[印太战略特别报告] ② 推动包容性与韧性的再全球化

Ⅰ. 再全球化与国家-世界联系的印度-太平洋空间

21世纪世界秩序的危机源于国家-世界联系的弱化。这是因为扩大全球经济一体化的市场逻辑与仍坚持主权国家体系的国际政治逻辑之间的紧张关系未能得到化解。与侧重于降低国家间贸易壁垒的WTO多边贸易谈判不同，自由贸易协定（FTA）的扩散、数字技术创新以及全球价值链（GVCs）的扩展所推动的超全球化（hyper-globalization）极大地促进了深度一体化，从而提高了经济效率。

另一方面，超全球化在国内引发了经济不平等、社会矛盾、政治两极分化等多种问题。这是“去全球化”（de-globalization）兴起的背景。在国内层面兴起的去全球化运动在对外层面导致了保护主义和本国优先主义，威胁着自由主义国际秩序的根基。这表明了失控的全球化其局限性已显而易见。然而，试图用去全球化取代超全球化，只是将一个问题转移到另一个问题上，因此难以成为现实的替代方案。有必要在追求经济一体化和自由贸易的同时，在国内层面妥善管控经济不平等和社会不稳定。再全球化过程需要重塑国家-世界联系的意识形态和制度基础。

美国和中国在经济关系上追求完全“脱钩”既不现实也不可取，这一点已相对明确。另一方面，与过去形成高度分工体系并共存的局面不同，美中两国将优先推行旨在降低对对方国家在关键技术和敏感产业领域依赖性的战略，这一点也同样明确。战略性再耦合（strategic recoupling）很可能成为现实的替代方案。在此情况下，美国积极推动“回流”（reshoring）以降低对华供应链依赖是战略性再耦合的一种手段。此外，美中两国将在未来竞争力的源泉——关键尖端技术领域，逐步扩大“关键尖端技术脱钩”（critical high-tech decoupling），以降低对对方的依赖。

美中经济关系的重塑将对世界经济秩序的变化产生巨大影响。这是因为与迄今为止的全球经济一体化相比，区域或基于价值的经济一体化正日益扩大。印度-太平洋地区处于美中两国追求战略性再耦合的直接影响之下。印度-太平洋地区是供应链重塑的核心区域，而供应链重塑正是在美中战略竞争的背景下进行的，因此它在世界经济秩序重塑过程中占据核心地位。印度-太平洋地区秩序的变化可能成为未来制定全球规则和规范的基准。德国、法国、英国等域外国家纷纷发布印度-太平洋战略或指南，正是认识到印度-太平洋地区在未来世界秩序重塑中的战略价值，并将其视为试金石。

有必要将印度-太平洋地区构建为国家-全球联系的空间。印度-太平洋地区是全球价值链高度集中的代表性区域，它有潜力通过解决深度一体化带来的问题，并在区域层面建立新的规则和规范，来承担国家-全球联系的核心功能。印度-太平洋地区能够形成广泛的区域价值链（RVCs），也反证了该区域国家之间的高度互补性。如果区域内国家能够动态发展这种互补性，印度-太平洋地区将能够成为一个拥有健康区域经济生态系统的合作空间。

Ⅱ. 超越地缘政治冲突，构建共生型区域经济生态系统

印度-太平洋地区也是美中战略竞争等地缘政治冲突的舞台。为重塑区域秩序，需要系统性分析主导区域竞争的美中两国在推进区域战略过程中取得的成就及其局限性。印太战略和“一带一路”是美中两国具有代表性的区域战略，通过扩大基础设施建设，促进了区域内国家间的联系和经济一体化。然而，印太战略和“一带一路”面临多边化、制度化的挑战。在初期阶段，印太战略和“一带一路”主要呈现以美中两国为中心的双边合作网络性质。但由于区域内国家对推动战略多边化的反应谨慎而保留，美中两国的努力仅限于构建部分多边合作机制。美中两国在将以双边或小多边为中心的区域战略升级为以多边合作为中心的区域战略方面面临困难。

另一方面，随着美中两国推行竞争性的区域战略，区域秩序的集团化现象正在加速。事实上，美中两国在（数字）基础设施、5G、供应链、卫生、人工智能、云计算、太空等主要领域形成了区域竞争格局。随着印太战略和“一带一路”作为美中两国代表性的区域战略形成领域竞争格局，区域内国家面临的选择压力日益增大。大多数区域内国家正在寻求一种务实的做法，即同时参与美中两国的倡议，但随着基于议题的竞争格局日益清晰，区域内国家采取务实做法的成本和负担也在增加。

有必要将印度-太平洋地区设定为一个灵活开放的区域。具体而言，应将印度-太平洋地区设计为一个能够协调合作与竞争的空间。需要采取平衡的合作与竞争方法。区域内国家间的过度竞争可能加剧国家间冲突，但如果保持和扩大开放性，则有可能持续提升互补性。通过这种方法，可以持续提升区域经济生态系统的健康度，从而创造竞争的协同效应。竞争的协同效应可以成为促进区域内国家间合作的动力，这种合作对于重塑区域秩序至关重要。通过这种方式，印度-太平洋地区可以被重新定位为一个融合竞争与合作的空间。

为此，首先需要进行创造性的工作，将印度-太平洋国家间的多样性转化为合作的契合点。印度-太平洋国家间的经济、政治、文化多样性历来被视为合作的障碍。正如印度-太平洋地区CPTPP和RCEP这两个巨型自由贸易协定生效所示，区域内国家间的经济差距不仅对促进经济一体化产生了负面影响，而且主要国家在经济一体化过程中投射政治或外交安全考量，使经济一体化更加困难。然而，正如半导体、电池、汽车、生物等主要尖端产业供应链广泛形成所示，印度-太平洋地区区域内国家间的互补性非常强。有必要最大限度地利用这种互补性，将印度-太平洋地区建设成为世界的工厂。这种方法也具有阻断美中战略竞争可能导致的区域经济集团化的意义。

这种方法也符合韩国的区域战略。随着技术竞争的浪潮日益高涨，韩国需要将区域内国家间的健康竞争作为加强技术创新能力的契机，同时将构建包容性合作空间的工作与印度-太平洋地区联系起来。在高度不确定性时代，保障经济主权以及维持和扩大开放性是对外依存度高的韩国应对这一时代的基本条件。

Ⅲ. 包容性与创新性制度设计

韩国有必要将包容性作为区域制度设计的一项原则。发布了印太战略或愿景的国家之所以强调包容性，是因为担心美中两国主导的区域战略可能发展成排他性和封闭性的制度。美中两国在区域竞争过程中，根据具体情况对区域内国家采取双重标准，即施加约束或给予灵活性。美中两国的双重标准做法在重塑区域秩序的过程中也增加了不确定性。韩国需要通过行使智力领导力来解决灵活性与约束性之间的冲突，从而探索作为规则制定者的可能性。这将为区域秩序的稳定重塑奠定基础。

新区域秩序的建立不应仅仅是恢复现有规则。“20世纪的规则与21世纪的现实”之间的差距需要通过创新性规则来克服。美中战略竞争既是围绕维持和改变现有规则秩序的竞争，同时也是为争夺有助于提前确保未来竞争力的规则制定而进行的竞争。因此，韩国有必要与立场相似的国家联合起来，追求作为规则制定者的角色，以引入尚未确立规则的领域的创新性规则。

Ⅳ. 缓解制度的平行与重叠

在印度-太平洋地区，存在着不同层面和范围的制度重叠或处于竞争关系。正如印太战略与“一带一路”、CPTPP与RCEP、GPS与北斗导航系统等案例所示，大多数区域内国家被动回应美中两国的区域倡议，导致了重叠制度的形成。特别是，同一领域的制度，却包含不同层面和范围规则的制度，出现了平行或重叠的现象。尽管CPTPP和RCEP同为巨型自由贸易协定，但在自由化水平、议题包容性、战略考量等方面存在显著差异。不同的制度，除了制度重叠之外，有时甚至可能走向制度竞争。为阻止这种可能性，韩国有必要在提高两大巨型自由贸易协定之间的制度协调性方面发挥主导作用。韩国尽早实现加入CPTPP是发挥中介者角色的必要条件。

制度的重叠在区域秩序方面导致效率低下，并促使区域内国家将区域制度用作竞争手段。为解决制度平行与重叠问题，有必要在提高现有制度间的协调性、设定不同层级制度间关系方面提供智力领导力。印度-太平洋经济框架（IPEF）通过包含大量21世纪规则，提出了区域秩序重塑的新可能性。然而，尽管美国成功纳入了大量新议题，但过度施加约束力将导致谈判推进的巨大困难，而侧重于谈判动力则会削弱其效果，这构成了一个两难困境。未来区域秩序重塑的关键在于平衡议题扩大与约束力。与过去大国提供激励不同，现在参与国需要自行发掘解决方案。韩国需要从建立新规则的角度来处理IPEF，并努力在协调参与国间的利益方面发挥桥梁作用。为此，需要在尚未确立规则的领域，通过与IPEF参与国在双边或小多边层面建立规则和规范来积累先例，并扩大和加强对区域内发展中国家的能力建设支持，以使其能够接受新规则。

韩国从中长期来看，有必要探索建立设计区域制度间关系的元制度（meta institution）的可能性。区域秩序并非各个制度或机构的简单总和，因此，设计区域制度间关系的元制度的必要性日益增加。如果只关注特定议题领域的功能性制度的建立，则难以摆脱制度平行与重叠的根本性局限，因此，需要元制度的存在来从根本上解决这一问题。

Ⅴ. 基于普遍性的经济多元化

大多数区域内国家与美国、中国等强国形成不对称的相互依存关系，这一现实难以回避。新冠疫情的全球蔓延暴露了过度依赖特定国家或以效率为中心的供应链的脆弱性，成为一个决定性的契机。从缓解供应链结构性脆弱性的角度来看，多元化具有不可避免的方面。但需要警惕在供应链重塑过程中过度安全化。供应链的重塑应基于增强供应链韧性而非“脱中”，并在此普遍性基础上加以推进。

由于不能排除多元化可能被还原为国家间相对利益的问题，因此需要区域内国家间协调努力来克服这些问题。为此，需要发掘并非特定国家利益，而是区域层面的共同挑战，并以此为中心促进区域合作。由于供应链中断是区域内所有国家的问题，因此需要利用在防止再次发生和早期预警方面可以形成广泛共识这一点。

Ⅵ. 对区域性·全球性公共产品的贡献

不确定性的加剧促使区域内国家将经济与安全挂钩，有时甚至过度推动经济和技术的安全化。过度安全化会导致从一个国家迅速蔓延到另一个国家的连锁反应，因此有必要打破恶性循环。尖端技术作为连接经济与安全的纽带，发挥着关键作用。美中两国以及区域内主要国家都将尖端技术视为优先确保未来竞争优势的必要手段，因此其安全化正迅速推进。两用技术的扩散、经济与安全的联动、以及基于技术创新的战场（war domain）的扩大，都加速了尖端技术竞争。然而，考虑到应对全球性挑战对尖端技术的需求以及合作需求急剧增加，有必要避免尖端技术的过度安全化，并探索将其用于促进区域合作的途径。■

■ 作者：李升周EAI贸易·技术·转型中心主任、中央大学政治国际学系教授。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域包括国际政治经济学、贸易的国际政治、全球数字治理等。主要著作及合著包括《网络空间的国际政治经济学》（李升周编）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 《东北亚：一体化准备好了吗？》（合编）、《亚太贸易政策：思想、利益与国内制度的作用》（合编）等。

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