[EAI特别报告系列] 尹锡悦政府执政一年评估与四年课题③：社会改革领域

尹锡悦政府启动社会改革引擎

尹锡悦政府以“再次腾飞的大韩民国，共同富裕的国民国家（总统职务 인수委员会 2022）”为施政愿景，已执政一年。与1987年直选制改革以来的历次政权更迭不同，尹锡悦政府是时隔五年而非十年出现的新政府。这次并非因对尹总统的支持而实现的政权更迭，而是前任文在寅政府施政不力所致。这或许也是尹锡悦总统就任初期支持率仅为前任总统三分之二水平的原因。正因如此，尹锡悦政府在抹去文在寅政府的标志性政策的同时，也在部分推行新政策。尹锡悦政府执政一年之际发布的国政课题成果资料集之所以取名为“恢复自由民主主义与市场经济的一年（国务调整室 2023）”，也正是这个原因。

在胜者全得制的总统制下，推翻前任政策并非新鲜事。对朝政策便是典型。左右翼政权更迭时，政策便会发生180度的转变。但此次政权更迭的结果，改变的不仅仅是对朝政策。国内经济及社会政策的基调也发生了巨大变化。以规制和惩罚性税收为主的房地产政策转向市场恢复和减税等税制正常化。废弃了“去核电”政策，正在恢复核电生态系统。停止了4大江大坝的拆除和开放，并着手通过4大江进行水资源管理。摆脱了亲工会立场，转而标榜亲企业，并强调出口的重要性。不仅遏制了国家债务的急剧增长，还在尝试立法制定财政准则。

社会政策领域也不例外。2022年12月15日，在总统亲自主持的第一次国政课题检查会议上，养老金、劳动、教育改革被宣布为三大改革课题。改革方向与前任文在寅政府截然不同，尤其在养老金和劳动领域更是如此。文在寅政府推进的养老金改革侧重于保障老年收入，而非财政稳定；在内外政策上均采取了亲工会政策。而新政府则强调养老金改革应侧重于代际公平和财政稳定，而非加强老年收入保障，并要求通过法治实现劳动市场灵活性和稳定性的经济政策及劳资关系稳定。

在2022年12月举行的首次国政课题检查会议上，尹总统强调，三大改革是“大韩民国可持续发展的必选项，而非可选项”，并指出“改革并非受欢迎的事务，但必须要做，不能回避”（韩智勋 2022）。在就任后举行的国会施政演说中，尹总统曾将养老金、劳动、教育改革宣布为新政府的三大改革课题，此次再次鲜明地表达了改革的决心。

然而，与总统的决心相反，改革过程并非一帆风顺。养老金改革方向不明，劳动改革则给人一种停滞不前的印象。养老金和劳动改革因其政策性质，改革难度较大。因为改革的成本几乎立即影响到大多数选民，而收益则不确定，只能在中长期才能收获。为实现国民年金的财政稳定，必须立即提高保险费，但国民对30-40年后能否领取养老金表示怀疑。虽然劳动市场的僵化得以缓解将有助于经济活性化，但人们担心自己的工作会因此不稳定。虽然不希望出现像黑帮一样的工会，但工会保护伞一旦消失的担忧也是现实存在的。

此外，自政府成立以来，国会就呈现出自1987年民主化以来最极端的朝小野大局面。政府必须面对比执政党国民力量党109席多出59席的在野党共同民主党（168席）。正义党等其他小党也属于左翼阵营。尽管尹政府启动了改革，但立法成功的希望渺茫。更何况，这是推翻前文在寅政府政策基调的改革。除非在2024年国会选举中取得压倒性胜利，否则从政治格局上看，改革实现的可能性不高。

距离任期结束还有四年，现在断言改革的成败尚早。然而，改革若要在执政初期而非后期启动，其成功的可能性才相对较大。执政一年后的此时，正是进行中期评估并为改革成功提出建议的时候。因此，本文将按养老金和劳动政策的顺序，审视尹锡悦政府的改革方向，回顾过去一年，并提出未来的课题。

养老金改革的坐标与一年的成就

在社会改革领域，养老金改革在之前的第20届总统大选过程中，已在朝野总统候选人之间达成了共识。然而，养老金改革究竟是指财政稳定，还是加强老年收入保障，却并不明确。共同民主党的李在明候选人虽然在养老金改革的总体方向上与尹锡悦和安哲秀候选人一致，但其承诺是“通过公营养老金制度改革，消除老年收入保障的空白，并通过国家与个人的合作确保适老收入”（共同民主党 2022）。这表明养老金改革的方向与前任文在寅政府一样，侧重于加强收入保障。

相反，尹锡悦候选人则侧重于国民年金的财政稳定，但同时表示要解决现世代老年人的贫困问题。尹锡悦候选人一贯主张“养老金改革是不能被不负责任地推迟的历史性课题”，“养老金改革将伴随痛苦，但必须如此，才能让未来世代也能享受稳定的养老金”。他还进一步提出，“考虑到日益加剧的低生育率和老龄化、青年及后代负担等问题，不仅需要国民年金内的给付模式改革，甚至需要结构性改革”，并提出“为同时追求保障性和可持续性两大目标，需要重组包括基础生活保障、基础养老金、国民年金、退休年金及私人养老金在内的整体老年收入保障体系”，勾画了宏伟蓝图（韩国政策学会·韩国行政学会 2022）。

恰逢2023年是国民年金财政重计之年。根据《国民年金法》第4条，政府每五年应对国民年金财政进行评估并进行长期 추계。并且，按照《国民年金法》第4条的规定，必须在9月末前制定出能够“长期保持国民年金财政均衡”的养老金改革方案，并于10月提交国会。作为执政第一年的2023年，养老金改革必然成为焦点。为此，尹锡悦政府于2022年11月在国会设立了养老金改革特别委员会，在行政部门设立了第五次国民年金财政计算委员会并开始运作。

目前在政府和国会运作的养老金改革委员会中，正在同时讨论“财政稳定方案”和“保障性加强方案”。“保障性加强方案”的核心内容是将国民年金的所得替代率从目前的40%提高到50%。在生产性人口减少、人口老龄化的背景下，“保障性加强”在其他发达国家是罕见的异议。然而，韩国较高的老年人贫困率成为主张加强保障性的依据。

“财政稳定方案”则是在维持国民年金所得替代率40%不变的情况下，将保险费率提高到15%，以缓解预期的收支赤字。并且，为了减少支出，计划将养老金领取开始年龄从65岁推迟到67岁。在老年抚养比（每100名生产性人口对应的老年人数量）增加的情况下，也正在讨论引入自动稳定器（automatic stabilizer），该装置能自动削减养老金金额。如果所有这些措施都付诸实施，预计未来70年内国民年金的支付将没有问题。

国民年金财政稳定论者认为，现世代老年人的贫困问题不应通过国民年金解决，而应通过合理重组基础养老金的财政来解决。他们提议大幅缩小目前覆盖70%老年人的基础养老金的领取对象范围至贫困线以下，但同时提高保障水平，使其能够摆脱贫困线（单人约60万韩元）。

财政稳定方案大致符合尹锡悦总统在大选期间提出的改革蓝图。而老年收入保障性加强方案则可视为过去文在寅政府政策基调的延续。国会的养老金改革特别委员会在确认了两种相互矛盾的改革方案后，暂时进入了潜伏期。政府的国民年金财政计算委员会将提出何种改革方案，还有待观察。预计财政计算委员会可能会提出多数符合总统财政稳定改革方针的方案，但目前难以预见具体设计。而且，由更侧重于保障性加强的李在明代表领导的共同民主党主导国会，并且在2024年国会选举中，总统支持率仅为30%多的执政党获胜的可能性不大，因此财政稳定的养老金改革之路不会一帆风顺。

劳动改革的坐标与一年的成就

与养老金改革不同，劳动领域在上次总统选举过程中并未引起太大关注。这是因为尹锡悦候选人在劳动问题上表现出相当前瞻性的立场，例如承诺推行公共部门劳动理事制，并未与李在明等其他候选人产生对立。执政初期，劳动领域也未成为重大议题。政府任命了韩国劳总出身人士担任雇佣劳动部部长，并在经济界的担忧下，继公共部门劳动理事制之后，还引进了公务员、教师工会的工时（Time-off）制度。

然而，自2022年6月货运工会第一次罢工以及7月发生的泛亚汽车（Daewoo Shipbuilding & Marine Engineering）下包工会非法占领事件后，尹锡悦政府开始在劳政关系上展现出变化。政府宣布将“依法依规应对大宇造船下包工会、货运工会等非法行为（雇佣劳动部 2023）”，并在第二次货运工会罢工中启动了工作开始命令，同时为加强工会会计透明度，要求公开会计账簿并进行审计，并对建设现场的暴力和非法行为采取强硬应对措施（总统室新媒体秘书官室 2023）。

另一方面，2022年6月23日，雇佣劳动部发布了“劳动市场改革推进方案”，正以工时和工资体系改革为中心推进劳动市场改革。这是“通过劳资合作构建共赢劳动市场”这一国政课题的核心实践任务，包括扩大选择性工时制结算周期、引入工时储蓄账户制、管理延长工时总量，以及放宽初创企业专业人士的工时限制，并通过工资岗位信息系统加强岗位/职业别工资信息提供等（第20届总统室 2022）。

尹锡悦政府推进的工时灵活性化，不仅是为了企业提高工作效率，也旨在赋予劳动者对时间的控制权，从而缓解工时管理的统一性和僵化性。此外，经历了新冠疫情大流行，居家办公和弹性工作大幅增加，平台劳动扩散导致就业形式多样化，工作方式也发生了巨大变化。这并非暂时现象，而是由于数字技术的快速普及和新冠疫情大流行的长期化所导致的结构性变化，因此工时灵活性化措施是时代的要求（崔英基 2022）。

<图1> 工作不满1年与按工作年限的工资差距倍数

资料来源：雇佣劳动部，2022年业务报告。崔英基（2022）转引。

将论资排辈的工资体系改革为以岗位和绩效为中心的工资体系，是历届政府也在不同程度上推进的长期改革课题。截至2021年，韩国100人以上企业中，按工龄支付工资的比重为55.5%，1000人以上企业则高达70.3%。并且，按年资计算的工资增长率在经济合作与发展组织（OECD）成员国中最高（图1）。高工资的论资排辈制阻碍了老年人就业，并抑制了长期在职，这在人口老龄化时代缺点尤为突出。此外，仅在特定企业运作的、基于工作年限和论资排辈的工资体系阻碍了劳动力的流动，并导致劳动市场的分割。这对因生育和育儿而难以长期在职的女性劳动者而言，也是不利的工资体系。因此，向在劳动市场统一适用的、基于岗位、技能和绩效的工资体系转型，也是时代的课题。

然而，劳动市场改革从一开始就陷入了“每周92小时”、“每周69小时”等长期工时框架的泥潭，导致工时灵活性化和工资体系改革面临全盘搁浅的危机。民主劳总的批评，即“破坏每周52小时制，允许无限延长工时，扩大工时灵活性化，扩大使用者对绩效评估的权限和降薪的岗位绩效工资制，并为此煽动劳动者之间的矛盾（朴泰宇 2022）”，让政府所信赖的MZ工会也表示赞同，导致公众舆论倒戈。

尹锡悦政府执政一年至今，通过确立法治秩序实现的工会改革，得到了国民的支持。然而，劳动市场灵活性化改革却并非如此。事实上，后者比前者在中长期对韩国经济发展和国民生活质量的提高更为重要，但却寸步未行。

未来四年，该如何做？

养老金改革，特别是财政稳定化改革，对大多数选民而言并非受欢迎的政策。这是一个“回避指责的政治”（politics of blame avoidance）所展开的政策领域。在难以期待像瑞典那样通过朝野合意进行养老金改革的韩国，唯一的改革可能性在于制定合理的养老金改革方案，说服国民，以及总统在这一过程中展现出的意志和领导力。

在能够负担保险费的生产性人口不断减少，而领取养老金的退休人员不断增加的现实下，全球养老金改革的趋势是废除（南美）或缩小（瑞典、德国等）按代际转移方式的给付制（pay-as-you-go）养老金制度，转而扩大与人口老龄化无关的个人账户积累制养老金。

将其应用于韩国，意味着需要缩减依赖生产性人口的保险费和税收的国民年金和基础养老金。虽然有多种方案，但可以设想将国民年金的所得替代率降至30%，大幅减轻保险费上涨的负担，并将基础养老金改为仅向贫困老年人发放的差别化原则。随着按代际转移的公共养老金制度的缩减，需要通过法定制度且为积累制养老金制度的退休年金来弥补不足的老年收入。2021年，雇主缴纳了约50万亿韩元的退休年金保险费。这与同年国民年金保险费收入51万亿韩元几乎相当。然而，大多数退休人员将退休年金作为一次性退休金领取。按月领取养老金的比例仅为4.3%，按金额计算为34.3%。如果加强了提前领取和一次性领取条件，并强制按月领取，那么它将成为所得替代率为20%的养老金。这足以充分弥补缩减后的按代际转移国民年金（梁在镇 2022）。

通过“国民年金+退休年金”的组合实现中产阶层的养老收入保障，无需额外国家财政支出。这样，国家财政就可以集中用于低收入老年人。需要为无法获得国民年金和退休年金的低收入老年人提供丰厚的 असतात基础养老金，帮助他们摆脱贫困。

问题在于，如前所述，养老金的财政稳定改革并不受国民欢迎。提高国民年金保险费、禁止提前提取退休年金并强制按月领取、不再向高收入老年人发放基础养老金，这些都是不受欢迎的措施。尽管不受欢迎，但2007年能够实现财政稳定改革，最主要的原因是卢武铉总统的改革意志。在2003年提出改革法案后，他不断强调养老金改革的必要性，最终在任期末的2007年，法案得以在国会通过。2015年公务员养老金改革时也是如此。这是朴槿惠总统在公务员工会的反对下强力推进的结果。只要摆脱个人利益，谁都不得不承认养老金改革的必然性。需要总统展现出改革的领导力，提供关于养老金改革的必然性和改革方案效果的客观信息，说服国民和在野党（梁在镇 2023）。

劳动改革与养老金改革一样，也是一项艰巨的任务。工会改革相对得到国民支持，但这会引发工会的反弹，使劳动市场改革更加困难。在这种情况下，或许可以像英国撒切尔首相那样，以政权存亡为赌注与工会斗争并将其击垮，然后通过政府主导的法律改革来完成劳动市场改革。但这可能吗？与撒切尔时代的英国不同，在工会倾向的在野党占绝对多数的韩国国情下，这条路是行不通的。虽然可能性很低，但唯一的途径是像荷兰的吕贝尔斯总理那样，通过《瓦塞纳尔协议》等劳资政协议来推动劳动市场的灵活稳定改革（崔英基 2022）。

事实上，尹锡悦政府目前推进的工资和工时灵活性化以及通过此缓解劳动市场的二元结构，与朴槿惠政府时期2015年劳资政委员会（现经济社会劳动委员会）达成的《劳动市场结构改善劳资政协议》（9·15大妥协）并无二致。当时虽然未能实现立法，但我们曾接近荷兰模式的经验。

然而，目前尹锡悦政府的改革是由雇佣劳动部主导推进，而非经济社会劳动委员会。改革方案也并非由劳资政代表制定，而是由12名学者和专家参与的“未来劳动市场研究会”制定的。改革方案本身没有问题。如前所述，这是世界历史发展的方向，也是朴槿惠政府时期曾推进过的方案。问题在于，能否在排除民主劳总、韩国劳总以及MZ工会参与的情况下推进劳动市场改革。在排除其参与的情况下制定的改革法案能否在国会通过？

工会的非法行为应依法依规处理。但是，我认为没有必要过度刺激工会，例如进行会计审计或削减补贴。并且，劳动市场改革议题应像历届政府一样，在经济社会劳动委员会进行讨论。此时，应允许MZ工会和非正式工会代表参与。与养老金改革一样，总统对劳动改革的持续关注和决心是成功的关键。然而，与为了尚未出生或年幼的后代而进行的养老金改革不同，劳动改革涉及现存的利益相关者。劳资双方以及劳动界内部，不同层次的群体都在紧张对立。与其排除他们，不如创造公共讨论空间，并发挥领导力促使劳资双方达成妥协，即使耗时，也是一条现实的道路。■

参考文献

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国务调整室. 2023. “恢复自由民主主义与市场经济的一年，120项国政课题主要成果.” 大韩民国政策简报. 5月3日。https://www.korea.kr/archive/expDocView.do?docId=40468

共同民主党. 2022. 《共同民主党第20届总统选举政策公约集：今后将为您量身定制的公约》. 2月22日: 111.

总统职务 인수委员会企划调整分科. 2022. “国政愿景及国政运营原则.” 大韩民国政策周刊《共感》. 5月2日。https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148901235

大韩民国总统室新媒体秘书官室. 2023. “尹总统强调劳动改革三大核心课题‘法治·灵活性·公平性’.” 2月28日。

朴泰宇. 2022. “尹锡悦式过劳社会？,,,‘每周92小时’时代来临.” 《韩民族日报》 6月23日。https://www.hani.co.kr/arti/society/labor/1048191.html

梁在镇. 2022. “关于退休年金准公共化必要性及方案的研究.” 《韩国政策学会报》 31, 1: 51-76。

_____. 2023. “韩国的养老金改革应如何进行.” 《东亚基金会政策争鸣》第193号. 3月29日。

第20届总统室. 2022. 《尹锡悦政府120项国政课题》. 大韩民国政策简报. 7月27日。https://www.korea.kr/archive/expDocView.do?docId=40075

崔英基. 2022. “尹锡悦政府的劳动改革展望与课题.” 《劳资共论》 57号: 16-46。http://nsgkorea.org/content/68

韩国政策学会·韩国行政学会 大选公约评价团. 2022. “第20届总统选举领域别政策公约检查：国民力量党尹锡悦候选人答卷.” 1月12日。

韩智勋. 2022. “尹‘不受欢迎但必须做’…‘三大课题+健康保险’改革路线图 제시.” 《联合新闻》 12月15日。https://www.yna.co.kr/view/AKR20221215157600001?section=search

■ 作者:杨在镇_延世大学校行政学科教授。韩国社会保障学会会长。

■ 负责人及编辑：朴智秀，EAI研究员

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