[EAI特别报告系列] 尹锡悦政府执政一年评估及四年课题 ②：国内治理领域

一、引言

2021年，东亚研究院（EAI）在大选前约100天之际，从各领域提出了关于当选总统为成功完成任期应采取的若干建议（孙烈·姜元泽 2021）。其中与国内治理部分相关的建议总结如下。首先，为有效国政运营，不应过度依赖总统室的幕僚组织，而应将权力分散至各行政机构，以加强行政部门的自主性。其次，政府与执政党之间的沟通与政策协调固然重要，但在党内职务及公职候选人选拔过程中，应承认党的自主性，从而建立健康的党政关系。第三，应通过与朝野议员的持续沟通建立相互信任，并在此基础上达成对话与妥协的合作。

当然，这些建议并非仅适用于第20届总统选举，而是韩国政治语境下成为成功总统的一般性指导方针。然而，与此同时，迄今为止没有一位总统能够切实实践这些建议，结果导致卸任后获得成功评价的总统寥寥无几。更何况，日益加剧的阵营对立和政治两极化现象，不仅进一步缩小了成功总统出现的可能性，同时也更加凸显了上述建议的重要性。

那么，在第20届总统选举中获胜的尹锡悦总统，在过去一年中展现了怎样的面貌？本文将以上述建议为标准，评估2022年5月10日就任的尹锡悦总统执政第一年的情况。并通过对一年国政运营的评估，旨在为尹锡悦总统在剩余任期内成为成功总统应注意的事项得出有意义的启示。

二、摆脱“青瓦台政府”

韩国的总统制常被评价为“帝王式”总统制。当然，韩国总统的哪些权力在多大程度上是帝王式的，这一点尚存争议。但迄今为止，历任总统未能摆脱帝王式总统的评价，其原因之一在于总统秘书团队权力过度集中，总统过度依赖秘书团队进行国政运营（朴相勋 2018）。

总统的秘书团队固然是总统为施政而拥有的各种资源之一。然而，总统过度依赖秘书团队，导致行政部门、官僚以及执政党等其他资源被边缘化，结果打破了施政资源的平衡（姜元泽 2021）。更何况，总统秘书团队的成员大多是从竞选团队开始就跟随的，因此他们更多是基于与当选者的个人关系而非客观检验的专业能力和执政能力而被录用。所以，他们若在国政运营过程中发挥过大的影响力，也难以符合政治问责的原则。

历任总统都认识到“青瓦台政府”的问题，并在就任初期尝试缩小青瓦台的组织和人员规模。尹锡悦总统也不例外，他曾表示“将与各部门长官密切沟通，总统室幕僚将辅助总统与长官的沟通，并以内阁为中心进行改革（观勋俱乐部 2021）”，并公布了缩小青瓦台规模的计划。事实上，尹锡悦总统将文在寅政府的“三室八首席”体制改组为“二室五首席”体制，并废除了民政首席和人事首席。其中最具象征意义的是将总统办公室从青瓦台迁至龙山国防部大楼。尽管总统办公室搬迁是历任总统的主要承诺，但因各种现实原因屡次未能实现，而尹锡悦总统则以摆脱帝王式总统制、加强与国民沟通为由，强行推进了办公室搬迁。

那么，尹锡悦总统的一年究竟在多大程度上成功摆脱了“青瓦台政府”？这个问题的答案，恰恰可以从办公室搬迁过程中窥见一斑。最初，尹锡悦总统承诺的搬迁地点是光化门政府综合大楼。然而，在与前几任总统面临同样问题而导致光化门搬迁受挫后，搬迁地点突然改为龙山国防部大楼。并且，在这一构想公布后仅约50天，所有程序就已完成，尹锡悦总统就职后即在龙山总统室开始工作。换言之，撇开办公室搬迁的利弊不谈，搬迁的决定和执行过程并未经过向国民或国会进行说明和征求理解的阶段。也就是说，旨在摆脱帝王式总统制的办公室搬迁，却未能摆脱被批评为仍然以帝王式方式推进的嫌疑。

总统室搬迁后的情况也类似。尹锡悦总统搬迁办公室的理由之一是加强与国民的沟通，作为其中的一环，他尝试了在上班途中与记者进行问答（Doorstepping）。与过去在青瓦台时期，总统办公室和记者室相距遥远，除了正式记者会外，总统与媒体几乎没有直接接触机会不同，龙山总统室体现了随时接受记者提问的意愿。结果，尽管存在各种争议，但上班前的问答本身因能让媒体和国民不加过滤地直接了解总统的想法，而具有相当的意义。然而，仅过了六个多月，在与某家媒体发生冲突后，上班前的问答被单方面中断，此后总统与媒体的接触也明显减少。

摆脱“青瓦台政府”乃至帝王式总统制，并非仅仅通过搬迁办公室就能实现。更重要的是总统国政运营的基调和方式。然而，在尹锡悦总统执政的一年里，行政部门的官方组织能力和自主性并未得到特别的加强。与当选时的承诺不同，每当出现重大议题时，本应负责并领导行政部门的国务总理几乎没有存在感，大部分国政议程仍由总统室主导的现象也未有显著改变。取而代之的是，出现了教育部提出的“5岁儿童小学入学政策”或“每周69小时弹性工作制”等行政部门尚未成熟的政策，并在引发争议和批评后，由总统室出面收拾残局的情况反复出现。

结果，在尹锡悦总统就任后的第一年里，“青瓦台政府”仅仅是名称变成了“龙山政府”，但在总统依赖亲信和幕僚进行国政运营的惯例上，并未出现实质性变化。

三、执政党自主性

总统成功国政运营，离不开国会提供的立法和政策支持。而执政党在行政部门与立法部门之间顺畅沟通与合作中扮演着重要角色。特别是在立法和政策支持相对薄弱的“分立政府”（divided government）情况下，执政党在说服总统和在野党、寻找政治妥协点方面，其作用更为关键。

为使执政党有效履行连接行政部门和立法部门的职责，必须建立健康的党政关系。如果因过度“党政一体”导致总统过度左右执政党，或者因机械的“党政分离”导致总统与执政党关系过于紧张，那么行政部门与立法部门之间的沟通与合作将难以顺畅进行，总统的国政运营也将因此陷入困境。

健康的党政关系需要实现执政党与政府之间自主性与相互依存性的协调（林成学 2015）。首先，在政策决策过程中，应通过积极的人员交流和党政协商机制，加强政府与执政党之间的沟通与协商。因为执政党既是立法部门的成员，也是总统国政运营的共同责任者。事实上，尹锡悦政府成立以来，仅在2022年就召开了22次党政协商会议，总统与执政党领导层也频繁会面，党政之间的沟通与协商得到了积极开展。

然而，为了建立健康的党政关系，必须保障政党日常活动，特别是公职候选人推荐方面的自主性（李贤出 2021）。事实上，尹锡悦总统在当选后于竞选总部解散仪式上表示“作为总统，我不能干预党的事务和政治（国民力量党 2022）”，此后也多次表明绝不干预党务。然而，政府成立后不久，在与总统及周边人士发生矛盾后，曾带领该党走向胜利的党首却因不明原因受到处分，失去了党首职位。之后，执政党在修改了旨在选出新党首的党内竞选规则，使其更能反映总统的意愿，结果，获得总统室支持的候选人新任党首。在此过程中，甚至出现了要求推举总统为名誉党首的荒唐言论。

即使“名誉党首”争议只是一个小插曲，但总统与执政党的关系已超越党政协商，甚至被形容为“党政一体”，这种情况绝非可取。执政党应成为与总统合作、共同承担国政责任的政党，而非沦为“总统的党”。过度与政府一体化的执政党，将难以履行连接行政部门和立法部门的职责。由清一色亲近总统人士组成的执政党领导层，也难以履行向总统传达民意、制约政府的职责。而这种情况的持续，很可能在长期内不利于总统的成功国政运营。

四、与在野党的合作

批评总统和执政党的国政运营并提出替代方案，本就是在野党的职责。因此，总统在国政运营中面临的最大困境或许在于，必须不断努力说服对方，以争取合作，而对方本没有合作的理由。更何况，考虑到韩国国会采取的是协商式而非多数决的决策结构，没有在野党的合作，总统想要推行的政策在立法上几乎是不可能的。

为了与在野党合作，必须建立基于相互信任的朝野关系，创造以对话与妥协而非对抗与冲突为基础的立法过程。为建立朝野间的相互信任，总统应持续与不分朝野的议员会面沟通。并且，总统应避免以善恶的视角来评判政治。因为以对错的标准来处理政治问题，会加剧朝野间的矛盾，使合作变得不可能（崔俊永 2021）。

尹锡悦总统就任一年来，最为薄弱的环节莫过于与在野党合作的努力。正如众多媒体所指出的那样，总统就任后从未与在野党领导层会面，表明其忽视了向在野党寻求国政运营合作的努力。虽然无法确认坊间传闻的“在野党代表正接受检方调查并面临审判”是否是其不愿会见在野党代表的原因，但无论原因如何，总统与在野党领导层之间完全没有沟通的事实，无疑是总统和执政党在争取在野党合作方面面临巨大障碍。

尹锡悦政府在争取在野党（在野党占国会多数席位）合作的努力不足，也可通过一些指标得到证实。根据国会法案信息系统，尹锡悦总统就任一年以来，政府向国会提交的法律案共144件，其中36件（通过23件，因替代方案被废弃13件）成功立法。虽然政府不直接向国会提交法案，而是通过执政党议员迂回提出法案，因此这并非精确统计，但大致趋势可见一斑。相比之下，文在寅总统就任一年以来，政府向国会提交的法律案共303件，同期成功立法的有71件（通过33件，因替代方案被废弃38件）。当时同样是“朝小野大”的局面，政府提交的法律案中成功立法比例方面，尹锡悦总统和文在寅总统并无显著差异。但不同之处在于，与文在寅政府相比，尹锡悦政府试图通过国会立法化其政策的尝试本身就减少了一半。

尹锡悦政府并未通过国会立法，而是通过其他方式努力将国政议程政策化。根据法制处国家法律信息中心的数据，尹锡悦总统就任一年以来，共公布了1,467件总统令、国务总理令、部门令。而同期文在寅政府仅公布了150件总统令、国务总理令、部门令。虽然这些数字可能无法精确反映各政府国政运营方式的差异，但行政部门在不通过国会立法的情况下，单独制定所需政策的一种方式是行政命令，而依赖行政命令的程度在本届政府时期与前一政府同期相比，接近十倍。由此可见，上述数据象征性地表明了尹锡悦政府在与在野党合作方面持何种态度。

五、结论

尹锡悦总统在诸多政治制约条件下开始了任期。韩国社会正经历着前所未有的阵营对立和两极分化，其以微弱优势赢得选举即是明证。在国会由在野党占据多数席位的情况下，期望获得国会立法支持也十分困难。总统本人在政治经验和人脉方面也并不十分充足。正如纽施塔特（Neustadt 1960）早先提到的，总统为实现其政策目标所采取的谈判（bargaining）或说服（persuasion）策略，在当前条件下都难以顺利实施。然而，过去一年尹锡悦总统所展现的面貌，与其说是包容朝野的领导者，不如说是分裂韩国社会两大阵营中一方的代表。而这种面貌，很可能非但不能缓解尹锡悦总统所处的政治制约条件，反而会使其进一步加剧。

那么，尹锡悦总统可以采取何种战略才能成为成功的总统？答案其实早已确定，并且在本篇文章开头已经提出。从现在起，应保障行政部门的政策自主性和问责性，避免过度的党政一体，保障执政党的自主性和党内多样性，最后，应承认在野党为国政运营的伙伴，努力沟通与合作。总统并非审判前任政权功过的存在，政治立场的差异不能以对错的框架来衡量。要成为成功的总统，就必须超越统治，真正投身于政治。■

参考文献

姜元泽. 2021. “革除‘青瓦台政府’：如何运用青瓦台秘书室.” 《2022总统的成功条件》. 孙烈·姜元泽 编, 17-44. 东亚研究院。

观勋俱乐部. 2021. “尹锡悦国民力量党总统候选人邀请观勋讨论会.” 《观勋周报》12月14日: 447。http://www.kwanhun.com/page/brd_view.php?idx=41441&startPage=0&listNo=236&table=cs_bbs_data&code=talk3

国民力量党. 2022. “竞选总部解散仪式主要内容 [新闻资料].” 3月10日。https://www.peoplepowerparty.kr/news/comment_view/BBSDD0001/20737?page=38&

朴相勋. 2018. 《青瓦台政府：“思考民主政府是什么”》. 虎门出版社。

孙烈·姜元泽 编. 2021. 《2022总统的成功条件》. 东亚研究院。

李贤出. 2021. “为稳定国政运营奠定桥梁：加强党·政·厅沟通，提升执行力.” 《2022总统的成功条件》. 孙烈·姜元泽 编. 东亚研究院。

林成学. 2015. “党政治理与韩国民主主义的发展.” 《东西研究》27, 2: 239-260。

崔俊永. 2021. “从合作角度尊重国会：成功定位国会-总统关系.” 《2022总统的成功条件》. 孙烈·姜元泽 编, 151-173. 东亚研究院。

■ 作者：张承镇_国民大学政治外交学教授。

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