[EAIスペシャルレポートシリーズ] 尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権1年の評価と4年間の課題 ②：国内ガバナンス分野

I. 序論

2021年、東アジア研究院（EAI）は第20代大統領選挙の100日余りを前に、選挙の勝者が成功した大統領として任期を終えるために実践すべきいくつかの助言を分野別に提示した（ソン・ヨル、カン・ウォンテク 2021）。このうち、国内ガバナンスの部分に関連するものを要約すると以下のようになる。第一に、国政運営のために大統領室の参謀組織に過度に依存することは望ましくなく、代わりに各行政機関に権限を分散させて行政部の自律性を強化すべきである。第二に、政府と与党間のコミュニケーションと政策調整は重要であるが、党役職および公職候補者選出過程においては、党の自律性を認め、健全な党政関係を樹立すべきである。第三に、与野党議員との持続的なコミュニケーションを通じて相互信頼を形成し、対話と妥協に基づく協力を達成すべきである。

もちろん、これらの助言は第20代大統領選挙にのみ特殊に適用されるものではなく、韓国政治の文脈において成功した大統領として残るための一般的な指針と言うことができる。しかし同時に、歴代の大統領のいずれもまともに実践できず、結果的に退任後に成功したという評価を受けた大統領を見つけることが難しいのも事実である。さらに、日増しに深化する陣営対立と政治的二極化現象は、成功した大統領が現れる可能性をさらに狭める一方で、まさにその理由から上記の助言が持つ重要性を一層大きくしている。

では、第20代大統領選挙で勝利した尹錫悦大統領は、この1年間どのような姿を見せてきたのか。本稿では、上記の助言を基準として、2022年5月10日に就任した尹錫悦大統領の執権1年目を評価する。そして、1年間の国政運営に対する評価を通じて、成功した大統領として残るために尹錫悦大統領が残りの任期中に留意すべき点について、意味のある示唆を引き出したい。

II. 青瓦台（チョンワデ）政府からの脱却

韓国の大統領制は、しばしば「帝王的」大統領制と評価される。もちろん、実際に韓国大統領のどのような権限がどの程度帝王的なのかについては議論の余地が存在する。ただ、これまでの歴代大統領が帝王的大統領という評価から大きく 벗어나지 못したことは、大統領秘書陣に権力が過度に集中し、大統領がそれに過度に依存して国政を運営する姿にその原因の一つを見出すことができる（朴相勲（パク・サンフン）2018）。

もちろん、大統領の秘書陣は統治のために大統領に与えられた多様な資源の一つである。しかし、大統領が秘書陣に過度に依存するようになると、行政部処および官僚、そして与党のような他の資源が疎外され、結果的に統治資源の均衡が崩れるのである（姜元沢（カン・ウォンテク）2021）。さらに、大統領秘書陣を構成する人事らは、主に選挙キャンプから引き継がれた、したがって公職担当のための専門性と力量を客観的に検証されるよりも当選者との個人的関係に基づいて補充される場合が多い。したがって、彼らが国政運営過程で過度に大きな影響力を発揮することは、政治的責任性の原則にも合致すると見なすことは難しい。

もちろん、歴代大統領はこのような「青瓦台政府」の問題点を認識しており、実際に就任直後に青瓦台の組織と人員の縮小を試みた。尹錫悦大統領も例外ではなく、候補時代に「長官らと緊密なコミュニケーションを図りながら、大統領室の参謀は、大統領と長官のコミュニケーションを補佐するものであり、内閣中心に交代させていく（観勲クラブ 2021）」と述べ、青瓦台の規模を縮小する計画を明らかにしていた。実際に尹錫悦大統領は、文在寅（ムン・ジェイン）大統領時代の3室8首席体制から、民情首席と人事首席を廃止するなど、2室5首席体制へと大統領室を改編した。何よりも最も象徴的な部分は、大統領執務室を青瓦台から龍山（ヨンサン）国防部庁舎に移転した点である。大統領執務室の移転は、歴代大統領の主要公約であったにもかかわらず、様々な現実的な理由で毎回実現されずにきたが、尹錫悦大統領は帝王的大統領制から脱却し、国民とのコミュニケーションを強化するという名分で執務室の移転を強行した。

では、果たして尹錫悦大統領の1年間は、青瓦台政府からどれほど成功裏に脱却できたのか。この問いに対する答えは、逆説的にも執務室を青瓦台から移転する過程で見ることができる。当初、尹錫悦大統領の公約において執務室移転場所として検討されたのは、光化門（クァンファムン）政府総合庁舎であった。しかし、先に他の大統領たちと同様の問題で光化門への移転が挫折すると、急遽執務室移転候補地が龍山国防部庁舎に変更された。そして、このような構想が発表されてから約50日後にすべての過程が完了し、尹錫悦大統領は就任と同時に龍山の新大統領室で業務を開始した。言い換えれば、執務室移転の長短所とは別に、執務室移転が決定され実行される過程が、国民や国会を対象に説明し理解を求める段階を経ずに進められたということである。すなわち、帝王的大統領制から脱却しようとする執務室移転が、依然として帝王的に推進されたという批判を免れることは難しかった。

大統領室移転後に起こった状況も同様である。尹錫悦大統領が執務室移転の名分として掲げたものの一つが、国民とのコミュニケーション強化であり、その一環として試みられたのが、大統領が出勤途上に記者たちと質疑応答を行う（Doorstepping、ドアステッピング）ことである。過去の青瓦台時代には、大統領執務室と記者室が遠く離れていたため、公式記者会見以外に大統領とメディアが直接接触する機会がなかったのとは異なり、龍山の新大統領室では随時記者の質問を受けるという意思を反映したものであった。結果的に、様々な論争にもかかわらず、出勤途上の質疑応答自体は、メディアと国民が大統領の考えをありのまま直接聞くことができるという点で、少なくない意味を付与することができた。しかし、約6ヶ月後に特定のメディアとの対立の末、出勤途上の質疑応答は一方的に中断され、その後、大統領とメディアとの接触は目に見えて減少した。

青瓦台政府、さらには帝王的大統領制からの脱却は、単に執務室の場所を移すだけでは達成されない。むしろ重要なのは、大統領が国政を運営する基調と方式に関わることである。しかし、尹錫悦大統領の1年間において、行政部の公式組織の力量と自律性が強化される姿は特に観察されなかった。当選者時代の約束とは異なり、主要なイシューが登場するたびに、行政部を責任を持って率いるべき国務総理の存在感は見られず、ほとんどの国政アジェンダを大統領室が主導する現象も大きく変わらなかった。その代わりに、教育部の満5歳小学校早期入学政策や週69時間柔軟労働制のように、行政部が煮詰められていない政策を打ち出し、論争と批判が発生すると、大統領室が乗り出して後始末をするということが繰り返された。

結果的に、尹錫悦大統領就任後1年間、「青瓦台政府」は「龍山政府」と名称が変わっただけで、大統領が側近と秘書陣に依存して国政を運営する慣行には、特に変化が見られなかったと言える。

III. 与党の自律性

大統領が国政を成功裏に運営するためには、国会からの立法的・政策的支援が不可欠である。そして、行政部と立法府間の円滑なコミュニケーションと協力をのためには、与党の役割が重要である。特に、国会における大統領への支持基盤が弱くなりがちな「分断政府」（divided government）の状況においては、大統領と野党双方を説得し、政治的妥協点を見出すための与党の役割は、さらに重要な意味を持つことになる。

与党が行政部と立法府を繋ぐ役割を 제대로 遂行するためには、健全な党政関係が樹立されなければならない。過度な党政一体化により大統領が与党を過度に左右したり、あるいは機械的な党政分離により大統領と与党が過度な緊張関係を形成したりすれば、行政部と立法府間のコミュニケーションと協力が円滑に行われず、結果的に大統領の国政運営も困難に陥る可能性がある。

健全な党政関係のためには、与党と政府間の自律性と相互依存性の調和が 이루어져야 한다（任成学（イム・ソンハク）2015）。まず、政策決定過程において積極的な人的交流と党政協議機構を通じて、政府と与党間のコミュニケーションと協議を強化しなければならない。与党は立法府の構成員であり、同時に大統領の国政運営における共同責任者でもあるからである。実際に、尹錫悦政権発足後、2022年だけで22回にわたり党政協議会が開催され、大統領と与党指導部との会合も頻繁に行われるなど、党政間のコミュニケーションと協議は積極的に行われた。

ただし、健全な党政関係のためには、政党の日常的な活動、特に公職候補者推薦において、与党の自律性を保障しなければならない（李賢出（イ・ヒョンチュル）2021）。実際に尹錫悦大統領は、当選直後の選挙対策本部解団式で「大統領になった私は、党の事務と政治に関与することはできません（国民の力 2022）」と表明して以来、機会があるたびに大統領の党務介入は絶対にないと、数度にわたり述べてきた。しかし、政府発足直後に選挙を勝利に導いた与党代表が、大統領および周辺人事との対立の末、釈然としない理由で懲戒を受け代表職を失った。その後、与党は党代表を選出するための予選規則を大統領の意向を反映する方向に変更し、結果的に大統領室の支持を受けているとされる候補が新たに党代表に就任した。その過程で、与党内の一部からは、大統領を名誉党代表に推戴しようという、笑えない話が飛び交ったりもした。

名誉党代表の論争はともかくとして、大統領と与党の関係が党政協議を超えて「党政一体」とまで言われる状況は、決して望ましいとは言えない。与党が大統領と協力して共に国政に責任を負う党として残るべきであり、「大統領の党」に転落してはならないからである。政府と過度に一体化した与党は、行政部と立法府を媒介する役割を遂行することが困難になる。大統領に近い人事ばかりで指導部が埋まった与党は、大統領に民心を伝えて政府を牽制する役割も果たすことが難しくなる。そして、このような状況が続くことは、長期的に大統領の成功的な国政運営に大きな助けにならない可能性が非常に高い。

IV. 野党との協力

大統領と与党の国政運営を批判し、代案を提示するのが本来野党の役割である。したがって、大統領が国政を運営するにあたって直面する最も大きなジレンマは、自分に協力する理由がない相手を対象に、絶えず説得し協力を引き出そうと努力し続けなければならないという点であろう。さらに、韓国国会が多数決主義よりも合意主義的な意思決定構造を採用しているという点で、野党の協力なしには大統領が望む政策を立法化することは現実的に不可能と言える。

野党との協力のためには、与野党間の相互信頼に基づいた関係を形成し、対立と葛藤よりも対話と妥協に基づく立法過程を作り上げていかねばならない。与野党間の相互信頼を形成するためには、大統領が与野党を問わず、持続的に議員たちと会ってコミュニケーションを取る必要がある。そして、大統領は善悪の観点から政治を判断することを避けるべきである。政治を正誤の基準でアプローチすると、与野党間の葛藤が増幅され、協力が不可能になるからである（崔準永（チェ・ジュンヨン）2021）。

尹錫悦大統領就任後1年間で最も脆弱だった部分が、他ならぬ野党との協力のための努力であったと言える。すでに数多くのメディアで指摘されているように、就任後一度も野党指導部と会ったことがないほど、野党からの国政運営への協力を求める努力を疎かにしてきた。世間で言われているように、野党代表が検察捜査に続き裁判を受けている状況が、野党代表との面会を避ける理由であるのかは確認できないが、理由を問わず、大統領と野党指導部間のコミュニケーションが全く行われていないという事実は、大統領と与党が野党の協力を引き出す上で大きな障害となっている点を否定することはできない。

尹錫悦政権が、野党が過半数の議席を占めている国会からの協力を求めようとする努力が不足している点は、いくつかの指標を通じても確認できる。国会法案情報システムによると、尹錫悦大統領就任後1年間、政府が国会に提出した法律案は計144件であり、このうち36件（可決23件、代替案反映廃止13件）が立法に成功した。もちろん、政府が直接国会に法律案を提案せず、与党議員を通じて間接的に法律案を発議することも可能であるため、正確な統計とは言えないが、大まかな傾向はうかがえるだろう。一方、文在寅（ムン・ジェイン）大統領の場合、就任後1年間、政府が国会に提出した法律案は計303件であり、このうち同じ期間に立法に成功したのは71件（可決33件、代替案反映廃止38件）であった。当時も少数与党の状況であったことは同様であり、政府提出法律案のうち立法化に成功した割合で言えば、尹錫悦大統領も文在寅大統領も、特に差はないと言える。ただ、違いは文在寅政権と比較して、尹錫悦政権が国会を通じて自身の政策を立法化しようとする試み自体が半分水準にとどまった点にある。

国会を通じた立法努力の代わりに、尹錫悦政権は他の方法を通じて国政アジェンダを政策化するために努力した。法制処の国家法令情報センターによると、尹錫悦大統領就任後1年間で1,467件の大統領令、首相令、副令が公布された。これに対し、同じ期間の文在寅政権では150件の大統領令、首相令、副令が公布されたにすぎない。もちろん、これらの数字が各政権の国政運営方式の違いを正確に反映しているとは言えないかもしれない。しかし、国会の立法を経ずに行政部が単独で望む政策を樹立する方法の一つが行政命令であり、そして行政命令に依存する程度が現政権に至って直前の政府の同じ期間に比べて10倍近くに達するという点で、上記の数値は尹錫悦政権が野党との協力に対してどのような態度を持っているかを象徴的に示していると言える。

V. 結論

尹錫悦大統領は、様々な政治的制約条件を抱えて任期を開始した。歴代最も僅差の得票率で選挙に勝利したほど、韓国社会は極度の陣営間対立と二極化を経験している。野党が過半数を遥かに超える議席を占めている状況で、国会からの立法支援を期待することも難しい状況である。大統領自身も、政治に関する経験とネットワークを十分に備えているとは言い難い。早くもノイシュタット（Neustadt 1960）が、大統領が望む政策目標を達成するための戦略として言及した交渉（bargaining）や説得（persuasion）のいずれも、容易に機能しにくい条件と言える。しかし、過去1年間、尹錫悦大統領が見せた姿は、与野党を包括する指導者としての姿よりも、韓国社会を二分する二つの陣営のうち一方の代表者としての姿に近い。そして、このような姿は、尹錫悦大統領が置かれている政治的制約条件を緩和させるどころか、さらに強化させる方向に作用する可能性が高い。

では、成功した大統領として残るために、尹錫悦大統領はどのような戦略を取ることができるだろうか。実は答えはすでに決まっており、先に本稿の冒頭で提示した。今からでも、行政部の政策的自律性と責任性を保障し、過度な党政一体化を避け、与党の自律性と党内多様性を保障し、最後に野党を国政運営のパートナーとして認め、コミュニケーションと協力のために努力しなければならない。大統領は前政権の善悪を問いただして審判する存在ではなく、政治的立場の違いは正誤の枠組みで判断できるものではない。成功した大統領として残るためには、統治を超えて政治に本格的に乗り出さなければならない。■

参考文献

姜元沢（カン・ウォンテク）。2021年。「青瓦台政府を革파하라：青瓦台秘書室をどのように活用するか。」『2022 大統領の成功条件』。ソン・ヨル、カン・ウォンテク 編、17-44頁。東アジア研究院。

観勲クラブ。2021年。「尹錫悦（ユン・ソンニョル）国民の力（ククミンイム）大統領候補招請観勲討論会。」『観勲ジャーナル』12月14日：447頁。http://www.kwanhun.com/page/brd_view.php?idx=41441&startPage=0&listNo=236&table=cs_bbs_data&code=talk3

国民の力（ククミンイム）。2022年。「選挙対策本部解団式 主要内容［報道資料］」3月10日。https://www.peoplepowerparty.kr/news/comment_view/BBSDD0001/20737?page=38&

朴相勲（パク・サンフン）。2018年。『青瓦台政府：「民主政府とは何か」を考える』。ヒューマニタス。

ソン・ヨル、カン・ウォンテク 編。2021年。『2022 大統領の成功条件』。東アジア研究院。

李賢出（イ・ヒョンチュル）。2021年。「安定的な国政運営のための橋頭堡を 마련せよ：党・政・庁間のコミュニケーションを強化し、実行力を高めよ。」『2022 大統領の成功条件』。ソン・ヨル、カン・ウォンテク 編。東アジア研究院。

任成学（イム・ソンハク）。2015年。「党政ガバナンスと韓国民主主義の発展。」『東西研究』27巻2号：239-260頁。

崔準永（チェ・ジュンヨン）。2021年。「協力の観点から国会を尊重せよ：国会・大統領関係を成功裏に位置づける。」『2022 大統領の成功条件』。ソン・ヨル、カン・ウォンテク 編、151-173頁。東アジア研究院。

■ 著者：張承進（チャン・スンジン）_国民大学校政治外交学科教授。

■ 担当・編集：朴知秀（パク・ジス）, EAI 연구원

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