[EAIスペシャルレポートシリーズ] 尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権1年の評価と4年間の課題 ③：社会改革分野

尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権の社会改革ドライブ始動

2022年5月、「再び飛躍する大韓民国、共に豊かに暮らす国民の国」（大統領職 인수委員会 2022）を国政ビジョンとして提示した尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権が発足して1年が経過した。尹錫悦政権は、1987年の直接選挙制憲法改正以降の政権交代とは異なり、10年ではなく5年での新政府樹立となった。時期尚早な政権交代は、尹大統領への支持というよりは、前任の文在寅（ムン・ジェイン）政権の失政によって可能となった。尹錫悦大統領への支持が出帆当初から前任者たちの3分の2に過ぎない理由であろう。前任政府の失政に期待して新政府が発足しただけに、尹錫悦政権は文在寅政権の看板政策を消しながら、部分的に新たな政策を推進している。尹錫悦政権発足1周年を迎え発表された国政課題成果資料集のタイトルが「自由民主主義と市場経済の回復の1年」（国務調整室 2023）である理由だ。

勝者独占構造の大統領制において、前任者の政策を覆すことは目新しいことではない。対北朝鮮政策が代表的だ。左右の政権が変わるたびに180度異なる政策が打ち出される。しかし、今回の政権交代の結果は、対北朝鮮政策だけが変わるのではない。国内経済および社会政策の基調が大きく変わった。規制と懲罰的課税中心の不動産政策は、市場回復と財産税軽減など税制正常化へと方向転換した。脱原発政策は廃棄され、原発エコシステムが再び蘇っている。4大江（ハンガン・ナクドンガン・キムガン・ヨスガン）の堰の解体と開放も中止され、4大江を通じた水資源管理に乗り出している。親労組から脱却し、親企業を標榜し、輸出の重要性を強調している。急激な国家債務増加にブレーキをかけるだけでなく、財政準則の立法を試みている。

社会政策分野も例外ではない。2022年12月15日、青瓦台迎賓館で大統領が直接主宰した第1回国政課題点検会議で、年金・労働・教育改革が3大改革課題として明言された。改革の方向は、前任の文在寅政権と大きく対照的であり、特に年金と労働分野において顕著である。文在寅政権は、財政安定化ではなく、老後所得保障に重点を置いた年金改革を推進し、内外で親労組政策を展開した。それに対し、新政権は、老後所得保障強化よりも世代間公平性と財政安定化を強調した年金改革、そして柔軟性を強調した労働市場経済政策と法治を通じた労使関係の安定性を求めている。

2022年12月の最初の国政課題点検会議で、尹大統領は3大改革が「大韓民国の持続可能性のための、選択ではなく必須の事項」であるとし、「改革というものが人気のない仕事だが、回避せず必ずしなければならない」と強調した（韓智勲 2022）。就任後に開かれた国会施政演説で、年金・労働・教育改革を新政府の3大改革課題として明言していた尹大統領は、今回も改革ドライブの意志を改めて鮮明に示したのだ。

しかし、大統領の意思表明とは異なり、改革プロセスは順調ではない。年金改革は方向すら不明確であり、労働改革は漂流している印象だ。年金と労働は、政策の性質上、改革が容易ではない。改革のコストは、直ちに大多数の有権者に影響し、成果は不確実で、中長期的にしか収穫できないからだ。国民年金の財政安定化のために、直ちに保険料を引き上げなければならないが、国民は30～40年後に年金を受け取れるのか疑問を抱いている。硬直した労働市場が柔軟化されれば経済活性化に役立つだろうが、自分の雇用が不安定になるのではないかと懸念している。暴力的な労働組合は嫌だが、労働組合の保護網が剥がされる時の不安感も現実だ。

さらに、政府発足時点から国会は、1987年の民主化以降で最も極端な与小野大（与党の議席数が少数、野党の議席数が多数）の状況となっている。政府は、与党である国民の力の109議席よりも、なんと59議席も多い巨野、共に民主党（168議席）と対峙しなければならない。正義党など他の小政党も左派陣営の政党である。尹政権が改革ドライブをかけたものの、立法上の成功は期待しにくい。ましてや、前任の文在寅政権の政策基調を覆す改革である。2024年の総選挙で大勝しない限り、改革の実現可能性は政治力学的に高くない。

今後4年間が残されているので、改革の成否を診断するにはまだ早い。しかし、改革は政権後半ではなく、政権初めにドライブをかけるべきで、成功する可能性が比較的大きい。1年が経過したこの時点は、中間評価を行い、改革の成功のために提言が必要な時期と言える。したがって、年金と労働政策の順に、尹錫悦政権の改革の方向性を 살펴보고、過去1年を振り返った後、未来の課題を提示したい。

年金改革の座標と1年の成果

社会改革部門において、年金改革は早くも第20代大統領選挙運動過程で、与野党の大統領候補の間で意見の一致を見た課題である。しかし、年金改革が財政安定化を意味するのか、それとも老後所得保障性強化を意味するのかは明確ではなかった。共に民主党の李在明（イ・ジェミョン）候補も、年金改革という総論には尹錫悦候補や安哲秀（アン・チョルス）候補と共に同意したが、「老後所得保障の死角地帯をなくし、国家と個人の協力で適切な老後所得が保障されるよう、公的年金制度を改革する」（共に民主党 2022）という公約を掲げた。年金改革の方向が、前任の文在寅政権のように所得保障強化に焦点が当てられていたのだ。

一方、尹錫悦候補は、国民年金の財政安定化に重きを置きつつ、現世代の老人の貧困問題だけは解決するという姿勢だった。尹錫悦候補は、「年金改革は無責任に遅らせることのできない歴史的課題」であり、「年金改革は痛みを伴うだろうが、そうしなければ未来世代も安定的な年金を共に享受できる」という立場を一貫して表明してきた。さらに、「深化する少子高齢化、青年および後世代の負担などを考慮すれば、国民年金内での母数改革を超えた構造改革まで必要」と見て、「保障性と持続可能性という二大目標を同時に追求」するために、「基礎生活保障、基礎年金、国民年金、退職年金、私的年金までを網羅する全般的な老後所得保障体系を再構造化したい」と、大きな構図を示したこともある（韓国政策学会・韓国行政学会 2022）。

ちょうど2023年は国民年金財政再計算の年である。国民年金法第4条に基づき、政府は5年ごとに国民年金財政に対する評価と共に長期推計を行わなければならない。そして「国民年金法」第4条に明示された通り、「国民年金財政が長期的に均衡を維持」できる年金改革案を9月末までに 마련し、10月に国会に提出しなければならない。執権1年目の2023年は、年金改革が話題となるのは避けられない状況だ。これに対し、尹錫悦政権は2022年11月、国会に年金改革特別委員会を、行政部に第5次国民年金財政計算委員会を設置して運用している。

現在、政府と国会で稼働中の年金改革委員会では、「財政安定化案」と「保障性強化案」が共に議論されている。「保障性強化案」は、国民年金の所得代替率を現行の40%から50%に引き上げることを骨子とする。生産人口が減少する人口高齢化状況で、「保障性強化」は、他の先進国では見られない異例の主張だ。しかし、韓国の高齢者貧困率が高い点が、保障性強化主張の根拠となっている。

「財政安定化案」は、国民年金の所得代替率は現在の40%を維持しつつ、保険料率を15%に引き上げて、予想される収支赤字を緩和する案だ。そして年金受給開始年齢も65歳から67歳まで2年遅らせて支出額を減らそうとしている。老齢扶養比（生産人口100人あたりの高齢者数）が増加するのに伴い、自動的に年金額が減額される自動安定化装置（automatic stabilizer）の導入も議論されている。このような方式を全て稼働させれば、今後70年間は国民年金支給に問題はないと予想される。

国民年金の財政安定化論者は、現世代の高齢者の貧困問題は国民年金ではなく、基礎年金の財政的合理的な再編を通じて解決すべきだという立場だ。現在、全高齢者の70%まで受け取っている基礎年金の対象者を貧困線以下に大幅に縮小する代わりに、貧困線（1人基準約60万ウォン）を脱却できるよう保障水準を高めてあげようという案だ。

財政安定化案は、概ね尹錫悦大統領が選挙候補時代に提示した改革の青写真に合致する案と言える。一方、老後所得保障性強化案は、過去の文在寅政権の政策基調の延長線上にあると言える。国会の年金改革特別委員会は、二つの相反する改革案を確認するにとどまり、一旦休眠状態に入った。政府の国民年金財政計算委員会でどのような改革代案が 마련されるか、見守る段階だ。財政計算委員会には、大統領の財政安定化改革方針にある程度合致する案が多数案となる可能性が大きいと思われるが、現在の具体的な設計を予見することは難しい。そして、保障性強化により重点を置いている李在明代表体制の共に民主党が国会を支配しており、2024年の総選挙でも大統領支持率30%台の与党の大勝の可能性は低いため、財政安定化年金改革が順調に進むとは限らないだろう。

労働改革の座標と1年の成果

年金改革とは異なり、労働分野は前回の（韓国大統領）選挙過程でそれほど大きく取り上げられなかった。尹錫悦候補が労働問題に対して、公共部門労働理事制を約束するほど、かなり前向きな姿勢を見せ、李在明候補など他の候補者たちと対立したり、対立構造を形成したりしなかったからだ。執権初期にも、労働分野は大きなイシューとはならなかった。雇用労働部長官に韓国労総出身者を任命し、経済界の懸念にもかかわらず、公共部門労働理事制に続き、公務員・教員労組のタイムオフ（Time-off）制まで導入した。

しかし、2022年6月の貨物連帯（ファムルリョンテ）第1次ストライキと、7月に発生した大宇造船下請け労組の不法占拠事態を機に、尹錫悦政権は労使関係に変化を見せ始めた。「大宇造船下請け労組、貨物連帯などの不法行為に法・原則で対応」（雇用労働部 2023）することを明言し、第2次貨物連帯ストライキに業務開始命令を発動し、労組会計の透明性強化のために会計帳簿公開と拒否時の監査、そして建設現場の暴力と不法行為に対して強硬に対応している（大統領室ニューメディア秘書官室 2023）。

一方、2022年6月23日、雇用労働部は「労働市場改革推進方案」を発表し、勤労時間と賃金体系の改編を中心に労働市場改革を推進している。これは「労使協力による共生労働市場構築」という国政課題の核心実践課題であり、選択的勤労時間制の精算期間拡大、勤労時間貯蓄口座制導入、延長勤労時間総量管理、そしてスタートアップ専門職の勤労時間規制緩和、賃金・職務情報システムを通じた職務・職業別賃金情報提供強化などで構成される（第20代大統領室 2022）。

尹錫悦政権が推進する勤労時間柔軟化は、単に企業が望む業務効率化のためだけでなく、勤労者にも時間統制権を与え、勤労時間に対する画一的で硬直的な性格を緩和するという趣旨だった。さらに、新型コロナ19パンデミックを経て、在宅勤務と柔軟勤務が大幅に増え、プラットフォーム労働の拡散で雇用形態も多様化しているだけでなく、働き方にも大きな変化が起きている。これは一時的な現象というよりは、デジタル技術の急速な拡散と新型コロナ19パンデミックの長期化による構造的変化であり、勤労時間の柔軟化措置は時代的要請と言える（崔永基 2022）。

<図1>勤続1年未満と比較した勤続年数別賃金格差倍率

資料：雇用労働部、2022年業務報告。崔永基（2022）より再引用。

年功序列賃金体系を職務と成果中心の賃金体系に改編することは、強度の差はあるものの、歴代政権も推進してきた長年の改革課題だ。2021年現在、大韓民国の100人以上の事業体の中で、俸給制運営比率は55.5%であり、1,000人以上の場合は70.3%に達する。そして、年次による賃金上昇率は、経済協力開発機構（OECD）加盟国の中で最も高い（図1）。賃金の高い年功序列は、高齢者雇用を困難にし、長期勤続を阻害する要因として、人口高齢化時代に短所が浮き彫りになっている。それだけでなく、特定の企業でのみ機能する勤続と年功序列に基づいた賃金体系は、労働力の移動を阻害し、労働市場の分断をもたらす。出産と育児のために勤続が困難な女性勤労者にとって不利な賃金体系でもある。したがって、労働市場に同一に適用される職務と熟練、そして成果中心の賃金システムに転換させることも、時代的課題であった。

しかし、労働市場改革は、開始当初から「週92時間」「週69時間」勤労といった長期勤続フレームを被せられ、勤労時間柔軟化と賃金体系改編が丸ごと座礁する危機に直面した。民主労総の批判、すなわち「週52時間制を無力化し、勤労時間を無限に延長できるように勤労時間柔軟化の拡大、使用者の成果評価権限と賃金引き下げのための職務成果給제의拡大、これを実現するための労働者間の対立を助長」（朴泰宇 2022）するという批判に対し、政府が信頼していたMZ労組も同調し、国民世論が背を向けた。

尹錫悦政権が発足して1年が経過した現時点において、労働改革のうち法秩序確立を通じた労組改革は、国民の支持を得ている。しかし、労働市場柔軟化改革は、そうではない状況だ。事実、前者よりも後者の方が、中長期的に韓国経済の発展と国民の生活の質向上に必要な課題であるが、一歩も進展できていないのだ。

今後4年、何をどのようにすべきか

年金改革、特に財政安定化改革は、大多数の有権者に人気のない政策だ。非難の回避政治（politics of blame avoidance）が展開される政策領域だ。後世代のために与野党合意のもと年金改革を断行したスウェーデンの事例のような高い政治力を期待しにくい韓国で、唯一の改革可能性は、合理的な年金改革案の 마련と国民への説得、そしてこのプロセスをリードしていく大統領の意志とリーダーシップにかかっている。

保険料を負担できる生産人口は減り、年金を受け取る退職者は増える一方の現実において、世界的な年金改革の流れは、賦課方式（世代間移転方式）の年金制度は廃止するか（南米）、縮小し（スウェーデン、ドイツなど）、代わりに人口高齢化と無関係な個人口座の積立型年金を増やすことだ。

これを韓国に適用すると、生産人口の保険料と税金納付に依存する国民年金と基礎年金を縮小しなければならない。様々な案が考えられるが、国民年金の所得代替率を30%まで引き下げて保険料引き上げ負担を大幅に軽減し、基礎年金は貧困な高齢者にのみ限定して支給する選択主義に変えることを想定できる。賦課方式の公的年金制度が縮小されれば、不足する老後所得は法定制度であり積立型年金制度である退職年金で補完する必要がある。2021年、雇用主は約500億ウォンを退職年金保険料として納付した。同年、国民年金保険料収入510億ウォンに迫る莫大な金額だ。しかし、大多数の退職者は退職年金を退職金のように一時金で受け取っている。年金受給は口座基準4.3%、金額基準34.3%に過ぎない。中間精算と一時金受給要件を強化し、年金方式で受け取るようにすれば、所得代替率20%の年金となる。縮小された賦課方式の国民年金を十分に補完できるようになるだろう（梁在進 2022）。

「国民年金＋退職年金」の組み合わせで中間層の老後所得保障を達成する時、追加的な国家財政はかからない。こうなれば、国家財政は低所得高齢者に集中できる。国民年金と退職年金の恩恵を受けられない低所得層高齢者に、厚い基礎年金を提供し、彼らの貧困脱出を支援しなければならない。

問題は、先に指摘したように、年金の財政安定化改革は国民に人気がないということだ。国民年金保険料の引き上げ、退職年金を中途引き出しできなくし年金でしか受け取れないようにすること、所得の高い高齢者にも支給していた基礎年金を支給しないこと、すべて人気のないことだ。人気のないことだが、2007年に財政安定化改革を成し遂げることができたのは、何よりも盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領の改革意志によるものだった。2003年に改革法案を発議した後、年金改革の不可避性を絶えず強調し、任期末の2007年に法案が国会を通過した。2015年の公務員年金改革の時も同様だった。朴槿恵（パク・クネ）大統領が公務員労組の反対にもかかわらず押し進めた結果だ。個人の利害関係だけを捨てれば、年金改革が不可避である点は誰もが認めざるを得ない。年金改革の不可避性と改革代案の効果に関する客観的な情報を提供し、国民と野党を説得する大統領の改革リーダーシップが求められる（梁在進 2023）。

労働改革も年金改革ほど難しい課題だ。労組改革は比較的国民の支持を得ているが、これは労組の反発を招き、労働市場改革をさらに困難にしている。このような状況では、英国のサッチャー首相のように、政権の命運をかけて労組と戦いこれを打ち破った後、政府主導の法改正を通じて労働市場改革を完遂するのが方法となりうる。しかし、可能だろうか？サッチャー時代の英国とは異なり、親労組的な野党が絶対多数を占める韓国の状況では不可能な道だ。可能性は低いが、唯一の道はオランダのルーベルス首相のように、バーセナール協約のような労使政合意を通じて労働市場の柔軟性と安定性の改革を導き出すことだ（崔永基 2022）。

事実、現在尹錫悦政権が推進する賃金と勤労時間の柔軟化、そしてそれを通じた労働市場の二重構造緩和は、朴槿恵政権時代の2015年に労使政委員会（現・経済社会労働委員会）で既に妥結されていた「労働市場構造改善のための労使政合意」（9.15大妥協）と変わるところがない。当時、法制化には至らなかったが、オランダの道に近づいた経験がある。

ところが、現在の尹錫悦政権は、経済社会労働委員会（以下、経社労委）ではなく、雇用労働部主導で改革を推進している。そして改革案も、労使政代表ではなく、12人の学者と専門家が参加した「未来労働市場研究会」で 마련された。改革案自体には問題はない。先に述べたように、世界史的に進むべき方向であり、既に朴槿恵政権で推進された案だ。問題は、労働市場改革を、民主労総はもちろん、韓国労総やMZ労組の参加を排除したまま進めることができるかにある。彼らの参加が排除されたまま作成された改革法案が、国会で可決されるだろうか？

労組の不法行為は原則通り対処すべきだろう。しかし、会計監査や補助金削減など、必要以上に労組を刺激する必要はないと考える。そして、労働市場改革の議題を歴代政権のように経社労委で扱うべきだ。この時、MZ労組と非正規職代表たちも参加できるようにしなければならないのはもちろんである。年金改革と同様に、労働改革に対する大統領の持続的な関心と意志が成功の鍵である。しかし、まだ幼い、あるいは生まれてもいない後世代のための年金改革とは異なり、労働改革は利害当事者が現存している。労使、そして労働界内部でも多様な層の集団が緊張し、鋭く対立している。これらを排除するのではなく、公論の場を作り、労使が妥協できるようリーダーシップを発揮することが、時間がかかっても現実的な道だ。■

参考文献

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共に民主党. 2022. 『共に民主党 第20代大統領選挙政策公約集：これから 제대로 私のためのカスタム公約』. 2月22日: 111.

大統領職 인수委員会 企画調整分科. 2022. 「国政ビジョンおよび国政運営原則」。大韓民国政策週刊誌『共感』. 5月2日。https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148901235

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朴泰宇. 2022. 「尹錫悦（ユン・ソンニョル）流過労社会？,,,「週92時間」時代来るか」。『ハンギョレ』6月23日。https://www.hani.co.kr/arti/society/labor/1048191.html

梁在進. 2022. 「退職年金の準公的年金化の必要性と方案に関する研究」。『韓国政策学会報』31, 1: 51-76.

_____. 2023. 「韓国の年金改革はどうすべきか」。『東アジア財団政策論争』第193号. 3月29日。

第20代大統領室. 2022. 『尹錫悦（ユン・ソンニョル）政府 120大国政課題』. 大韓民国政策ブリーフィング. 7月27日。https://www.korea.kr/archive/expDocView.do?docId=40075

崔永基. 2022. 「尹錫悦（ユン・ソンニョル）政府の労働改革展望と課題」。『労使公論』57号: 16-46。http://nsgkorea.org/content/68

韓国政策学会・韓国行政学会 大統領選挙公約評価団. 2022. 「第20代大統領選挙分野別政策公約点検：国民の力 尹錫悦（ユン・ソンニョル）候補回答書」。1月12日。

韓智勲. 2022. 「尹「人気がなくても必ず」…「3大課題＋健康保険」改革ロードマップ提示」。『聯合ニュース』12月15日。https://www.yna.co.kr/view/AKR20221215157600001?section=search

■著者:ヤン・ジェジン_延世大学校行政学科教授。韓国社会保障学会会長。

■ 担当・編集: パク・ジス、EAI研究員

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