[Série de Rapports Spéciaux de l'EAI] Évaluation de la première année du gouvernement de Yoon Suk-yeol et défis pour les quatre prochaines années ② : Domaine de la gouvernance intérieure

I. Introduction

En 2021, l'Institut d'études de l'Asie de l'Est (EAI) a formulé plusieurs conseils, par domaine, que le vainqueur de la 20e élection présidentielle devait mettre en œuvre pour mener à bien son mandat (Son Yeol et Kang Won-taek 2021). Les conseils concernant la gouvernance intérieure peuvent être résumés comme suit. Premièrement, il n'est pas souhaitable de trop dépendre du personnel du bureau présidentiel pour la gestion du pays ; au contraire, il faut renforcer l'autonomie de l'exécutif en répartissant les pouvoirs aux différentes agences de l'exécutif. Deuxièmement, bien que la communication et la coordination des politiques entre le gouvernement et le parti au pouvoir soient importantes, il faut établir une relation saine entre le parti et le gouvernement en reconnaissant l'autonomie du parti dans le processus de sélection des candidats aux postes de parti et de fonctionnaire. Troisièmement, il faut établir une confiance mutuelle grâce à une communication continue avec les membres de l'Assemblée nationale, qu'ils soient du parti au pouvoir ou de l'opposition, et parvenir à une coopération basée sur le dialogue et le compromis.

Bien entendu, ces conseils ne s'appliquent pas spécifiquement à la 20e élection présidentielle, mais constituent des directives générales pour être un président qui a réussi dans le contexte politique coréen. Cependant, il est également vrai qu'aucun président n'a réussi à les mettre pleinement en œuvre jusqu'à présent, et qu'il est difficile de trouver un président qui ait été considéré comme ayant réussi après son départ de fonctions. De plus, la polarisation politique et la division idéologique croissantes rendent encore plus étroite la possibilité qu'un président réussisse, tout en rendant les conseils susmentionnés d'autant plus importants.

Alors, quel bilan le président Yoon Suk-yeol, vainqueur de la 20e élection présidentielle, a-t-il dressé au cours de sa première année ? Cet article vise à évaluer la première année du mandat du président Yoon Suk-yeol, entré en fonction le 10 mai 2022, en se basant sur les conseils susmentionnés. Et à travers l'évaluation de la gestion du pays au cours de cette année, nous espérons tirer des implications significatives sur ce que le président Yoon Suk-yeol devrait garder à l'esprit pendant le reste de son mandat pour être un président qui a réussi.

II. Rompre avec le « gouvernement de la Maison Bleue »

Le système présidentiel coréen est souvent qualifié de « présidentiel autocratique ». Bien sûr, il y a débat sur l'étendue des pouvoirs du président coréen qui sont effectivement autocratiques. Cependant, une des raisons pour lesquelles les présidents précédents n'ont pas pu s'écarter de l'évaluation de président autocratique est la concentration excessive du pouvoir entre les mains des conseillers présidentiels et la dépendance excessive du président à leur égard pour la gestion du pays (Park Sang-hoon 2018).

Bien entendu, le personnel du bureau présidentiel n'est qu'une des diverses ressources à la disposition du président pour gouverner. Cependant, lorsque le président devient trop dépendant de son personnel, d'autres ressources telles que les ministères de l'exécutif, les fonctionnaires et le parti au pouvoir sont négligées, ce qui entraîne un déséquilibre dans les ressources de gouvernance (Kang Won-taek 2021). De plus, les membres du personnel du bureau présidentiel sont souvent recrutés sur la base de leurs relations personnelles avec le président élu, plutôt que sur la base de leurs compétences et de leur expertise professionnelles objectives pour occuper des fonctions publiques, souvent issus des équipes de campagne électorale. Par conséquent, il est difficile de considérer qu'ils exercent une influence excessive sur la gestion du pays comme étant conforme au principe de responsabilité politique.

Bien sûr, les présidents précédents étaient conscients des problèmes de ce « gouvernement de la Maison Bleue » et ont effectivement tenté de réduire la taille et le personnel de la Maison Bleue immédiatement après leur investiture. Le président Yoon Suk-yeol ne fait pas exception. Avant son élection, il a déclaré : « Les conseillers de la Maison Bleue sont là pour aider à la communication entre le président et les ministres, et nous allons procéder à un changement centré sur le cabinet, en communiquant étroitement avec les ministres (Gwanhun Club 2021) », exprimant son intention de réduire la taille de la Maison Bleue. En effet, le président Yoon Suk-yeol a réorganisé le bureau présidentiel pour passer d'un système de 3 bureaux et 8 secrétariats sous le président Moon Jae-in à un système de 2 bureaux et 5 secrétariats, en supprimant les secrétariats des affaires juridiques et des nominations. Le plus symbolique est le déménagement du bureau présidentiel de la Maison Bleue au bâtiment du ministère de la Défense à Yongsan. Bien que le déménagement du bureau présidentiel ait été une promesse majeure des présidents précédents, il a été reporté pour diverses raisons pratiques, mais le président Yoon Suk-yeol a procédé au déménagement sous prétexte de sortir du système présidentiel autocratique et de renforcer la communication avec les citoyens.

Alors, dans quelle mesure le premier mandat du président Yoon Suk-yeol a-t-il réussi à s'éloigner du « gouvernement de la Maison Bleue » ? La réponse à cette question peut être trouvée, paradoxalement, dans le processus de déménagement du bureau présidentiel hors de la Maison Bleue. Initialement, le bâtiment du Secrétariat général du gouvernement à Gwanghwamun était envisagé comme lieu de déménagement dans la promesse du président Yoon Suk-yeol. Cependant, lorsque le déménagement à Gwanghwamun a échoué pour des raisons similaires à celles des présidents précédents, le site de déménagement a été soudainement modifié pour le bâtiment du ministère de la Défense à Yongsan. Et moins de 50 jours après la présentation de ce projet, toutes les procédures ont été achevées et le président Yoon Suk-yeol a commencé son travail au bureau présidentiel de Yongsan dès son investiture. En d'autres termes, indépendamment des avantages et des inconvénients du déménagement du bureau, le processus de décision et d'exécution du déménagement s'est déroulé sans explication ni demande de compréhension du public ou de l'Assemblée nationale. Autrement dit, il était difficile d'éviter les critiques selon lesquelles le déménagement du bureau, censé rompre avec le système présidentiel autocratique, a été mené de manière autocratique.

La situation après le déménagement du bureau présidentiel est similaire. L'un des motifs avancés par le président Yoon Suk-yeol pour le déménagement du bureau était de renforcer la communication avec le public, et l'une des mesures prises à cette fin a été la tenue de séances de questions-réponses avec les journalistes lors de son trajet quotidien au travail (Doorstepping). Contrairement à l'époque de la Maison Bleue, où le bureau présidentiel et la salle de presse étaient éloignés, rendant les contacts directs entre le président et les journalistes rares en dehors des conférences de presse officielles, le bureau présidentiel de Yongsan reflétait l'intention de répondre aux questions des journalistes à tout moment. Malgré diverses controverses, les échanges quotidiens à l'arrivée au travail ont eu une signification considérable dans la mesure où ils ont permis aux médias et au public d'entendre directement les pensées du président sans filtre. Cependant, après environ six mois, les échanges quotidiens ont été unilatéralement interrompus à la suite d'un conflit avec un média spécifique, et les contacts entre le président et les médias ont considérablement diminué par la suite.

Rompre avec le « gouvernement de la Maison Bleue », et par extension le système présidentiel autocratique, ne peut être réalisé simplement en déplaçant le bureau présidentiel. Ce qui est plus important, c'est la philosophie et la méthode de gestion du pays par le président. Cependant, au cours de la première année du président Yoon Suk-yeol, aucun renforcement particulier de la capacité et de l'autonomie des organisations officielles de l'exécutif n'a été observé. Contrairement aux promesses faites pendant la période de transition, la présence du Premier ministre, responsable de la direction des affaires gouvernementales, était introuvable chaque fois qu'un problème majeur survenait, et le phénomène selon lequel le bureau présidentiel dirigeait la plupart des programmes gouvernementaux n'a pas beaucoup changé. Au lieu de cela, des politiques mal conçues, telles que la politique d'admission précoce à l'école à 5 ans du ministère de l'Éducation ou la semaine de travail flexible de 69 heures, ont été présentées, et lorsque des controverses et des critiques ont éclaté, le bureau présidentiel est intervenu pour les résoudre, ce qui s'est répété.

En conséquence, au cours de la première année du mandat du président Yoon Suk-yeol, le « gouvernement de la Maison Bleue » n'a fait que changer de nom pour devenir le « gouvernement de Yongsan », mais il n'y a eu aucun changement significatif dans la pratique de gestion du pays par le président, en s'appuyant sur ses proches et son personnel.

III. Autonomie du parti au pouvoir

Pour qu'un président gère le pays avec succès, le soutien législatif et politique de l'Assemblée nationale est essentiel. Et le rôle du parti au pouvoir est important pour une communication et une coopération fluides entre l'exécutif et le législatif. En particulier, dans une situation de gouvernement divisé où la base de soutien du président à l'Assemblée nationale est inévitablement faible, le rôle du parti au pouvoir est d'autant plus important pour persuader à la fois le président et le parti d'opposition, et pour trouver des compromis politiques.

Pour que le parti au pouvoir remplisse efficacement son rôle de lien entre l'exécutif et le législatif, une relation saine entre le parti et le gouvernement doit être établie. Si le président contrôle excessivement le parti au pouvoir en raison d'une fusion excessive du parti et du gouvernement, ou si une relation de tension excessive se forme entre le président et le parti au pouvoir en raison d'une séparation mécanique du parti et du gouvernement, la communication et la coopération entre l'exécutif et le législatif ne seront pas fluides, et par conséquent, la gestion du pays par le président peut également rencontrer des difficultés.

Une relation saine entre le parti et le gouvernement nécessite un équilibre entre l'autonomie et l'interdépendance entre le parti au pouvoir et le gouvernement (Lim Seong-hak 2015). Premièrement, la communication et la coordination entre le gouvernement et le parti au pouvoir doivent être renforcées par des échanges de personnel actifs et des réunions de coordination parti-gouvernement dans le processus de prise de décision. En effet, le parti au pouvoir est un membre de l'organe législatif et est également conjointement responsable de la gestion du pays par le président. En fait, depuis le début du gouvernement Yoon Suk-yeol, des réunions de coordination parti-gouvernement ont eu lieu 22 fois rien qu'en 2022, et des rencontres fréquentes entre le président et la direction du parti au pouvoir ont eu lieu, indiquant que la communication et la coordination entre le parti et le gouvernement ont été activement menées.

Cependant, pour une relation saine entre le parti et le gouvernement, l'autonomie du parti au pouvoir dans ses activités quotidiennes, en particulier dans la nomination des candidats aux postes publics, doit être garantie (Lee Hyun-chul 2021). En fait, le président Yoon Suk-yeol a déclaré lors de la dissolution de son comité de campagne électorale juste après son élection : « En tant que président, je ne peux pas interférer dans les affaires du parti et la politique (People Power Party 2022) », et depuis lors, il a déclaré à plusieurs reprises qu'il n'y aurait jamais d'ingérence présidentielle dans les affaires du parti. Cependant, peu après le début du mandat, le chef du parti au pouvoir, qui avait mené le parti à la victoire électorale, a été sanctionné pour des raisons peu claires à la suite d'un conflit avec le président et son entourage, et a perdu son poste de chef de parti. Par la suite, le parti au pouvoir a modifié les règles de la primaire pour élire son chef dans le sens de refléter la volonté du président, et en conséquence, un candidat connu pour être soutenu par le bureau présidentiel est devenu le nouveau chef de parti. Au cours de ce processus, certains au sein du parti au pouvoir ont même évoqué la plaisanterie de nommer le président président d'honneur du parti.

Même si la controverse sur le président d'honneur n'est qu'un incident, la situation où la relation entre le président et le parti au pouvoir est qualifiée de « fusion du parti et du gouvernement », allant au-delà de la coordination parti-gouvernement, n'est en aucun cas souhaitable. Le parti au pouvoir doit rester un parti qui partage la responsabilité de la gestion du pays en coopérant avec le président, et non se réduire à être « le parti du président ». Un parti au pouvoir trop fusionné avec le gouvernement a du mal à jouer son rôle de médiateur entre l'exécutif et le législatif. Il est également difficile pour un parti au pouvoir dont la direction est entièrement composée de personnes proches du président de transmettre le sentiment populaire au président et de contrôler le gouvernement. Et il est très probable que la persistance de cette situation ne sera pas d'une grande aide pour la gestion réussie du pays par le président à long terme.

IV. Coopération avec l'opposition

Le rôle de l'opposition est de critiquer la gestion du pays par le président et le parti au pouvoir et de proposer des alternatives. Par conséquent, le plus grand dilemme auquel un président est confronté dans la gestion du pays est de devoir constamment persuader et obtenir la coopération d'une partie qui n'a aucune raison de coopérer. De plus, étant donné que l'Assemblée nationale coréenne adopte une structure de prise de décision basée sur le consensus plutôt que sur la majorité, il est pratiquement impossible pour le président de faire adopter les politiques souhaitées sans la coopération de l'opposition.

Pour coopérer avec l'opposition, il faut établir une relation interpartis basée sur la confiance mutuelle et créer un processus législatif fondé sur le dialogue et le compromis plutôt que sur la confrontation et le conflit. Pour établir une confiance mutuelle entre les partis, le président doit rencontrer et communiquer continuellement avec les membres de l'Assemblée nationale, qu'ils soient du parti au pouvoir ou de l'opposition. Et le président doit éviter de juger la politique selon le critère du bien et du mal. En effet, aborder la politique selon des critères de bien et de mal ne fait qu'amplifier les conflits entre les partis et rendre la coopération impossible (Choi Jun-young 2021).

Le point le plus faible du président Yoon Suk-yeol au cours de sa première année de mandat a été, précisément, les efforts de coopération avec l'opposition. Comme de nombreux médias l'ont déjà souligné, il a négligé de demander la coopération de l'opposition dans la gestion du pays, au point de ne jamais avoir rencontré la direction de l'opposition depuis son investiture. Bien qu'il soit impossible de confirmer si la raison pour laquelle il hésite à rencontrer le chef de l'opposition est liée au fait que ce dernier fait l'objet d'une enquête du parquet et est actuellement jugé, comme on le dit dans le public, il est indéniable que l'absence totale de communication entre le président et la direction de l'opposition constitue un obstacle majeur à l'obtention de la coopération de l'opposition par le président et le parti au pouvoir.

Le manque d'efforts du gouvernement Yoon Suk-yeol pour obtenir la coopération de l'Assemblée nationale, où l'opposition détient la majorité, est également confirmé par plusieurs indicateurs. Selon le système d'information sur les projets de loi de l'Assemblée nationale, 144 projets de loi ont été soumis à l'Assemblée nationale par le gouvernement au cours de la première année du mandat du président Yoon Suk-yeol, dont 36 ont été adoptés (23 adoptés, 13 adoptés avec amendements et rejetés). Bien que cela ne soit pas une statistique exacte, car il est possible de déposer des projets de loi indirectement par l'intermédiaire de membres de l'Assemblée nationale sans que le gouvernement ne les propose directement, cela donne une idée générale de la tendance. En revanche, le président Moon Jae-in a soumis 303 projets de loi au gouvernement au cours de sa première année, dont 71 ont été adoptés (33 adoptés, 38 adoptés avec amendements et rejetés) au cours de la même période. À l'époque, la situation était également celle d'une minorité du parti au pouvoir face à une majorité de l'opposition, et le taux d'adoption des projets de loi soumis par le gouvernement ne différait pas significativement entre le président Yoon Suk-yeol et le président Moon Jae-in. La seule différence est que le gouvernement Yoon Suk-yeol a tenté d'adopter ses politiques par l'intermédiaire de l'Assemblée nationale environ la moitié moins de fois que le gouvernement Moon Jae-in.

Au lieu de passer par l'Assemblée nationale pour la législation, le gouvernement Yoon Suk-yeol a cherché à concrétiser son programme politique par d'autres moyens. Selon le Centre d'information sur les lois et règlements nationaux du ministère de la Justice, 1 467 décrets présidentiels, décrets du Premier ministre et décrets ministériels ont été promulgués au cours de la première année du mandat du président Yoon Suk-yeol. Pendant la même période, le gouvernement Moon Jae-in n'a promulgué que 150 décrets présidentiels, décrets du Premier ministre et décrets ministériels. Bien que ces chiffres ne reflètent pas nécessairement avec précision les différences dans les méthodes de gestion du pays de chaque gouvernement, le fait que les décrets administratifs soient l'un des moyens par lesquels l'exécutif peut seul établir les politiques souhaitées sans passer par la législation de l'Assemblée nationale, et que le recours aux décrets administratifs soit près de dix fois supérieur dans le gouvernement actuel par rapport à la même période du gouvernement précédent, ces chiffres montrent symboliquement l'attitude du gouvernement Yoon Suk-yeol à l'égard de la coopération avec l'opposition.

V. Conclusion

Le président Yoon Suk-yeol a commencé son mandat avec diverses contraintes politiques. La société coréenne connaît une intense confrontation idéologique et une polarisation, comme en témoigne la plus faible marge de victoire électorale de l'histoire. Dans une situation où le parti d'opposition détient une large majorité de sièges, il est difficile d'attendre un soutien législatif de l'Assemblée nationale. Le président lui-même ne possède pas une expérience et un réseau suffisants en matière politique. Les conditions sont telles que ni la négociation (bargaining) ni la persuasion, mentionnées par Neustadt (1960) comme stratégies permettant au président d'atteindre ses objectifs politiques, ne peuvent fonctionner facilement. Cependant, au cours de la dernière année, le président Yoon Suk-yeol s'est davantage présenté comme le représentant d'une des deux factions divisant la société coréenne que comme un leader englobant l'opposition et le parti au pouvoir. Et cette attitude est susceptible de renforcer plutôt que d'atténuer les contraintes politiques auxquelles le président Yoon Suk-yeol est confronté.

Alors, quelle stratégie le président Yoon Suk-yeol peut-il adopter pour être un président qui a réussi ? En fait, la réponse est déjà déterminée et a été présentée au début de cet article. À partir de maintenant, il faut garantir l'autonomie politique et la responsabilité de l'exécutif, éviter la fusion excessive du parti et du gouvernement et garantir l'autonomie et la diversité interne du parti au pouvoir, et enfin, reconnaître l'opposition comme un partenaire dans la gestion du pays et s'efforcer de communiquer et de coopérer. Le président n'est pas une entité qui juge les torts des administrations précédentes ; les différences d'opinions politiques ne peuvent être jugées selon le critère du bien et du mal. Pour être un président qui a réussi, il faut aller au-delà de la gouvernance et s'engager pleinement dans la politique. ■

Références

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Gwanhun Club. 2021. « Débat Gwanhun avec Yoon Suk-yeol, candidat à la présidence du People Power Party ». *Gwanhun Journal*, 14 décembre : 447.http://www.kwanhun.com/page/brd_view.php?idx=41441&startPage=0&listNo=236&table=cs_bbs_data&code=talk3

People Power Party. 2022. « Principaux points de la dissolution du comité de campagne électorale [Communiqué de presse] ». 10 mars.https://www.peoplepowerparty.kr/news/comment_view/BBSDD0001/20737?page=38&

Park Sang-hoon. 2018. *Le gouvernement de la Maison Bleue : Réflexions sur ce qu'est un gouvernement démocratique*. Humanitas.

Son Yeol et Kang Won-taek, éd. 2021. *Conditions de succès pour un président en 2022*. Institut d'études de l'Asie de l'Est.

Lee Hyun-chul. 2021. « Préparer un pont pour une gestion réussie du pays : Renforcer la communication entre le parti, le gouvernement et la Maison Bleue pour accroître l'efficacité ». Dans *Conditions de succès pour un président en 2022*, édité par Son Yeol et Kang Won-taek. Institut d'études de l'Asie de l'Est.

Lim Seong-hak. 2015. « Gouvernance parti-gouvernement et développement de la démocratie coréenne ». *Études Est-Ouest* 27, no. 2 : 239-260.

Choi Jun-young. 2021. « Respecter l'Assemblée nationale dans une perspective de coopération : Assurer une relation réussie entre l'Assemblée nationale et le président ». Dans *Conditions de succès pour un président en 2022*, édité par Son Yeol et Kang Won-taek, 151-173. Institut d'études de l'Asie de l'Est.

■ Auteur : Jang Seung-jin_Professeur de sciences politiques à l'Université Kookmin.

■ Responsable et éditeur : Park Ji-soo, EAI 연구원

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