[СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД EAI] Оценка первого года правления правительства Юн Сок Ёля и задачи на четыре года ②: Сфера внутреннего управления

I. Введение

В 2021 году Институт восточноазиатских исследований (EAI) за сто дней до 20-х президентских выборов представил ряд советов по различным областям, которые должен был реализовать победитель выборов, чтобы успешно завершить свой срок (Сон Ёль и Кан Вон Тэк, 2021). Советы, касающиеся внутреннего управления, можно обобщить следующим образом. Во-первых, чрезмерная зависимость от аппарата помощников президента для государственного управления нежелательна; вместо этого следует усилить автономию исполнительной власти путем распределения полномочий между различными ведомствами исполнительной власти. Во-вторых, хотя общение и координация политики между правительством и правящей партией важны, следует установить здоровые отношения между партией и правительством, признавая автономию партии в процессе отбора кандидатов на партийные и государственные должности. В-третьих, следует наладить взаимное доверие посредством постоянного общения с депутатами от правящей и оппозиционной партий и достичь сотрудничества, основанного на диалоге и компромиссе.

Конечно, эти советы применимы не только к 20-м президентским выборам, но и служат общим руководством для того, чтобы стать успешным президентом в контексте корейской политики. Однако в то же время ни один президент до сих пор не смог полностью их реализовать, и в результате трудно найти президента, который после ухода с поста получил бы оценку «успешный». Более того, усугубляющаяся с каждым днем ​​партийная конфронтация и политическая поляризация сужают возможности для появления успешного президента, и именно по этой причине вышеупомянутые советы приобретают еще большее значение.

Так каким же было первое полугодие президентства Юн Сок Ёля, победившего на 20-х президентских выборах? В этой статье мы оценим первый год президентства Юн Сок Ёля, вступившего в должность 10 мая 2022 года, основываясь на вышеупомянутых советах. На основе оценки государственного управления за последний год мы стремимся извлечь значимые выводы о том, что следует учитывать президенту Юн Сок Ёлю в оставшийся срок, чтобы стать успешным президентом.

II. Отказ от «правительства из 청와대»

Корейская президентская система часто оценивается как «императорская». Конечно, существуют споры о том, насколько реальны полномочия корейского президента являются императорскими. Однако одной из причин того, что предыдущие президенты в значительной степени соответствовали оценке «императорский президент», является чрезмерная концентрация власти в аппарате помощников президента и чрезмерная зависимость президента от него при управлении государством (Пак Сан Хун, 2018).

Конечно, аппарат помощников президента является одним из различных ресурсов, предоставленных президенту для управления. Однако чрезмерная зависимость президента от своего аппарата приводит к тому, что другие ресурсы, такие как министерства исполнительной власти, бюрократия и правящая партия, игнорируются, что в результате нарушает баланс ресурсов управления (Кан Вон Тэк, 2021). Более того, кадры, составляющие аппарат помощников президента, в основном набираются из предвыборного штаба, и поэтому они часто набираются на основе личных отношений с избранным президентом, а не на основе объективно проверенных профессионализма и компетентности для выполнения государственных функций. Следовательно, трудно считать, что их чрезмерное влияние на процесс государственного управления соответствует принципу политической ответственности.

Конечно, предыдущие президенты осознавали эту проблему «правительства из 청와대» и фактически пытались сократить организацию и численность персонала 청와대 сразу после вступления в должность. Президент Юн Сок Ёль не стал исключением: еще будучи кандидатом, он заявил о планах сократить размер 청와대, сказав: «Я буду менять структуру, ориентируясь на кабинет министров, при тесном сотрудничестве с министрами, а помощники 청와대 будут оказывать содействие в общении между президентом и министрами» (Кванхун Клуб, 2021). Фактически, президент Юн Сок Ёль реорганизовал президентскую администрацию из системы 3 комитетов и 8 советников времен президента Мун Чжэ Ина в систему 2 комитетов и 5 советников, упразднив должности главного советника по гражданским делам и главного советника по кадрам. Наиболее символичным является переезд президентского кабинета из 청와대 в здание Министерства обороны в 용산. Переезд президентского кабинета был одним из основных предвыборных обещаний предыдущих президентов, но каждый раз откладывался по тем или иным практическим причинам. Однако президент Юн Сок Ёль настоял на переезде, руководствуясь принципами отказа от императорской президентской системы и усиления диалога с гражданами.

Так насколько же успешно президент Юн Сок Ёль за свой первый год отошел от «правительства из 청와대»? Ответ на этот вопрос парадоксальным образом можно увидеть в процессе переезда кабинета из 청와대. Изначально в предвыборных обещаниях президента Юн Сок Ёля в качестве места переезда кабинета рассматривалось правительственное здание в 광화문. Однако, когда переезд в 광화문 был сорван по тем же причинам, что и у предыдущих президентов, место переезда кабинета внезапно было изменено на здание Министерства обороны в 용산. И примерно через 50 дней после объявления этой идеи весь процесс был завершен, и президент Юн Сок Ёль приступил к работе в президентской администрации в 용산 сразу после вступления в должность. Другими словами, независимо от преимуществ и недостатков переезда кабинета, процесс принятия и осуществления решения о переезде кабинета был осуществлен без этапа объяснения и получения согласия от общественности или Национального собрания. То есть, несмотря на заявленную цель отказа от императорской президентской системы, переезд кабинета подвергся критике за то, что он был осуществлен императорским образом.

Ситуация после переезда президентской администрации была аналогичной. Одним из обоснований переезда кабинета, выдвинутых президентом Юн Сок Ёлем, было усиление диалога с народом, и в рамках этого была предпринята попытка проводить диалог с журналистами во время ежедневного прихода на работу (Doorstepping). В отличие от прежней системы в 청와대, где кабинет президента и пресс-центр находились далеко друг от друга, что исключало возможность прямого контакта между президентом и прессой, кроме официальных пресс-конференций, новая администрация в 용산 отражала намерение регулярно отвечать на вопросы журналистов. В результате, несмотря на различные споры, сам диалог во время прихода на работу имел значительное значение, поскольку позволял прессе и общественности напрямую слышать мысли президента без искажений. Однако примерно через шесть месяцев, после конфликта с определенным СМИ, ежедневные брифинги были внезапно прекращены, и с тех пор контакты между президентом и СМИ заметно сократились.

Отказ от «правительства из 청와대», и тем более от императорской президентской системы, не достигается простым перемещением кабинета. Важнее то, что связано с принципами и методами управления государством президентом. Однако за первый год президентства Юн Сок Ёля не наблюдалось заметного усиления возможностей и автономии официальных структур исполнительной власти. Вопреки обещаниям, данным во время предвыборной кампании, роль премьер-министра, ответственного за руководство исполнительной властью, была незначительной при появлении основных вопросов, и доминирование президентской администрации в большинстве государственных повестки дня практически не изменилось. Вместо этого были представлены недоработанные политики, такие как политика раннего зачисления в начальную школу в возрасте 5 лет Министерства образования или гибкий график работы 69 часов в неделю, и после возникновения споров и критики президентская администрация вынуждена была заниматься их урегулированием.

В результате за первый год президентства Юн Сок Ёля «правительство из 청와대» было заменено на «правительство из 용산» только по названию, но в практике управления государством, основанной на доверии президента своим приближенным и помощникам, существенных изменений не произошло.

III. Автономия правящей партии

Для успешного государственного управления президента необходима законодательная и политическая поддержка со стороны Национального собрания. Роль правящей партии важна для беспрепятственного общения и сотрудничества между исполнительной и законодательной ветвями власти. Особенно в условиях разделенного правительства, когда поддержка президента в Национальном собрании неизбежно слаба, роль правящей партии в убеждении как президента, так и оппозиции и поиске политических компромиссов приобретает еще большее значение.

Для того чтобы правящая партия могла эффективно выполнять роль связующего звена между исполнительной и законодательной ветвями власти, должны быть установлены здоровые отношения между партией и правительством. Если президент чрезмерно контролирует правящую партию из-за чрезмерного единства партии и правительства, или если между президентом и правящей партией возникает чрезмерное напряжение из-за механического разделения партии и правительства, общение и сотрудничество между исполнительной и законодательной ветвями власти не будут осуществляться беспрепятственно, и в результате государственное управление президента также столкнется с трудностями.

Для здоровых отношений между партией и правительством необходимо гармоничное сочетание автономии и взаимозависимости между правящей партией и правительством (Лим Сон Хак, 2015). Во-первых, следует усилить общение и консультации между правительством и правящей партией посредством активного кадрового обмена и консультативных органов по вопросам политики. Это связано с тем, что правящая партия является членом законодательной ветви власти и одновременно несет совместную ответственность за государственное управление президента. Фактически, после начала правления правительства Юн Сок Ёля, в 2022 году было проведено 22 консультации между партией и правительством, а встречи между президентом и руководством правящей партии также проходили часто, что свидетельствует об активном общении и консультациях между партией и правительством.

Однако для здоровых отношений между партией и правительством необходимо гарантировать автономию правящей партии в ее повседневной деятельности, особенно в процессе выдвижения кандидатов на государственные должности (Ли Хён Чхуль, 2021). Фактически, сразу после победы на выборах президент Юн Сок Ёль заявил на церемонии роспуска предвыборного штаба: «Я, став президентом, не могу вмешиваться в дела партии и политику» (Партия власти народа, 2022), и с тех пор неоднократно заявлял, что вмешательства президента в партийные дела никогда не будет. Однако вскоре после начала правления правительства лидер правящей партии, приведший партию к победе на выборах, был подвергнут дисциплинарному взысканию по неясным причинам после конфликта с президентом и его окружением и лишился своего поста. Впоследствии правящая партия изменила правила внутрипартийных выборов для избрания нового лидера таким образом, чтобы отразить волю президента, и в результате новым лидером партии стал кандидат, известный своей поддержкой со стороны президентской администрации. В ходе этого процесса в некоторых кругах правящей партии даже возникли шуточные разговоры о выдвижении президента в качестве почетного лидера партии.

Даже если споры о почетном лидере партии были лишь эпизодом, ситуация, когда отношения между президентом и правящей партией выходят за рамки консультаций между партией и правительством и достигают уровня «единства партии и правительства», ни в коем случае не является желательной. Правящая партия должна оставаться партией, которая сотрудничает с президентом и совместно несет ответственность за государственное управление, а не деградировать до «партии президента». Правящая партия, чрезмерно интегрированная с правительством, испытывает трудности с выполнением роли посредника между исполнительной и законодательной ветвями власти. Правящая партия, руководство которой состоит в основном из лиц, близких к президенту, также испытывает трудности с выполнением роли сдерживания правительства путем передачи ему настроений народа. И продолжение такой ситуации с высокой вероятностью не принесет большой пользы долгосрочному успешному государственному управлению президента.

IV. Сотрудничество с оппозицией

Критика государственного управления президента и правящей партии и предложение альтернатив — это, по сути, роль оппозиции. Поэтому самая большая дилемма, с которой сталкивается президент при управлении государством, вероятно, заключается в необходимости постоянно убеждать и добиваться сотрудничества от стороны, у которой нет причин сотрудничать с ним. Более того, учитывая, что корейский парламент имеет структуру принятия решений, основанную на консенсусе, а не на большинстве, законодательное закрепление желаемой президентом политики практически невозможно без сотрудничества оппозиции.

Для сотрудничества с оппозицией необходимо сформировать отношения между правящей и оппозиционной партиями, основанные на взаимном доверии, и создать процесс законодательства, основанный на диалоге и компромиссе, а не на конфронтации и спорах. Для формирования взаимного доверия между правящей и оппозиционной партиями президент должен постоянно встречаться и общаться с депутатами, независимо от их партийной принадлежности. И президент должен избегать суждения о политике с точки зрения добра и зла. Подход к политике с критериями правильности и неправильности усиливает конфликт между правящей и оппозиционной партиями, делая сотрудничество невозможным (Чхве Чжун Ён, 2021).

За первый год президентства Юн Сок Ёля самым слабым местом, пожалуй, были усилия по сотрудничеству с оппозицией. Как уже отмечалось многочисленными СМИ, президент не встретился с руководством оппозиционной партии ни разу после вступления в должность, что свидетельствует о пренебрежении к усилиям по получению сотрудничества в государственном управлении со стороны оппозиции. Хотя невозможно подтвердить, является ли ситуация, когда лидер оппозиционной партии находится под следствием прокуратуры и судебным разбирательством, причиной нежелания встречаться с лидером оппозиционной партии, как говорят в народе, нельзя отрицать, что отсутствие какого-либо общения между президентом и руководством оппозиционной партии является серьезным препятствием для получения сотрудничества оппозиции в государственном управлении.

Недостаток усилий правительства Юн Сок Ёля по получению сотрудничества от Национального собрания, где оппозиция имеет большинство мест, подтверждается несколькими показателями. Согласно системе информации о законопроектах Национального собрания, за первый год президентства Юн Сок Ёля правительство представило в Национальное собрание в общей сложности 144 законопроекта, из которых 36 (23 приняты, 13 отклонены с учетом альтернативных предложений) были успешно законодательно закреплены. Конечно, это не точная статистика, поскольку правительство может косвенно вносить законопроекты через депутатов правящей партии, а не напрямую представлять их в Национальное собрание, но она дает общее представление о тенденции. С другой стороны, за первый год президентства Мун Чжэ Ина правительство представило в Национальное собрание в общей сложности 303 законопроекта, из которых 71 (33 приняты, 38 отклонены с учетом альтернативных предложений) были успешно законодательно закреплены за тот же период. Хотя и тогда существовала ситуация «меньшинство правящей партии и большинство оппозиционной», соотношение успешно принятых законопроектов, представленных правительством, было примерно одинаковым как для президента Юн Сок Ёля, так и для президента Мун Чжэ Ина. Однако разница заключается в том, что правительство Юн Сок Ёля предприняло примерно вдвое меньше попыток законодательно закрепить свою политику через Национальное собрание по сравнению с правительством Мун Чжэ Ина.

Вместо законодательных усилий через Национальное собрание правительство Юн Сок Ёля стремилось реализовать свою государственную повестку дня другими способами. Согласно Национальному центру информации о законах и постановлениях Министерства юстиции, за первый год президентства Юн Сок Ёля было издано 1467 указов президента, постановлений премьер-министра и постановлений министерств. В то же время за тот же период правительство Мун Чжэ Ина издало только 150 указов президента, постановлений премьер-министра и постановлений министерств. Конечно, эти цифры не могут точно отражать различия в методах государственного управления каждого правительства. Однако, учитывая, что административные указы являются одним из способов, которым исполнительная власть может самостоятельно разрабатывать желаемую политику без законодательства Национального собрания, и что степень зависимости от административных указов в нынешнем правительстве почти в десять раз выше, чем за тот же период предыдущего правительства, эти цифры символически показывают, какое отношение правительство Юн Сок Ёля имеет к сотрудничеству с оппозицией.

V. Заключение

Президент Юн Сок Ёль начал свой срок с различными политическими ограничениями. Корейское общество переживает крайнюю межпартийную конфронтацию и поляризацию, что отражается в самой узкой разнице в голосах избирателей за всю историю. В условиях, когда оппозиция имеет значительно больше мест, чем большинство, трудно ожидать законодательной поддержки от Национального собрания. Сам президент не обладает достаточным опытом и связями в политике. Это условия, при которых ни переговоры (bargaining), ни убеждение (persuasion), упомянутые Нойштадтом (Neustadt, 1960) как стратегии достижения желаемых политических целей президента, не могут легко сработать. Однако за последний год президент Юн Сок Ёль больше проявлял себя как представитель одного из двух лагерей, разделяющих корейское общество, чем как лидер, объединяющий правящую и оппозиционную партии. И такой подход, скорее всего, усилит, а не ослабит политические ограничения, с которыми сталкивается президент Юн Сок Ёль.

Так какую же стратегию может применить президент Юн Сок Ёль, чтобы остаться успешным президентом? На самом деле, ответ уже дан и был представлен в начале этой статьи. С этого момента следует обеспечить политическую автономию и ответственность исполнительной власти, избегать чрезмерного единства партии и правительства, гарантировать автономию и внутрипартийное разнообразие правящей партии, и, наконец, признать оппозицию партнером в государственном управлении и стремиться к диалогу и сотрудничеству. Президент — это не тот, кто судит и наказывает за ошибки предыдущего правительства, и различия в политических позициях не могут быть оценены по критерию правильности или неправильности. Чтобы остаться успешным президентом, необходимо перейти от управления к активному участию в политике. ■

Список литературы

Кан Вон Тэк. 2021. «Свергнуть «правительство из 청와대»: как использовать аппарат помощников 청와대». В «Условия успеха президента в 2022 году», под ред. Сон Ёль и Кан Вон Тэк, 17-44. Институт восточноазиатских исследований.

Кванхун Клуб. 2021. «Ток-шоу с кандидатом в президенты от партии власти народа Юн Сок Ёлем». <Кванхун Джорнал>, 14 декабря: 447. http://www.kwanhun.com/page/brd_view.php?idx=41441&startPage=0&listNo=236&table=cs_bbs_data&code=talk3

Партия власти народа. 2022. «Основные положения церемонии роспуска предвыборного штаба [Пресс-релиз]». 10 марта. https://www.peoplepowerparty.kr/news/comment_view/BBSDD0001/20737?page=38&

Пак Сан Хун. 2018. 『Правительство из 청와대: Размышления о «Что такое демократическое правительство?»». Хуманитас.

Сон Ёль и Кан Вон Тэк (ред.). 2021. 『Условия успеха президента в 2022 году». Институт восточноазиатских исследований.

Ли Хён Чхуль. 2021. «Создать плацдарм для стабильного государственного управления: Усилить общение между партией, правительством и 청와대 для повышения эффективности». В «Условия успеха президента в 2022 году», под ред. Сон Ёль и Кан Вон Тэк. Институт восточноазиатских исследований.

Лим Сон Хак. 2015. «Партийно-правительственный механизм управления и развитие корейской демократии». 『Восточно-западные исследования» 27, 2: 239-260.

Чхве Чжун Ён. 2021. «Уважайте Национальное собрание с точки зрения сотрудничества: Успешно позиционируйте отношения между Национальным собранием и президентом». В «Условия успеха президента в 2022 году», под ред. Сон Ёль и Кан Вон Тэк, 151-173. Институт восточноазиатских исследований.

■ Автор: Чан Сын Чжин, профессор политологии и международных отношений Университета Кукмин.

■ Ответственный за выпуск и редактирование: Пак Чжи Су, научный сотрудник EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 208) | jspark@eai.or.kr