[EAI 对谈] ‘强制征用外交’的正确理解

■ 孙烈所长： 去年3月6日，外交部提出了强制征用解决方案，十天后，时隔十年以上未能举行的韩日首脑会谈得以召开。尽管韩日关系改善的契机已经 마련되었으나，韩国国内围绕日本问题的“南南矛盾”不亚于围绕朝鲜问题的“南南矛盾”，解决方案也因此陷入了“屈辱外交”与“面向未来外交”的对立。韩日关系问题被政治化，成为政争的对象，随着朝野矛盾的加剧，未能就问题本质展开讨论，反而演变成了煽动性的辞令之争。

本次对谈旨在探讨当前事态的本质。首先，为准确理解强制征用问题，我们将回顾其历史经纬，接着梳理2018年大法院判决后四年半以来韩日两国间的外交协商过程，并探究协议达成的背景与因素。只有在此基础上，才能对政府的解决方案及今后的课题进行恰当的评价。

■ 李元德教授： 强制征用问题的根源，可以追溯到2012年承认日本企业赔偿责任的大法院判决。[1] 大法院判决的内容是，就15名强制征用受害者，即使通过执行在日本国内投资的日本企业资产，也必须获得赔偿。在某种意义上，这超越了“1965年体制”的范畴，因为此前韩日两国政府的基本立场是，强制征用受害者赔偿问题已根据1965年《请求权协定》得到解决。卢武铉政府时期，2005年成立的官民联合委员会的最终结论也未曾改变。在韩日之间涉及的历史遗留问题中，慰安妇问题、萨哈林韩人问题、朝鲜人原子弹爆炸受害者问题等三大事项，日本仍负有法律责任，但包括强制征用问题在内的其他事项，已根据1965年《请求权协定》得到解决。尽管如此，2012年的大法院判决超越了1965年的协定，在某种意义上与国际法《请求权协定》存在部分抵触。

2000年代以来，日本也进行了类似的诉讼，日本最高法院的判决要旨是“个人请求权虽不能说已消灭，但诉权已不存在”。也就是说，由于1965年《请求权协定》已解决了问题，受害者不得再主张诉权。归根结底，韩国大法院的判决与国际法《请求权协定》的内容，以及同一事宜的日本司法判决存在冲突。简而言之，强制征用受害者赔偿问题是国内法与国际法、日本法与韩国法冲突的焦点议题。

日本政府或企业一开始就表明无法履行向每位原告支付相当于1亿韩元的慰谢金的判决，而韩国政府则持模糊立场。文在寅政府理论上探讨了三种解决方案：第一种是视此问题为韩国法与日本法冲突的事项，共同提交至国际法院(International Court of Justice: ICJ)等第三方法庭；第二种是通过《请求权协定》第3条组成仲裁委员会进行解决。文在寅政府时期，日本要求组成仲裁委员会，但韩方予以拒绝，事实上放弃了司法解决途径。

若将强制征用问题提交至国际法院，可能存在围绕争议焦点设定的矛盾。例如，日本会想确认问题是否已根据《请求权协定》解决。韩国则会试图提出强制劳动是否为反人道行为，若被视为反人道行为，是否依据当时的国际法禁止奴隶法及国际人道法，日本是否存在不法行为等问题，以期获得有利判决。我认为，就这些争议焦点的达成会很困难。

第二种解决方案是通过国内法强制执行日本资产并将其变现。日本曾表明若强制执行将采取各种层面的报复措施，文在寅政府也苦于此方法并非理想的解决方案。对受害者而言，这或许是能被接受的解决方案，但外交上的影响将不可小觑。日本不仅会采取多种报复手段，还可能以违反韩日投资协定为由，在国际法层面发起各种攻势。

第三种解决方案是，以韩日两国企业为中心形成基金，支付赔偿金。前国会议长文喜相、前国务总理李洛渊等人曾构思通过基金筹集解决问题的方案，但最终未能采纳。据文喜相议长称，曾推动以基金筹集为核心的法案，但被文在寅总统在最后阶段拒绝。尹锡悦政府所谓的“第三方代为赔偿方案”也在此延长线上，是文在寅政府时期就广泛探讨过的方案之一。因此，这并非令人惊讶或全新的解决方案，被评价为是能够保障法律整合性并实质性救济受害者的几乎唯一方法。

国民期待日本被告企业至少能象征性地参与支援受害者的基金，并期待日本政府或企业能真诚道歉。在这一点上，在日方作出回应之前，韩方就率先做出决断，因此国民或在野党对此持反对立场是可以理解的。不过，考虑到如前所述，除此之外别无他法，我认为有必要予以考量。

■ 孙烈所长： 归根结底，通过强制执行变现和司法仲裁这两个选项在政治上难以承担，因此通过外交协商这一选项提出了目前的方案。一旦进入外交协商领域，就必然会围绕事案本身发生韩日之间的协商与妥协。结果，几乎不可能得出令所有利益相关者都满意的协商方案，因此围绕协商得失而持续的国内争议是不可避免的。不过，从协商格局来看，韩方提出了所谓的“第三方代为赔偿方案”，并要求日方作出相应措施。这些相应措施的核心是要求被告企业参与基金和日本政府的道歉。韩国舆论认为日方相应措施不足，因此正关注今后日本能否拿出符合韩国国民期望的回应措施。

■ 李元德教授： 尹锡悦政府此次决定虽然采取了外交协商的形式，但具有单方面决断的强烈色彩。正如朴振外交部长官所言，等待日本的回应或答复，意味着韩国已倒满半杯水，将剩下的半杯水留给日本来倒。近一年来，虽然当局者之间进行了协商，但日本的态度纹丝不动。日本坚持原则立场，将与判决结果相关的日本企业行动或政府道歉解读为与法律责任问题相关。对此，韩国政府当局者在发布解决方案前十天左右的两国部长级会谈中，曾坚持认为若日本企业不参与，协商将破裂。

在这种日本无回应的情况下，韩国改变立场并做出单方面决断，韩国国民对其背景产生疑问是可以理解的。然而，无论在何种情况下，日本都不会承认韩国大法院判决的法律责任。反正日本能作出的让步顶多是象征性参与，因此韩国率先掌握主动解决问题，也并非坏事。

强制征用问题既是韩日历史摩擦的议题，另一方面也是人权问题。迄今为止，韩日两国政府都认为受害者赔偿问题在法律上已解决，因此该问题一直被搁置在某种灰色地带。从这一角度来看，在国际规范所重视的人权层面，韩国率先向受害者伸出援手，之后要求日方承担其应尽之责，展现了韩国已尽其所能。

连日本主流媒体都对韩国的先发制人措施给予积极评价，并批评本国政府未能作出回应。另外，从国际社会的视角来看，在韩日两国长期忽视如此重大人权问题的情况下，被法律争论所阻碍而一事无成，并非好事。从这个意义上讲，韩国采取先发制人措施并要求日本作出回应，是一个有意义的外交选择。

在获得日方基金参与、道歉等措施后，再由韩国出台解决方案，也曾是现实的选择。然而，正如反对解决方案的国民或在野党所期待的那样，让日本屈服并获得全面赔偿，考虑到当前的外交现实，几乎是不可能的。从这个意义上说，将此问题视为亲日与反日，或基于抵抗民族主义的历史清算问题，是一种不切实际的逻辑构建。更何况，将此问题视为需要激愤的民族问题，与现实相去甚远。反倒可以看作是积极应对人权问题的一个侧面，因此不一定是区分历史问题胜败的议题。

不过，可以设想日本企业以间接、象征性的形式参与的可能性。大法院判决涉及的赔偿金对企业而言数额很小，企业也可以从社会贡献活动的层面进行支付。事实上，两家企业内部也曾有过相关讨论，但围绕判决演变成历史名分之争，反而限制了企业层面的行动空间。由于韩国政府的先发制人措施在很大程度上缓解了这种紧张关系，如果不会演变成法律责任问题，日本企业也能在一定程度上表达诚意。当然，受害者是否能够接受是另一个问题。

■ 孙烈所长： 此次解决方案的反对者质疑，为何不是日本企业而是韩国企业要出资为受害者提供赔偿。但从《请求权协定》以来的历史经纬来看，并非如此简单。

■ 李元德教授： 是的。如2005年卢武铉政府时期公开的韩日外交文件所示，在围绕《请求权协定》的韩日政府间交涉中，强制征用问题被提及。特别是1961年第五次预备会谈时，日本曾表示可以逐一支付个人受害者的未受领款项，但韩方表示无需如此，只要日本支付具有赔偿性质的款项，受害者问题将由韩国处理。[2] 在此承诺下，我们从1965年开始的十年间获得了8亿美元的优偿及无偿贷款。作为对受害者的措施，1971年制定了《关于对日民间请求权补偿的法律》，并于1975年至1977年间向约8000名死者遗属各支付了30万韩元。[3] 从日本获得的请求权资金大部分用于浦项制铁、京釜高速公路、水坝建设等经济基础设施建设，十年后才部分落实了对受害者的补偿措施。根据特别法，相当于无偿贷款3亿美元十分之一的金额，支付给了死者遗属。

尽管如此，受害者们仍持续进行要求政府赔偿的运动。2005年外交文件公开时，以李海瓒总理为中心的官民委员会对文件进行了周密审查，文在寅总统当时作为民政首席秘书也参与了委员会。结论是，对于强制征用问题，不再向日本提出要求，而由国内处理。据此，2007年制定了《关于支援太平洋战争前后海外强制征用牺牲者等的法律》，并向受害者追加支付了约5800亿韩元。

然而，2007年的支付也仅限于21万名强制征用受害者中的死者及伤者遗属，分别支付了约2000万韩元和1000万韩元，而对生者仅支付了约80万韩元的年间医疗费。此次大法院判决的原告，大致可以理解为是那些在迄今为止韩国政府的赔偿措施中被遗漏的群体。虽然韩国政府迟来的进行了受害者赔偿措施，但在过程中存在遗漏或不平衡之处，最终导致了大法院诉讼。

因此，此次大法院判决所涉及的15人的赔偿问题，可以定义为在21万名总体受害者中，相对被忽视的群体的议题。这15人的赔偿并不直接等同于强制征用问题的解决。这15人将通过政府此次措施，连同支援金共获得约2.7亿韩元。而此前已获得赔偿的死者及伤者遗属，对生者获得更大金额支付感到不满，正展开要求制定新特别法的运动。尽管他们对政府的措施抱有自身也将获得类似措施的期待，但现实中并不容易。

■ 孙烈所长： 此次政府提出的方案并非解决强制征用这一特定历史问题的方案。它仅仅是为了规避根据大法院判决对日本企业资产进行强制执行变现的措施。更何况，两国间关于强制征用这一历史事实的认识统一，或历史和解的课题依然存在。日本政府甚至对朝鲜劳动者是否被‘强制’征用这一事实也提出异议。因此，此次措施无法超越过去。然而，以此措施为契机改善韩日关系，其意图至关重要。

过去十余年间，韩日关系僵滞，两国在政治、经济、安全等多个领域付出了巨大代价。因此，此次外交协商的成果或效益计算，不仅应包含围绕强制征用问题的得失，还应纳入两国关系改善所带来的效益计算。也就是说，需要从更广阔的层面评价此次措施将对国家利益带来何种益处。然而，当前韩日两国正在进行非常狭隘的视角的争论。事实上，若政府在发布解决方案前，能有机会充分说明改善韩日关系所带来的外交、安全、经济效益，并在发布后的争论中更立体地展示此次措施将带来的国家层面的利益，或许就能在一定程度上避免当前的消耗性争论。

■ 李元德教授： 事实上，韩日之间不仅有历史问题，在经济、安全、文化等多个角度都存在复杂的关系。过去十年的韩日关系，其恶化程度超出了必要，各领域都持续着极不正常的状态。复合式矛盾的根源是强制征用问题。特别是2018年以后，由于强制征用问题，日本采取了出口管制或剔除白名单措施，作为对抗措施，韩国终止了《韩日军事情报保护协定》(General Security of Military Information Agreement: GSOMIA)，形成了恶性循环。因此，解决强制征用问题自然会解决出口管制和《军情协定》问题，从而恢复经济和安全合作的格局。所以，此次措施有望在将冲突局面转变为合作局面方面发挥作用。当然，今后仍有许多课题，但可以理解为政府此次的决断是进入关系正常化轨道的进程。在追求尹锡悦政府初期提出的金大中-小渊惠三宣言升级版的过程中，此次措施可以看作是根本性(radical)解决双边关系的起点。

■ 孙烈所长： 尽管韩日关系较顺畅的时期，历史问题也曾阻碍整体友好关系，但另一方面，韩日之间在国家利益或外交政策层面存在一定的差距(gap)。即，因韩日两国国家战略变化而产生的政策性、战略性差距。上一届韩国政府将改善韩朝关系、解决朝鲜问题作为外交政策的首要目标，从而在地区局势认识上与日本产生了较大差距。在印度-太平洋战略、Quad（四方安全对话）、CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）等主要区域外交议题上，双方出现了疏远。特别是历史遗留问题凸显后，这种政策上的距离进一步扩大，双方都承担了相当大的战略负担。从这个角度看，此次强制征用解决方案的提出，为改善关系提供了契机，但它并非万能药，重要的是要继续努力对话，缩小各领域的分歧，建立信任。为此，需要对从大法院判决到强制征用解决方案出台的过去四年半的韩日外交关系进行全面反思，并从中吸取教训。

■ 李元德教授： 过去四年半的时间里，韩国经历了政权更迭，因此需要考虑到各政府所追求的外交安保战略目标不同。文在寅政府侧重于改善韩朝关系，因此不可避免地承担了与日本的战略摩擦。反之，应该承认尹锡悦政府的外交安保政策在很大程度上减少了与日本的冲突点。

从解决历史问题的角度来看，我认为将韩日关系视为历史层面的输赢游戏，是一种非常狭隘的视角。随着韩国国力增长，韩日国力趋于对等，历史问题的大部分已事实上得到克服。要从根本上解决历史问题，需要改造日本国民个人的头脑，这是不可能实现的。反倒是由韩国首先提出解决历史问题的普遍逻辑或规范，并引导日本，才是取胜之道。从这个意义上说，与其说韩国现在屈服于日本，不如说韩国率先解决人权问题或国家暴力受害者救济问题，在引导日本封闭的历史认识方面发挥作用，因此我认为这是虽然看似失败但实则取胜的游戏。

当前局势下，韩日两国都处于中美战略竞争格局之中，且两国在基本战略利益上有很大的共享之处。若因部分冲突点而产生韩日争执，无论是对韩国的国家利益，还是从追求东北亚和平与共同繁荣的观点来看，都是绝不可取的。因此，有必要扩大视野来审视韩日关系，绝不能犯被历史所困而错过大局的错误。韩日之间，合作所得的利益远大于争执，我们正进入这样的时代。从这个意义上说，此次决断使双边关系步入正轨，具有重大意义。从战略层面来看，今后也需要努力通过韩日对话来扩大共享利益的领域。

■ 孙烈所长： 十年前，韩日两国知识分子曾进行“韩日新时代共同研究项目”，并出版了成果。[4]当时的基本问题意识是，韩日两国不能沉溺于双边特殊议题，因为世界变化迅速，特别是中国的崛起将成为韩日未来的决定性因素，因此需要包含中国的构想。然而，这一前瞻性的未来愿景一经提出，慰安妇问题和强制征用赔偿问题便浮出水面，导致其在历史的逆风中被束之高阁。

在随后的十年间，韩日两国在历史问题上相互争执，世界却朝着更加要求韩日合作的方向发展。随着中美战略竞争的加剧，安保领域韩日间的利益共享范围不断扩大；在经济方面，随着去全球化进程的展开，曾以通商立国实现繁荣的韩日两国的对外环境急剧恶化，两国间的合作动力也随之增大。两国都面临着从去全球化向再全球化转型的共同课题。此外，在全球经济与安保相互关联的趋势下，两国在经济安保方面也目睹了相互合作范围的扩大。两国拥有共同的动机，即规避强权国家过度的安保逻辑对经济相互依存造成的限制。最后，在共同应对气候危机、新冠疫情等跨国威胁方面，双方利益的汇合点也十分明确。换言之，与十年前相比，韩日两国所处的合作必要性或紧迫性都已大大增强，合作范围也变得更加广泛。因此，我认为现在是时候再次努力实现“韩日新时代2.0”了。

■ 李元德教授:考虑到十年前和现在韩日关系所处的局面变化，我认为韩日新时代共同研究提出的方向性绝非错误，其必要性反而更加迫切。与当时相比，最大的变化是中美技术竞争的态势以及全球供应链的混乱程度，其严重性超出了预期。此外，东北亚的势力均衡格局也发生了比预测更急剧的变化。考虑到这些因素，我认为两国已大步迈入了一个更加迫切需要多层次韩日协同与合作的时代。我感到，十年前提出的先见之明被历史争论所淹没的现实令人扼腕。

有必要通过升级新时代研究，在理论探讨层面指明韩日两国应前进的方向，而政府当局也很有可能对这种讨论的必要性有相当的共识。我认为，以韩日邦交正常化60周年即2025年为目标，研究各领域的韩日战略合作方案，并将其成果整理为“尹锡悦-岸田伙伴关系宣言”的形式，或许也是一件有意义的事情。■

[1]大法院2012年5月24日判决，2009达68620号

[2]大法院2018年10月30日判决，2013达61381号

[3]朴明熙. 2018. “日据时期强制征用受害者救济现状与课题.” 国会立法调查处《议题与争论》第1529号。

[4]韩日新时代共同研究项目. 2011. 《为韩日新时代建言（构建共生复合网络）》. 坡州: 汉拏学院；韩日新时代共同研究项目. 2013. 《新时代韩日合作七大核心课题》. 坡州: 汉拏学院。

■ 作者:孙烈_EAI院长。延世大学国际学院教授。获得芝加哥大学政治学博士学位，曾任职于中央大学，现任延世大学国际学院教授、财团法人东亚研究所（East Asia Institute）所长。曾任延世大学国际学院院长、 Underwood国际学院院长、可持续发展研究所所长、国际学研究所所长等职务，并曾担任东京大学特任客座教授、北卡罗来纳大学（教堂山）、加州大学（伯克利）访问学者。曾任韩国国际政治学会会长（2019年）和现代日本学会会长（2012年）。曾任富布赖特、麦克阿瑟、日本基金会、早稻田大学高等研究所高级研究员，并曾担任外交部、国立外交院、东北亚历史财团、韩国国际交流财团咨询委员、东北亚时代委员会专业委员等职务。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括《2022总统的成功条件》（2021年，合著）、《2022新政府外交政策建言》（2021年，合著）、《BTS的全球魅力故事》（2021年，合著）、《危机之后韩国的选择》（2021年，合著）、Japan and Asia's Contested Order（2019年，与T. J. Pempel合著）、Understanding Public Diplomacy in East Asia（2016年，与Jan Melissen合著）、“South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review23卷6期（2019年）、《韩国的中坚国外交》（2017年，合著）等。

■ 作者:李元德_国民大学日本学科教授。毕业于首尔大学外交学系，并获得该校政治学硕士学位，在日本东京大学获得国际关系学博士学位。曾担任外交部、统一部、东北亚历史财团、民主和平统一咨询会议等咨询委员，曾任韩日新时代共同研究韩方干事（2009-2013年）。曾任美国匹兹堡大学客座研究员、东京大学客座教授、国民大学日本学研究所所长、现代日本学会会长、韩国政治学会副会长等职务。

近期论文包括《韩日关系65年体制的性质与韩日新时代的课题》（2021年）、（2019年），著作包括《韩日会谈》（2022年），译著包括《韩日关系史》（2022年），合著包括《平成时代日韩关系》（2020年）、《日本，想象韩国》（2021年）等。

■ 负责人及编辑：朴汉洙_EAI研究员

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