[EAI特别报告系列] 尹锡悦政府执政一年评估与四年课题①：外交安保领域

尹锡悦政府当前面临的外交环境，是与以往任何政府都不同的、处于复杂宏观转型和多层危机中的国际局势。世界秩序正在发生根本性变化，各种变化因素交织在一起，使得准确预测未来变得困难。多层危机以多种形式交织发生，应对起来并非易事。

未来尹锡悦政府应追求的外交政策课题可归纳为：1. 完善面向未来的价值外交；2. 推进韩国式综合安保；3. 经济合作的再全球化；4. 加强尖端技术创新外交；5. 领先推进新兴外交。如何在对美、对华外交中实现这些目标，并在韩国新提出的印太战略中具体体现，是重要的课题。此外，还将提出在对日外交以及未来对朝政策和南北关系中应追求的政策目标。

I. 对美战略

韩国如今已拥有作为成熟的中等强国或新兴发达国家的国力和地位。现在是时候进行战略构想，着眼于长远未来，制定堪比大战略的计划，并增加政策资源，而不是将所有国力和资源都用于追求短期国家利益。

支撑这种战略考量的价值和认同感是重要的要素。尹锡悦政府提出了自由、和平、繁荣的价值，并以此为目标制定了全球枢枢国家的外交政策。同时，也强调了作为世界公民，韩国应追求的价值和外交政策方向。作为中等强国追求普遍价值，作为新兴发达国家基于自身价值和认同感追求全球主要议题的战略，考虑到韩国的国力，是自然而然的事情。价值外交与国家利益外交并非对立，追求价值可以增进国家利益，而国家利益本身也是重要的价值之一。

韩国是实现自由民主的典范国家，从援助受援国发展成为援助国。它既是经济发展的榜样，也拥有文化强国的潜力。要将这种认同感和价值具体应用于外交政策，需要非常精细和复杂的战略思维。并非所有事务都能一概而论地追求相同的价值，并且需要仔细权衡价值与短期国家利益的比重。

美国目前将世界秩序划分为自由主义与威权主义，并以此来追求自身国家利益。这种二分法虽然看似有道理，但在追求包容性国际秩序方面也存在局限。尹锡悦政府在追求自由民主价值的同时，也强调包容性秩序，因此有必要在符合韩国国家利益的秩序性质以及如何包容不同国家的问题上进行更深入的思考。需要一个全面的蓝图，说明如何通过与朝鲜、中国等不属于自由民主阵营的国家进行深入外交，来调整国家利益，创造共同利益，并实现韩国所追求的世界秩序。

尹锡悦政府在4月韩美首脑会谈后表示，韩美关系已在价值同盟的基础上，在安保、产业、科技、文化、信息五个领域得到加强。美国以其压倒性的军事力量为基础，推行“综合威慑”（integrated deterrence）战略。这是通过在陆海空、网络、太空、电磁、认知情报等多个领域维持美国的军事优势，并与同盟国建立综合威慑的合作体系，同时追求核力量和常规力量的综合运用，并结合军事与非军事手段的宏观计划。

支撑这种综合威慑的，首先是飞速发展的新技术。未来的世界军事秩序将是自动化、无人作战以及多域一体化等实现的、与过去不同的新秩序。从这个意义上讲，韩美同盟是韩国在未来军事秩序中实现持续发展的重要政策资产。韩国必须持续构建韩国式综合安保体系，以拥有未来军事秩序中不可或缺的国力。当以新技术为基础的综合安保与延伸威慑相结合时，就能针对朝鲜的核武器开发及使用企图，制定出面向未来的新型威慑战略。

韩国建立综合安保的努力，不仅在于军事力量的发展，更在于军事战略的发展以及对非军事手段的综合考量。韩国在当前世界秩序中实现了和平与繁荣，而大国之间的战争是韩国必须避免的未来条件。我们必须在维持现状的同时，努力阻止大国间的军事冲突，并确保亚洲地区的热点地带不成为军事冲突的场所，从而推进我们的军事安保战略。

世界经济秩序也正经历剧烈变化。全球化逆风带来的反全球化潮流、新冠疫情的持续影响以及中美战略竞争，都给世界经济秩序带来了巨大冲击。美国和中国都在努力构建各自具有韧性的供应链，这通常被称为“脱钩”。随着反全球化潮流，中美“脱钩”给许多国家带来了经济困境。过去大约五年的中美“脱钩”趋势正逐渐趋于现实调整。去年11月在印度尼西亚巴厘岛举行的中美两国元首会晤，为美中关系的基本方向设定了合作与互惠的基调，并在恢复外交和共同应对跨国威胁方面达成了一定程度的共识。

自去年5月布林肯国务卿在乔治华盛顿大学发表讲话以来，到今年4月财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）和国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）的讲话，美国展示了其对华战略的变化。最近，美国明确表示，与中国进行全面的经济“脱钩”是不可能的，美国的目的是“降低风险”（de-risking）和“多元化”（diversifying）。同时，美国指出，在具有安全含义的尖端技术领域，选择性的、战略性的“脱钩”是不可避免的，并且在解决中国的不公平经济行为之前，很难实现现有的多边主义经济秩序和再全球化。

然而，美国高官们表示，通过建设性接触和健康负责任的竞争来增进合作是中美关系的核心目标。最终，未来的世界经济秩序将在战略性再全球化的潮流中，在谨慎寻求恢复自由主义秩序的同时，呈现出各国激烈追求自身国家利益的态貌。

韩国也应在这一合作与竞争的复合秩序中，谨慎地调整与美国和中国的安全、经济关系，并努力恢复作为韩国繁荣基石的自由主义和多边主义秩序。这一过程需要与美国变化的产业政策和技术政策进行协调与谈判，并将伴随着对与中国现有经济合作关系的一定程度的调整。

未来的世界秩序不仅由大国间的战略竞争和冲突决定，还将围绕人类如何共同应对面临的跨国威胁这一问题展开。韩国一直致力于应对卫生危机、气候变化、环境危机以及核不扩散等重要的跨国威胁。在此过程中，与美国的合作不仅能使韩国政策的效率加倍，也有助于促进世界秩序。特别是在核不扩散领域，与朝核问题交织在一起，对韩国的新兴议题外交具有重要意义，并且在《华盛顿宣言》中，韩国承诺遵守核不扩散体系。这不仅可以理解为放弃自主核武器以换取对朝延伸威慑的承诺。在认识到核扩散的世界对韩国乃至全人类都具有致命威胁的背景下，遵守核不扩散这一普遍价值和政策方向，并引导朝鲜走向和平之路，是极其重要的政策目标。在应对跨国威胁方面，加强韩美合作的同时，共同谋划安保问题和对朝战略至关重要。

II. 对华战略

韩中关系正站在历史的关键十字路口，由于美中战略竞争加剧、世界经济衰退和供应链不稳定、新冠疫情大流行以及朝核问题升级等外部因素的影响，原有的合作方式正在减弱，新的合作动力尚未完全建立。在此情况下，如果未来两国间的相互负面情绪长期化、结构化，韩中关系有可能因丧失关系发展的动力而恶化为慢性冲突关系。特别是韩中关系是世界上交流最为多样和频繁的双边关系之一，负面认知相互影响，很可能引发难以预料的复杂冲突。与中国关系的基本原则应是保持“相互尊重”的基调，承认价值和体制的差异性，并逐步恢复因疫情中断的民间交流与合作，以防止负面情绪固化。

美中关系具有战略竞争的属性，未来竞争和对抗加剧的可能性很高。尽管如此，美中两国仍在进行对话与谈判，寻求危机管理，并在环境等全球性问题上共享合作的必要性，这些方面也显示出其复杂性。

习近平政权尽管加强了权力，但面临增长率下降等国内外复杂的难题，因此希望尽可能推迟与美国的全面实力竞争，为经济复苏争取时间和空间。实际上，中国虽然强调“施压与抵抗”的框架，以抵抗美国的压力和攻势，但同时也在持续发出“恢复与美国关系健康稳定正常轨道”的信号。

总之，美中关系在对抗基调下，根据情况和领域，也存在寻求妥协的可能性。最近，德国、法国、澳大利亚、沙特、日本等参与美国主导的“去中国化”联盟的国家，也正在恢复与中国的某种程度的合作关系，中国对此也积极回应。因此，在构想韩国对华外交战略时，也应考虑到美中关系可能发生复杂变化的可能。

鉴于对美、对日外交已通过首脑会谈取得一定成果，现在应深入审视对华外交及韩中关系的影响，并在此基础上正式制定对华外交方向和战略。考虑到韩中关系的整体性，需要构建政府各部门间的系统性协调机制，通过部门合作制定政策方案。特别是对华外交，应将其视为一个高阶方程，同时考虑美国、日本、朝鲜等多种行为者之间的关系来构想政策和战略。

美国主导的“去中国化”攻势，在不同领域可能以不同的方式和强度进行。而且，在某些领域，美国和中国之间也可能寻求妥协。因此，韩国现在也需要开始系统、细致地计算“去中国化”所带来的得失。在此基础上，需要就韩国参与美国主导的“去中国化”的范围、领域和程度，制定内部综合、系统的战略并作出应对。

短期来看，韩中关系可能持续存在冲突和紧张。需要建立预防性沟通和事后管理渠道，以应对与中国发生冲突和争端的可能领域。中长期来看，需要开发新的合作议题，促使中国产生与韩国合作的动机。在此基础上，应寻求确保对华外交的多种手段和杠杆。对华政策手段应超越政治安保领域，在经济、科技、环境、文化、价值等多个领域进行综合挖掘和构建。

有必要以韩中两国间的跨国非传统安全问题（环境、卫生、海洋等）为中心，扩大合作基础。上述领域因韩中两国毗邻的特性，是可能引发持续冲突的敏感议题。因此，有必要将这些主要冲突转化为两国合作的新动机和动力，从而为恢复两国关系创造契机。

为防止围绕朝鲜半岛的韩美日对朝中俄新冷战格局固化，有必要同时并行推进韩美中、韩中日、南北美中、南北日中、南北韩美日中俄等多种形式的多边合作。

III. 印太战略

尹锡悦政府于2022年11月提出了“韩-东盟团结倡议”（Korea-ASEAN Solidarity Initiative: KASI），并于12月发布了《印太战略》。2023年5月底将在首尔举办“韩-太平洋岛国首脑会议”。韩国政府在多边层面推行涵盖安保和经济的包容性地区政策，并更加明确地阐述了我们的原则和基调，这符合我们作为“全球枢纽国家”的地位。

尹锡悦政府的印太战略具有以下特点：将地区空间广义界定为“战略性思考”，表明为地区包容性安全做出实质性贡献的意愿，以及推进与地区中等强国的多边联合。第一，将印太空间的范围设定得非常广泛，包括法国、英国等欧洲国家。地区的地缘政治和地缘经济竞争被视为中国与“西方”（West）的竞争，而非中国与美国的竞争，这被解读为旨在增进与“西方”的安全合作。2022年6月举行的北约（NATO）峰会邀请了韩国、日本、澳大利亚、新西兰（Asia-Pacific Partners: AP4），这是一个象征性事件，表明北约与美国的印太盟友可能联系在一起。

第二，韩国过去曾原则性支持和平解决南海争端、法治、航行和飞越自由等，但在敏感的地区安全问题上一直保持距离。为消除由此产生的批评并提升韩国的安全地位，韩国表明了积极应对海洋安全等地区包容性安全问题的意愿。第三，美国和中国在印太地区日益加剧的竞争，对包括韩国在内的大多数地区国家构成了严重威胁。因此，强调了应激活以地区国家为中心、摆脱美中主导的多边合作。

尹锡悦政府执政一年来，如果说已经确立了我们印太战略的框架，那么现在就应该进入战略执行阶段。此时我们需要考虑以下几点。第一，鉴于印太地区日益走向集团化，我们应积极为美国主导的网络在印太地区包容性安全做出贡献，以 확보一定的地位。美国难以仅凭一己之力应对印太地区的中国，因此积极利用美国主导的网络。例如，在2022年的第三次“四方安全对话”（Quad）峰会上，同意启动“印太海域态势感知伙伴关系”（Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness: IPMDA）工作组。欧洲也启动了“欧盟印度洋关键海上航线倡议”（Critical Maritime Routes in the Indian Ocean: CRIMARIO）项目，为培养印太地区“海域态势感知”能力做出贡献。在当前美国等四方国家、法国、英国等欧洲主要国家参与印太地区海洋安全的情况下，韩国应增加与这些作为美国主导安全网络核心的国家在海洋安全领域的合作。

第二，在与美国的印太战略合作的同时，另一方面，我们主要的战略核心地区是包括朝鲜半岛在内的东北亚，并且在解决朝核问题时，不能不考虑中国的核心利益。特别是台湾问题是中国核心利益中的核心利益。因此，最好避免就台湾统一或台湾独立发表直接或间接的言论和采取行动。事实上，只要美中关系不走向破局，在相当长一段时间内，维持现状比台湾发生突变 scenario 更为现实。目前，比台湾发生突变，更紧迫的是确立我们对美中两国在台湾海峡“军事力量展示”（showdown of forces）以及在东海“海上巡逻”（maritime patrol）的立场。

关于“海上巡逻”，值得关注的是，美国最近明确表示将参与菲律宾进行的“海上巡逻”。这被解读为美国与菲律宾在2014年签署《加强国防合作协议》（Enhanced Defense Cooperation Agreement: EDCA）后，美国在菲律宾五个军事基地部署了战略资产，而菲律宾在2023年2月又向美国开放了另外四个军事基地作为交换。新开放的四个基地中，有三个位于靠近台湾的吕宋岛。菲律宾还在与澳大利亚、日本就“联合巡逻”进行协商，并很有可能请求在《印太战略》中承诺为地区海洋安全做出实质性贡献的我们参与。如果我们参与，应坚持为地区非传统安全做出贡献的道义，并避免提及似乎意在顾及台湾局势的言论。

第三，为在中美战略竞争中构建相对自由的多边安全合作的基石，应加强与日本、澳大利亚、印度、印度尼西亚、越南等印太地区主要中等强国的双边及多边合作。首先，有必要积极推动韩-印尼-澳（Korea, Indonesia, Australia: KIA）三方合作。考虑到印度尼西亚的经济崛起及其作为东盟领导国的地位，以及澳大利亚和韩国作为上层中等强国的经济和军事实力，该多边协商机制很有可能成为地区内重要的安全与经济协商机制。

还可以尝试建立另一个多边协商机制，如韩-澳-东盟以及韩-澳-太平洋岛国组合。韩国和澳大利亚可以在东南亚共同开展开发合作项目，并在战略重要性日益增加的南太平洋地区共同推进开发合作项目。正如韩澳两国定期举行“东盟政策对话”一样，也可考虑与南太平洋主导国澳大利亚协商，提出类似于“韩-东盟团结倡议”（KASI）的“南太平洋团结倡议”。

此外，随着韩日关系的改善，也使得由韩国、日本及地区国家组成的多边合作成为可能。如果韩中日首脑会谈得以恢复，可以提议以“东北亚合作秘书处”（Trilateral Cooperation Secretariat: TCS）为平台，开展TCS-东盟、TCS-欧洲、TCS-太平洋岛国论坛（Pacific Islands Forum: PIF）、TCS-上海合作组织（Shanghai Cooperation Organization: SCO）、TCS-金砖国家（Brazil, Russia, India, China, and South Africa: BRICS）等“TCS+”模式。

尹锡悦政府执政以来，通过KASI、“印太战略”、《韩-太平洋岛国首脑会议》等举措，我们对地区包容性地区政策的期待在地区内进一步提高。期待越高，就越需要提出具体的推进方案。目前，韩国政府为协调政府各部门的印太政策，以外交部为主导启动了“专门应对小组”（Task Force），但当务之急是确保印太战略推进的独立预算并整顿负责组织。有必要考虑在国家安保室设立“专门指挥部”（control tower），并在外交部新设印太大使一职。

IV. 对日战略

尹锡悦政府执政第一年的外交政策核心目标之一是改善韩日关系。执政后，尹锡悦政府将解决强征劳工问题作为改善韩日关系的关键条件，并于今年3月提出了“第三方赔偿”方案，获得了日方的积极回应。这为关系改善奠定了基础，但同时也引发了国内对该解决方案的负面舆论，使我们面临在推进关系正常化的对日外交的同时，还要争取国内舆论支持的双重课题。

决定尹锡悦政府韩日关系的最重要因素是美中战略竞争变量。今年1月的美日首脑会谈、2月韩美日外长会谈、3月韩日首脑会谈、4月韩美首脑会谈、5月的韩日首脑会谈和韩美日首脑会谈等，过去六个月一系列紧密的会晤，预示着加强韩美日三国合作以应对中国战略挑战的外交趋势正在加强。去年12月日本修改安保三文件、韩国发布印太战略、今年4月日本修改FOIP（Free and Open Indo-Pacific，自由开放的印度太平洋）等，也印证了这一趋势。一方面，是为了应对朝鲜核导能力的提升，以及制衡作为战略挑战者的中国，加强了韩美日安保合作；另一方面，是随着美中经济/技术“脱钩”的进展，供应链重组的压力也加剧了韩美日经济/技术合作的需求。

从这个角度看，韩日关系改善的趋势，是外部的美中关系变量作用与内部韩日两国政府更迭共同作用的结果，未来的韩日关系将在韩美日合作框架内展开，因此韩国政府的政策应对也应与之相适应。

今后尹锡悦政府的对日政策，应超越以往处理双边历史、政治、经济（韩日FTA等）、安保、文化等议题的框架，从多边视角出发，以多边及多边框架内的伙伴关系为导向。应以韩美日合作为中心，同时采取谨慎的外交立场，避免排除中国，并在这一背景下调整对日政策。特别是，鉴于韩日两国在对华影响力（谈判能力）方面存在差距，两国应通过密切对话与协调，采取适当包容中国的战略。

第二，应努力扩大韩日合作的领域。以往的韩日合作以（传统）安保、贸易-投资领域的自由化为目标，而未来的合作应扩展到供应链合作、尖端技术合作，以及韩日两国共同面临的威胁，如气候变化、传染病、低生育率和老龄化（人口悬崖）所带来的医疗、财政以及地方消亡等挑战。

第三，在推进面向未来的合作的同时，应平衡地开展国内努力以解决历史问题。在野党认为，若不直面历史以符合韩国民众的期望，就无法实现面向未来的合作；而执政党和日本政府则认为，推进面向未来的合作就能超越历史。正确的答案是，在推进面向未来的多方面合作的同时，并行解决历史问题。关于历史问题，应超越要求日本领导人道歉的层面，在政府和民间层面持续推进纪念慰安妇和强征劳工受害者的措施。只有这样，才能在恢复过去十年失去的日韩信任关系的同时，也获得国内对对日政策的信任。

从更长远的角度看，在2025年韩日邦交正常化60周年之际，以未来新文明的标准，为后代制定（暂定名）“韩日合作Post-2025未来愿景”的工作，具有重要意义。

V. 经济安保战略

仅仅几年前，经济安保还是一个相对陌生的词汇，如今却已变得非常熟悉。这表明，经济安保战略的焦点已从总体转向具体，是时候制定更精细的战略和系统性的执行机制了。本届政府执政以来，韩国经济战略的特点如下。第一，经济安保战略既有连续性，也存在变化。在连续性方面，韩国的经济安保战略基本保持了反应性。其重点在于应对其他国家的经济安保战略、经济胁迫、供应链中断等外部环境的变化。另一方面，与美国的合作范围和水平有所扩大和深化。韩国一直奉行对美国、中国以及主要国家经济安保战略的反应性经济安保战略，这一性质在本届政府中也基本得以维持。

连续性与变化并存，既展现了韩国经济安保战略的优点，也暴露了其局限性。首先，在主要国家（如美国的供应链重组战略、中国的经济胁迫、日本的经济安保战略制度化、欧盟的战略自主性等）迅速应对经济安保战略，并在主要议题上表现出集中性方面是积极的。然而，也有观点指出，由于经济安保战略过于侧重应对议题或当前紧迫问题，在基于更宏观、更长远原则的战略应对方面存在一定局限。

第二，对美战略的性质得到加强。以往的经济安保战略在维持对美关系的同时，倾向于优先管理与中国相关的风险。2016年部署“萨德”后中国采取的经济胁迫经历，对韩国经济安保战略的应对方向产生了重大影响。以新冠疫情为契机暴露出的供应链中断应对过程中，确立了“中国多元化”的政策方向，这一点得到了充分体现。即使范围稍作扩大，面对日本事实上采取的经济胁迫，通过加强“ 소재·부품·장비”（材料、零部件、设备）竞争力与自给自足能力来应对，也体现了韩国经济安保战略必须应对美国以外其他国家攻势性战略的现实需要。另一方面，本届政府的经济安保战略，在以对美战略为中心轴的过程中，对华战略的相对重要性有所下降。这与许多国家事实上以对华战略为中心的经济安保战略形成了差异。欧盟新推行的“风险规避”（de-risking）战略，旨在通过细致分析与中国相关的风险并制定应对战略，从而实现战略自主性，这实际上也是一种对华战略。本届政府的经济安保战略，一方面将韩美同盟升级为“全球全面战略同盟”，另一方面，如《通胀削减法》（Inflation Reduction Act: IRA）所示，具有管理美国带来的不确定性的双重性质。从这个意义上说，它具有加强对美合作和风险管理的性质。在此过程中，对华战略的相对重要性呈下降趋势。

第三，韩日关系取得进展。两国政府解决了“白名单”问题，使得韩日两国在经济安保方面合作的可能性大大提高。特别是，不仅在韩日双边层面，在韩美日三边合作层面，与日本的合作接触点也增加了。除了韩美合作，韩日关系的改善也是韩国经济安保战略更加清晰的因素。

本届政府明确了经济安保战略的方向，这是一个巨大的变化。这为摆脱以议题为中心的经济安保战略，转向基于原则和价值的经济安保战略提供了契机。特别是，正如2023年4月美国财政部长珍妮特·耶伦和国家安全事务助理杰克·沙利文的讲话所确认的那样，美国与欧盟步调一致，正在追求从“脱钩”转向“风险规避”和“多元化”，我们需要考虑这一环境变化。美国对华战略发生了微妙但重大的变化，这对韩国来说是审慎调整经济安保战略的适当时机。韩国需要利用美国和欧盟等主要国家经济安保战略的新趋势，为包括对华战略在内的经济安保战略转型进行深入、系统的思考。

第一，需要对得失进行系统的审视和分析。提高与美国合作水平的益处是显而易见的。然而，鉴于美国经济安保战略的焦点在于遏制中国，我们需要预先审视其可能带来的不确定性变化以及有时会加剧与美国政策协调（alignment）的负担。中美战略竞争才刚刚开始，变化的可能性始终存在，如何化解由此带来的政策协调负担是关键。

第二，21世纪的经济安保战略面临追求相互冲突的目标。例如，提高尖端技术自主性与保持与其他国家合作的包容性。为了将看似冲突的目标融于一个框架并有效追求，有时保持战略灵活性至关重要。需要寻求战略清晰度与灵活性的平衡。

第三，将地区合作战略纳入经济安保战略的问题。在美国重返《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership: TPP）前景渺茫的情况下，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership: CPTPP）的动力略显不足，美国正在推进“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity: IPEF）。然而，IPEF也存在参与国激励机制不明确的局限性，导致未来印太地区秩序的不确定性增加。政府需要在2022年印太战略中明确提出，为建立包容性地区秩序而制定地区合作战略。为此，不仅要考虑对美、对华战略，还要将东盟和印度纳入其中，以拓宽经济安保战略的视野。推进地区战略也需要循序渐进。短期内，应追求加强供应链韧性；中长期，则应追求建立早期经济体系的合作。

第四，中长期来看，需要协调经济安保战略与经济外交。经济安保战略可以看作是应对对方攻势的盾牌，有时也可以是必须使用的矛。需要注意的是，经济外交的作用是作为有助于更有效使用盾牌和矛的接口。经济外交的核心在于确保韩国经济安保战略中存在的某种空白——合作对象。与立场相似的国家合作至关重要。与立场相似国家的合作，即使不能阻止经济胁迫，也能限制其效果，并在我们采取攻势时，有助于加倍其效果。

第五，在与日本的关系中，战略性经济合作主要围绕经济安保展开。从调整全球化（特别是全球供应链）以适应战略环境变化的层面来看，两国应在战略产业和技术合作、确保供应链韧性方面共同努力，但同时也要适度控制排他性产业政策和管理贸易的扩大，并努力恢复基于规则的自由开放的国际经济秩序。如果以往的韩日合作以贸易和投资领域的自由化为目标，那么未来的合作应扩展到供应链合作、尖端技术合作，以及韩日两国共同面临的威胁，如人口悬崖（低生育率和老龄化）所带来的医疗、财政以及地方消亡等挑战，这增加了共同合作的必要性。

从这个角度看，韩国加入CPTPP是一项极其重要的课题。CPTPP正逐渐演变为美国核心盟友及伙伴国之间的经济网络。随着日本、澳大利亚、新加坡以及美墨加协定（United States-Mexico-Canada Agreement: USMCA）的两个伙伴国（加拿大和墨西哥）以及英国的加入，CPTPP正在崛起为一个能够确保对美影响力的、有力的多边组织，并能制约美国以本国为中心的对外经济政策。中国也已表达加入意愿，CPTPP正超越印太地区，成为制定全球规则和规范的核心机制，并展现出将中国纳入印太地区秩序并进行结构性参与的潜力。因此，尹锡悦政府应从面向未来的角度，为申请加入CPTPP创造国内外的条件。

在自由主义世界秩序下实现高速增长，并经历过经济胁迫之痛的韩日两国，应为最小化全球“脱钩”的风险，并为实现基于自由主义但又包容且有韧性的全球化——即“再全球化”（reglobalization）——而合作。

VI. 对朝战略

尹锡悦政府上台后，朝鲜仍在继续推行其于2017年12月通过第八届六中全会制定的强硬路线——“正面突破战”。特别是，在2022年第八届六中全会上，朝鲜将对韩关系重新定义为“敌对关系”，并阐述了行动计划，称“已明确了针对美国和敌对势力的具体应对方向，并将转为实际行动”。

在此基调下，朝鲜拒绝了尹锡悦政府的“大胆构想”。2022年，尹锡悦总统在8月15日的庆祝演讲中提出了“大胆构想”，而朝鲜劳动党中央委员会第一副部长金与正次日（19日）发表题为“不要做荒唐的梦”的谈话，批评称“最令人作呕的是，竟然要求我们中断核开发，转为实质性的无核化，并滔滔不绝地念着什么‘大胆而全面的构想’，声称可以划时代地改善经济和民生，这是何等荒谬的言论”。这表明朝鲜不愿接受“大胆构想”提出的“安全-经济交换”模式。

然而，尹锡悦政府的对朝政策并非导致过去一年南北关系恶化的核心因素。即使尹锡悦政府推行进步政府的“积极接触”政策，朝鲜也很难会主动改善南北关系。根据前述的“正面突破战”，朝鲜在2019年12月后就已彻底排斥了试图进行“无条件接触”的文在寅政府。因此，当前的南北关系恶化应被视为朝鲜为实现长期战略——通过思想斗争和自力更生最大限度地发展核武器——而进行的“正面突破战”的结果。

尹锡悦政府的“大胆构想”可被评价为一项与文在寅政府的“无条件接触”有所区别的原则性对朝政策。特别是在朝鲜最大限度地发展核武器的情况下，优先加强遏制力是必不可少的。通过《韩美华盛顿宣言》加强延伸威慑，构建韩版“三轴体系”等，加强对朝戒备态势是绝对必要的。特别是，朝鲜自身也承认《华盛顿宣言》在遏制朝鲜方面是有效的。韩美两国明确传达了朝鲜使用核武器将导致朝鲜政权灭亡的信息，这被认为对朝鲜产生了相当大的遏制效果。韩美首脑会谈一结束，金与正就批评称“《华盛顿宣言》是反映最敌对和侵略性行动意志的极其恶劣的反朝敌对政策的结晶”。在4月30日的《朝中社》评论中，也批评了“为了让傀儡积极参与有关‘核力量运用’的谈判，提出了‘核协商小组’”，并谴责了“加强”的延伸威慑。这表明朝鲜自身也确认了《华盛顿宣言》和核协商小组的有效性很大。

然而，尹锡悦政府通过外交解决朝核问题的努力相对有限。在“大胆构想”的三大原则——遏制、放弃、对话——中，对话努力实际上已消失。尽管在过去的《华盛顿宣言》和韩美首脑会谈共同声明中包含“拜登总统和尹锡悦总统重申了通过与朝鲜进行外交以实现朝鲜半岛持久和平的唯一途径的承诺，并敦促朝鲜重返谈判桌”的内容，但两国总统在演讲或记者招待会等场合均未提及，使其失去了存在感。

尽管“大胆构想”曾阐明遏制、放弃、对话在同一阶段发挥作用的原则，但目前主流观点认为其已转向“先无核化，后补偿”的立场。事实上，“大胆构想”被解读为“先无核化，后补偿”模式。

对朝政策的核心——朝鲜无核化——需要采取双重 접근：一方面最大化朝鲜拥有核武器的成本，另一方面最大化放弃核武器的收益。过去一年，尹锡悦政府成功地加强了延伸威慑，增加了韩美日安全合作，并与美国协调加强了制裁，从而增加了朝鲜拥有核武器的成本。然而，未能提出朝鲜放弃核武器后可以获得的收益。具体而言，包括朝鲜无核化在内的对朝政策需要“推拉”结合，即遏制与对话在同一阶段复合运作，因此需要以下“大胆构想2.0”。

首先，需要使“遏制·放弃”与“对话”相平衡。政府有必要向对朝政策发出明确信息。考虑到目前被理解为“先无核化，后补偿”，应明确阐述遏制与对话在同一阶段同时发挥作用。此外，还应积极考虑将“发展(Development)”纳入遏制、放弃、对话三大原则，重组为“4D”模式。

需要更积极地推进与美国的合作。韩国有必要发挥主导作用，增加朝核问题在美国拜登政府外交议程中的比重。此外，有必要梳理美国国内提出的各种与朝鲜无核化相关的提议。对于主张部分无核化和远程导弹冻结，实际上是承认朝鲜为核武器国家的论调，不应予以接受。美国政府必须完全认同朝鲜无核化的最终目标是“完全、可验证、不可逆的无核化”（CVID）。

需要具体化通过无核化获得的利益。在朝鲜完全无核化之前，需要创造一个既能保障朝鲜体制，又不损害韩国防御能力的创新模式。一旦恢复无核化谈判，不仅要在韩美之间共享向朝鲜提供相应措施的内容，还要制定与朝鲜无核化措施精密联动的方案。

需要扩大为实现和平而进行的对朝经济合作方案。考虑到朝鲜作为与韩国体制竞争的特性，有必要提出一个通过全球性合作促进朝鲜经济发展的具体模式。朝鲜对过度依赖中国经济也很敏感，因此可以通过利用国际组织或构建多边经济合作体系等方式提高其接受度。

需要制定合作方案，使朝鲜能够进化为一个知识国家，从而构想出建设非核、安全、繁荣的朝鲜的新思路。说服将核武器视为国体并推行炫耀政治的朝鲜是一项艰巨的任务，但必须引导朝鲜认识到其无法在未来30年继续维持现状，并选择新的国家建设模式。■

■ 作者： 朴元坤_EAI朝鲜研究中心所长。梨花女子大学朝鲜学教授。

■ 作者： 朴宰奫_延世大学国际学研究生院教授。

■ 作者： 孙烈_EAI院长。延世大学国际学研究生院教授。

■ 作者： 李东律_EAI中国研究中心所长。同德女子大学教授。

■ 作者： 李承柱_EAI贸易·技术·转型中心所长。中央大学政治国际学系教授。

■ 作者： 全在成_EAI国家安保研究中心所长。首尔大学教授。

■ 作者： 河英善_EAI理事长。首尔大学名誉教授。

■ 负责及编辑： 朴智秀，EAI研究员

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