Evaluación del primer año del gobierno de Yoon Suk-yeol y tareas para los próximos cuatro años ②: Gobernanza nacional

I. Introducción

En 2021, el Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) presentó varios consejos, divididos por áreas, para que el ganador de las elecciones presidenciales pudiera completar su mandato como un presidente exitoso, a menos de 100 días de las 20ª elecciones presidenciales (Son Yeol y Kang Won-taek, 2021). Los relacionados con la gobernanza nacional se resumen a continuación. En primer lugar, no es deseable depender excesivamente del personal de la oficina presidencial para la gestión del Estado; en cambio, se debe fortalecer la autonomía de la administración distribuyendo el poder entre las diversas agencias administrativas. En segundo lugar, aunque la comunicación y la coordinación de políticas entre el gobierno y el partido gobernante son importantes, se debe establecer una relación sana entre el partido y el gobierno reconociendo la autonomía del partido en el proceso de selección de candidatos a cargos partidistas y públicos. En tercer lugar, se debe formar una confianza mutua a través de la comunicación continua con los legisladores del partido gobernante y de la oposición, y lograr la cooperación basada en el diálogo y el compromiso.

Por supuesto, estos consejos no se aplican exclusivamente a las 20ª elecciones presidenciales, sino que son directrices generales para ser un presidente exitoso en el contexto de la política coreana. Sin embargo, al mismo tiempo, ningún presidente ha logrado aplicarlos adecuadamente, y como resultado, es difícil encontrar presidentes que hayan sido evaluados como exitosos después de dejar el cargo. Además, la creciente polarización política y la confrontación entre facciones hacen que la posibilidad de que surja un presidente exitoso sea aún más estrecha y, precisamente por ello, aumenta la importancia de los consejos mencionados.

¿Cómo ha sido el último año del presidente Yoon Suk-yeol, quien ganó las 20ª elecciones presidenciales? En este artículo, evaluaremos el primer año de mandato del presidente Yoon Suk-yeol, quien asumió el cargo el 10 de mayo de 2022, basándonos en los consejos mencionados anteriormente. A través de la evaluación de la gestión del Estado durante el último año, pretendemos extraer implicaciones significativas sobre lo que el presidente Yoon Suk-yeol debe tener en cuenta durante el resto de su mandato para ser recordado como un presidente exitoso.

II. Superar la "Presidencia de la Casa Azul"

La presidencia coreana a menudo se evalúa como una "presidencia imperial". Si bien existe un debate sobre qué poderes del presidente coreano son realmente imperiales, una de las razones por las que los presidentes anteriores no se han alejado de esta evaluación es la excesiva concentración de poder en el personal del presidente y la forma en que el presidente opera el Estado dependiendo excesivamente de él (Park Sang-hoon, 2018).

Por supuesto, el personal del presidente es uno de los diversos recursos disponibles para el presidente para gobernar. Sin embargo, cuando el presidente depende excesivamente de su personal, otros recursos como las agencias administrativas, los burócratas y el partido gobernante se ven marginados, lo que resulta en un desequilibrio de los recursos de gobierno (Kang Won-taek, 2021). Además, el personal que compone la oficina presidencial a menudo se recluta basándose en relaciones personales con el presidente electo, en lugar de basarse en la verificación objetiva de la experiencia y la capacidad para ocupar cargos públicos, ya que provienen de la campaña electoral. Por lo tanto, es difícil considerar que su excesiva influencia en la gestión del Estado se ajuste al principio de responsabilidad política.

Por supuesto, los presidentes anteriores han sido conscientes de los problemas de esta "Presidencia de la Casa Azul" y, de hecho, han intentado reducir el tamaño y el personal de la Casa Azul inmediatamente después de asumir el cargo. El presidente Yoon Suk-yeol no es una excepción; durante su campaña, declaró su plan de reducir el tamaño de la Casa Azul, diciendo: "Trabajaré en estrecha colaboración con los ministros, y el personal de la Casa Azul apoyará la comunicación entre el presidente y los ministros, y la reemplazaremos con un enfoque centrado en el gabinete" (Kwanhun Club, 2021). De hecho, el presidente Yoon Suk-yeol reorganizó la oficina presidencial a un sistema de 2 salas y 5 asesores, eliminando los puestos de asesor de asuntos civiles y de personal del sistema anterior de 3 salas y 8 asesores del presidente Moon Jae-in. Lo más simbólico es el traslado de la oficina presidencial de la Casa Azul a la sede del Ministerio de Defensa en Yongsan. El traslado de la oficina presidencial había sido una promesa importante de presidentes anteriores, pero siempre se había pospuesto por diversas razones prácticas; sin embargo, el presidente Yoon Suk-yeol lo llevó a cabo con el pretexto de superar la presidencia imperial y fortalecer la comunicación con los ciudadanos.

Entonces, ¿cuán exitosamente se ha liberado el primer año del presidente Yoon Suk-yeol de la "Presidencia de la Casa Azul"? La respuesta a esta pregunta se puede vislumbrar, paradójicamente, en el proceso de traslado de la oficina presidencial de la Casa Azul. Originalmente, la sede del gobierno en Gwanghwamun fue considerada como lugar de traslado de la oficina presidencial en la promesa del presidente Yoon Suk-yeol. Sin embargo, cuando el traslado a Gwanghwamun fracasó por problemas similares a los de presidentes anteriores, el lugar de traslado de la oficina se cambió repentinamente a la sede del Ministerio de Defensa en Yongsan. Y menos de 50 días después de que se anunciara esta idea, todo el proceso concluyó y el presidente Yoon Suk-yeol comenzó a trabajar en la oficina presidencial de Yongsan al asumir el cargo. En otras palabras, independientemente de las ventajas y desventajas del traslado de la oficina, el proceso de decisión y ejecución del traslado se llevó a cabo sin pasar por la etapa de explicar y obtener la comprensión del público y la Asamblea Nacional. Es decir, no se puede evitar la crítica de que el traslado de la oficina, destinado a superar la presidencia imperial, se llevó a cabo de manera imperial.

La situación posterior al traslado de la oficina presidencial es similar. Uno de los motivos que el presidente Yoon Suk-yeol expuso para el traslado de la oficina fue el fortalecimiento de la comunicación con el público, y como parte de ello, se intentó que el presidente mantuviera diálogos con los periodistas en su camino al trabajo (Doorstepping). A diferencia de la época de la Casa Azul, donde la oficina presidencial y la sala de prensa estaban muy separadas, lo que limitaba el contacto directo entre el presidente y los medios de comunicación, excepto en conferencias de prensa formales, la oficina presidencial de Yongsan reflejaba la voluntad de responder a las preguntas de los periodistas con frecuencia. Como resultado, a pesar de varias controversias, las preguntas y respuestas en el camino al trabajo tuvieron un significado considerable al permitir que los medios y el público escucharan directamente los pensamientos del presidente sin filtros. Sin embargo, después de unos seis meses, las conferencias de prensa matutinas se suspendieron unilateralmente tras un conflicto con un medio de comunicación específico, y desde entonces, el contacto entre el presidente y los medios de comunicación ha disminuido notablemente.

Superar la "Presidencia de la Casa Azul" y, en general, la "presidencia imperial" no se logra simplemente trasladando la oficina presidencial. Lo más importante es la actitud y el método con que el presidente gestiona el Estado. Sin embargo, durante el primer año del presidente Yoon Suk-yeol, no se observó un fortalecimiento particular de la capacidad y autonomía de las organizaciones oficiales de la administración. Contrariamente a las promesas hechas durante el período de transición, la presencia del Primer Ministro, responsable de dirigir la administración, fue difícil de encontrar cada vez que surgían problemas importantes, y el fenómeno de que la oficina presidencial liderara la mayoría de las agendas estatales no cambió significativamente. En cambio, se repitieron casos en los que la administración presentaba políticas inmaduras, como la política de admisión escolar anticipada a los cinco años del Ministerio de Educación o el sistema de trabajo flexible de 69 horas semanales, y la oficina presidencial intervenía para solucionar los problemas cuando surgían controversias y críticas.

En consecuencia, durante el primer año del mandato del presidente Yoon Suk-yeol, la "Presidencia de la Casa Azul" solo cambió de nombre a "Presidencia de Yongsan", pero no hubo cambios significativos en la práctica de que el presidente gestionara el Estado dependiendo de sus allegados y personal.

III. Autonomía del Partido Gobernante

Para que el presidente gestione el Estado con éxito, el apoyo legislativo y político de la Asamblea Nacional es esencial. Y el papel del partido gobernante es importante para la comunicación y cooperación fluidas entre la administración y el poder legislativo. Especialmente en una situación de "gobierno dividido" (divided government), donde la base de apoyo del presidente en la Asamblea Nacional es inevitablemente débil, el papel del partido gobernante para persuadir tanto al presidente como a la oposición y encontrar puntos de compromiso político adquiere una importancia aún mayor.

Para que el partido gobernante desempeñe eficazmente su papel de enlace entre la administración y el poder legislativo, debe establecerse una relación sana entre el partido y el gobierno. Si el presidente controla excesivamente al partido gobernante debido a una excesiva "unidad partido-gobierno", o si se forma una relación de tensión excesiva entre el presidente y el partido gobernante debido a una separación mecánica entre el partido y el gobierno, la comunicación y la cooperación entre la administración y el poder legislativo no se llevarán a cabo sin problemas, y como resultado, la gestión del Estado por parte del presidente también puede enfrentar dificultades.

Para una relación sana entre el partido y el gobierno, se debe lograr un equilibrio entre la autonomía y la interdependencia entre el partido gobernante y el gobierno (Lim Sung-hak, 2015). En primer lugar, se debe fortalecer la comunicación y la consulta entre el gobierno y el partido gobernante a través de un intercambio activo de personal y un comité de consulta partido-gobierno en el proceso de toma de decisiones. Esto se debe a que el partido gobernante es miembro del poder legislativo y, al mismo tiempo, corresponsable de la gestión del Estado por parte del presidente. De hecho, desde el inicio del gobierno de Yoon Suk-yeol, se han celebrado 22 reuniones de consulta partido-gobierno solo en 2022, y las reuniones entre el presidente y el liderazgo del partido gobernante se han producido con frecuencia, lo que indica que la comunicación y la consulta entre el partido y el gobierno se han llevado a cabo activamente.

Sin embargo, para una relación sana entre el partido y el gobierno, se debe garantizar la autonomía del partido gobernante en sus actividades diarias, especialmente en la nominación de candidatos a cargos públicos (Lee Hyun-chul, 2021). De hecho, el presidente Yoon Suk-yeol declaró en la ceremonia de disolución del comité de campaña electoral inmediatamente después de su elección: "Yo, que me he convertido en presidente, no puedo interferir en los asuntos del partido y la política" (Poder Popular, 2022), y desde entonces, ha declarado en varias ocasiones que nunca interferirá en los asuntos del partido. Sin embargo, poco después de la formación del gobierno, el líder del partido gobernante que llevó a la victoria electoral fue sancionado por razones poco claras tras un conflicto con el presidente y su personal, perdiendo su cargo. Posteriormente, el partido gobernante modificó las reglas de la elección interna para elegir a su líder de manera que reflejara la voluntad del presidente, y como resultado, asumió el cargo un nuevo líder del partido que se dice que cuenta con el apoyo de la oficina presidencial. Durante ese proceso, surgieron comentarios irónicos en algunos sectores del partido gobernante de que se debería nombrar al presidente como líder honorario del partido.

Aunque la controversia sobre el líder honorario del partido pueda ser un incidente aislado, la situación en la que la relación entre el presidente y el partido gobernante se describe como "unidad partido-gobierno", más allá de la consulta partido-gobierno, no es en absoluto deseable. El partido gobernante debe seguir siendo un partido que asume la responsabilidad conjunta de la gestión del Estado en cooperación con el presidente, y no debe degenerar en "el partido del presidente". Un partido gobernante excesivamente unificado con el gobierno tiene dificultades para desempeñar su papel de mediador entre la administración y el poder legislativo. Un partido gobernante cuyo liderazgo está compuesto exclusivamente por personas cercanas al presidente también tendrá dificultades para cumplir su función de controlar al gobierno transmitiendo la opinión pública al presidente. Y es muy probable que la continuación de esta situación no sea de gran ayuda para la gestión exitosa del Estado por parte del presidente a largo plazo.

IV. Cooperación con la Oposición

El papel de la oposición es, en esencia, criticar la gestión del Estado del presidente y el partido gobernante y proponer alternativas. Por lo tanto, el mayor dilema que enfrenta el presidente en la gestión del Estado es tener que esforzarse continuamente por persuadir y obtener la cooperación de una contraparte que no tiene ninguna razón para cooperar con él. Además, dado que la Asamblea Nacional coreana adopta una estructura de toma de decisiones basada en el consenso en lugar de la mayoría, es prácticamente imposible que el presidente apruebe las políticas deseadas sin la cooperación de la oposición.

Para lograr la cooperación con la oposición, se debe formar una relación entre el partido gobernante y la oposición basada en la confianza mutua, creando un proceso legislativo basado en el diálogo y el compromiso en lugar de la confrontación y el conflicto. Para formar una confianza mutua entre el partido gobernante y la oposición, el presidente debe reunirse y comunicarse continuamente con los legisladores, independientemente de su afiliación partidista. Y el presidente debe evitar juzgar la política desde una perspectiva de bien y mal. Si la política se aborda con criterios de correcto e incorrecto, el conflicto entre el partido gobernante y la oposición se amplificará, haciendo imposible la cooperación (Choi Jun-young, 2021).

El aspecto más débil durante el primer año del mandato del presidente Yoon Suk-yeol ha sido, precisamente, el esfuerzo por lograr la cooperación con la oposición. Como ya han señalado numerosos medios de comunicación, el presidente ha descuidado los esfuerzos por obtener la cooperación de la oposición en la gestión del Estado, hasta el punto de no haberse reunido ni una sola vez con el liderazgo de la oposición desde que asumió el cargo. Aunque no se puede confirmar si la razón por la que evita reunirse con el líder de la oposición se debe a que este último está siendo investigado por la fiscalía y está siendo juzgado, como se rumorea, independientemente de la razón, no se puede negar que la falta total de comunicación entre el presidente y el liderazgo de la oposición está actuando como un gran obstáculo para que el presidente y el partido gobernante obtengan la cooperación de la oposición.

El hecho de que el gobierno de Yoon Suk-yeol carezca de esfuerzos por obtener la cooperación de la Asamblea Nacional, donde la oposición tiene la mayoría de los escaños, también se confirma a través de varios indicadores. Según el Sistema de Información de Proyectos de Ley de la Asamblea Nacional, durante el primer año del mandato del presidente Yoon Suk-yeol, se presentaron un total de 144 proyectos de ley del gobierno a la Asamblea Nacional, de los cuales 36 (23 aprobados, 13 aprobados con enmiendas y 폐기) tuvieron éxito legislativo. Si bien esto no puede ser una estadística precisa, ya que el gobierno también puede presentar proyectos de ley indirectamente a través de legisladores del partido gobernante en lugar de presentarlos directamente a la Asamblea Nacional, se puede vislumbrar la tendencia general. Por otro lado, durante el primer año del mandato del presidente Moon Jae-in, se presentaron un total de 303 proyectos de ley del gobierno a la Asamblea Nacional, de los cuales 71 (33 aprobados, 38 aprobados con enmiendas y 폐기) tuvieron éxito legislativo en el mismo período. En ese momento, también existía una situación de "gobierno minoritario" (yeosoy-yadai), y la tasa de éxito legislativo de los proyectos de ley presentados por el gobierno no mostró una diferencia significativa entre el presidente Yoon Suk-yeol y el presidente Moon Jae-in. Sin embargo, la diferencia radica en que el gobierno de Yoon Suk-yeol intentó legislar sus políticas a través de la Asamblea Nacional solo la mitad de veces en comparación con el gobierno de Moon Jae-in.

En lugar de esfuerzos legislativos a través de la Asamblea Nacional, el gobierno de Yoon Suk-yeol ha intentado politizar su agenda de gobernanza a través de otros métodos. Según el Centro Nacional de Información Jurídica del Ministerio de Leyes y Decretos, se promulgaron 1.467 decretos presidenciales, órdenes del primer ministro y órdenes ministeriales durante el primer año del mandato del presidente Yoon Suk-yeol. En contraste, solo se promulgaron 150 decretos presidenciales, órdenes del primer ministro y órdenes ministeriales durante el mismo período del gobierno de Moon Jae-in. Si bien estas cifras pueden no reflejar con precisión los diferentes métodos de gestión del Estado de cada gobierno, una de las formas en que la administración puede formular políticas deseadas de forma independiente sin la legislación de la Asamblea Nacional es a través de órdenes administrativas. Y dado que la dependencia de las órdenes administrativas en el gobierno actual es casi diez veces mayor que en el mismo período del gobierno anterior, estas cifras muestran simbólicamente la actitud del gobierno de Yoon Suk-yeol hacia la cooperación con la oposición.

V. Conclusión

El presidente Yoon Suk-yeol comenzó su mandato con varias limitaciones políticas. La sociedad coreana está experimentando una extrema confrontación entre facciones y polarización, hasta el punto de que ganó las elecciones por el margen de votos más estrecho de la historia. Dado que la oposición ocupa una mayoría abrumadora de escaños, es difícil esperar apoyo legislativo de la Asamblea Nacional. El propio presidente no tiene suficiente experiencia y red de contactos en política. Las condiciones son tales que ni la negociación (bargaining) ni la persuasión (persuasion), mencionadas por Neustadt (1960) como estrategias para que el presidente logre sus objetivos políticos, funcionan fácilmente. Sin embargo, la imagen que el presidente Yoon Suk-yeol ha proyectado durante el último año se asemeja más a la de un representante de una de las dos facciones que dividen a la sociedad coreana, en lugar de la de un líder que abarca tanto a la oposición como al partido gobernante. Y es probable que esta imagen, en lugar de aliviar las limitaciones políticas que enfrenta el presidente Yoon Suk-yeol, las exacerbe.

¿Qué estrategia puede adoptar entonces el presidente Yoon Suk-yeol para ser recordado como un presidente exitoso? De hecho, la respuesta ya está decidida y se presentó al principio de este artículo. A partir de ahora, debe garantizar la autonomía y responsabilidad política de la administración, evitar la excesiva "unidad partido-gobierno" y garantizar la autonomía y la diversidad interna del partido gobernante, y finalmente, reconocer a la oposición como un socio en la gestión del Estado y esforzarse por la comunicación y la cooperación. El presidente no es una figura que juzgue los errores de la administración anterior, y las diferencias de posición política no pueden ser juzgadas por el marco de lo correcto y lo incorrecto. Para ser recordado como un presidente exitoso, debe ir más allá del gobierno y dedicarse plenamente a la política. ■

Referencias

Kang Won-taek. 2021. "Derrocar la "Presidencia de la Casa Azul": Cómo utilizar la Oficina de Asesores Presidenciales." En *Condiciones para el éxito de un presidente en 2022*, editado por Son Yeol y Kang Won-taek, 17-44. Instituto de Estudios de Asia Oriental.

Kwanhun Club. 2021. "Discusión de Kwanhun con el candidato presidencial del Partido del Poder Popular, Yoon Suk-yeol." *Kwanhun Journal* 14 de diciembre: 447.http://www.kwanhun.com/page/brd_view.php?idx=41441&startPage=0&listNo=236&table=cs_bbs_data&code=talk3

Partido del Poder Popular. 2022. "Contenido principal de la ceremonia de disolución del comité de campaña electoral [Comunicado de prensa]." 10 de marzo.https://www.peoplepowerparty.kr/news/comment_view/BBSDD0001/20737?page=38&

Park Sang-hoon. 2018. *La Presidencia de la Casa Azul: Pensando en "¿Qué es un gobierno democrático?"* Humanitas.

Son Yeol y Kang Won-taek, eds. 2021. *Condiciones para el éxito de un presidente en 2022*. Instituto de Estudios de Asia Oriental.

Lee Hyun-chul. 2021. "Establecer un puente para una gestión estatal estable: Fortalecer la comunicación entre el partido, el gobierno y la oficina presidencial para aumentar la eficacia." En *Condiciones para el éxito de un presidente en 2022*, editado por Son Yeol y Kang Won-taek. Instituto de Estudios de Asia Oriental.

Lim Sung-hak. 2015. "Gobernanza Partido-Gobierno y el Desarrollo de la Democracia Coreana." *Estudios Este-Oeste* 27, no. 2: 239-260.

Choi Jun-young. 2021. "Respetar la Asamblea Nacional desde la perspectiva de la cooperación: Posicionar exitosamente la relación entre la Asamblea Nacional y el Presidente." En *Condiciones para el éxito de un presidente en 2022*, editado por Son Yeol y Kang Won-taek, 151-173. Instituto de Estudios de Asia Oriental.

■ Autor: Jang Seung-jin_Profesor de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Universidad de Kookmin.

■ Coordinación y Edición: Park Ji-soo, Investigador del EAI

    Contacto: 02 2277 1683 (ext. 208) | jspark@eai.or.kr