垂直和水平扩散可能将亚太地区引向核战争的深渊，而无核国家拥核的论调是加速核战争危机的危险赌博，而非各国安全的保障。

此外，还需向公众解释和说明，美国和中国的核削减承诺、域内潜在拥核国的核放弃承诺、中国对这些国家的安全保障承诺、美国不鼓励或支持这些国家拥核的承诺，是为维持和加强现有NPT体制而进行的保守的、维持现状的协议的重申，而非要求特定国家进行重大的政策转变或承受严重的战略损失。实际上，本报告提出的亚太地区核不扩散和核裁军合作体制的核心承诺，并未偏离各国政府一贯秉持的原则。首先，美国和域内潜在拥核国至今都严格遵守了NPT条约。中国在其核战略方面，长期以来一直声明不对无核武器国家使用核武器或进行核威胁。亚太核不扩散倡议如果被视为需要重大的政治让步和牺牲，可能会在地区主要国家引发强烈的反对（backlash），从而使谈判和达成协议变得困难。

（4）挖掘并谈判多边核不扩散、核裁军合作的具体协议项目

在上述国内努力的同时，美中两国及域内国家应挖掘亚太地区多边核裁军合作体制构建的具体协议项目，并开始进行实务层面的谈判。

特别是需要优先协商和谈判的内容包括：(1) 多边核裁军体制的核心协议内容是仅限于原则性声明（declaratory）层面，还是应包含类似冷战时期美苏战略武器限制谈判（Strategic Arms Limitation Talks, SALT）或战略武器削减条约（Strategic Arms Reduction Treaties, START）的实质性相互核查和监督措施；(2) 如果要达成包含实质性相互核查和监督措施的协议，应如何准备和进行其方式和过程；(3) 谈判对象是否仅限于核弹头，还是包括运载工具？如果包括运载工具，控制或削减的范围是多大；(4) 多边核裁军和不扩散协议的期限是像早期NPT那样设定一个固定期限（早期NPT为25年），还是像现行NPT条约那样无限期；(5) 是否像现行NPT体制那样，每隔一定时期举行评估会议来审查和评估其内容和执行成果（现行NPT条约每5年举行一次评估会议）。

此外，根据各国的政治和战略情况，需要就构建多边核裁军合作体制所需的具体协商和谈判问题，以及如何解决这些问题进行密切讨论。这应通过美中两国及域内国家外交安全部门副部长级以上核心官员参与的双边和多边对话渠道进行。

（5）由高级官员签署并发表声明

最后，为最大化亚太核不扩散倡议的政治约束力和效果，理想情况下应召开包括国家元首在内的多边国际会议，至少也应是部长级会议，以正式化和书面化协议。具体和实质性的内容协商和谈判只能在实务层面进行，但为了确保相互信任，即是否会切实履行最终达成的协议，至少需要由部长级以上高级官员签署并发表声明的外交仪式和程序。通过这种方式，各国政府和公众将对该协议赋予更重大的意义，违反协议的负担也将随之增加，从而能够达成更安全、更值得信赖的国际协议。

图2. 亚太核不扩散倡议的实现路线图

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■ 李正石太宗大学人文社会学部助理教授。

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