【印太战略特别报告】① 总论：韩国的全球印太战略

Ⅰ. 世界秩序的大变革

世界秩序正迎来大变革的时刻。美中两个大国之间的战略竞争已从贸易和尖端技术领域蔓延到价值和规范领域，加剧了相互不信任。尖锐的冲突已扩展到军事安全领域，引发了人们对竞争性秩序冲突的担忧。与此同时，俄罗斯入侵乌克兰不仅加剧了东西方阵营对立，也动摇了以规则为基础的国际秩序的根基，包括多边主义共识、遵守国际法、尊重主权以及和平解决争端等。随着地缘政治竞争的加剧，尖端技术竞争的安全化、经济相互依存的武器化、供应链的缩减重组和经济集团化等，都使自由主义国际经济秩序面临危机。

在这一大混乱的背后，世界经济秩序正在发生巨大变化。冷战结束后 본격화된 新自由主义全球化为全球带来了繁荣，但也因市场竞争的过度导致国内经济不平等、社会两极分化、政治分裂，并引发了民粹主义和经济民族主义。其结果是各国倾向于本国优先主义和保护贸易主义，在过去十余年里，我们目睹了世界贸易的缩减、劳动力流动的限制、全球供应链的缩减重组等全球化后退，即“去全球化”（deglobalization）。

去全球化正与新冠疫情大流行造成的公共卫生危机、气候危机、粮食和能源危机以及全球蔓延的通货膨胀和经济衰退风险正面冲突。要解决这些共同的跨国挑战，需要更积极有效的国际合作和全球治理。然而，主要国家坚持内向、本国优先、民族主义的立场，使得解决问题的集体应对更加困难。作为开放的贸易国家，且处于大国竞争断层线的韩国，正面临着去全球化、大国战略竞争以及人类共同的跨国威胁等全球性挑战。韩国需要以超越现政府五年任期、着眼未来一个世代的长期宏观视角，制定 범정부（whole-of-government）层面的对外战略。必须承担起阻止全球化逆转、防止大国竞争演变成武力冲突，并建立超越共毁性竞争、引领共生的、新的灵活的规则基础国际秩序的课题。

Ⅱ. 寻求全球区域战略

为应对上述全球性挑战，需要构建真正意义上的全球治理，但现实中难以期待。取而代之的是，世界主要国家正在区域层面着手解决问题。过去，它们的区域战略是为了解决区域内问题而汇聚区域内行为者的集体努力，而现在，则是为了应对全球挑战而寻求区域治理。这种认识基于“全球区域（global region）”的空间概念。全球区域强调区域空间的全球性，通过区域空间与全球空间的相互连接（interface）。[1]可以说，这是全球层面讨论的议题、挑战、战略投射到区域领域，形成多层次且功能上多面向的领域重叠的空间。美国以此区域概念为基础，连接印太区域战略和欧洲-大西洋（Euro-Atlantic）区域战略，以维护其全球利益；中国则在“全球安全倡议”（Global Security Initiative）和“全球发展倡议”（Global Development Initiative）的框架下，寻求“一带一路”及亚太战略。

韩国也应从全球视角出发，定义可共享的利益和目标，然后制定划分和设计区域空间的全球区域战略。如今，韩国已是GDP排名世界前十的先进国家，军事支出排名世界第六的军事大国，是短期内实现产业化和民主化的模范发展中国家，并已发展成为引领世界大众文化的文化强国。随着国际地位的提升，国际社会对其的期待和需求也随之提高，韩国正处于需要以扩展的时空概念为基础，积极主动地调整国际角色的时候。

Ⅲ. 何谓印度-太平洋？

韩国为处理全球性议题、守护国家利益、构建规则基础国际秩序而中心舞台是印度-太平洋（以下简称印太）地区。印太地区是与全球剧变同步的地理区域，同时也是实现韩国扩展的国家利益的战略空间。迄今为止，韩国的区域概念局限于朝鲜半岛和东北亚狭窄的地理范围。进入后冷战时代，韩国历届政府都将东北亚设定为战略空间。如“东北亚和平与繁荣时代”、“东北亚和平合作构想”、“东北亚+责任共同体构想”等，政府并未摆脱主要为解决朝鲜问题而利用区域合作的思维。这是通过划定包括周边四强在内的战略空间，并构建与它们的合作体系来谋求朝鲜半岛和平的尝试。然而，随着韩国对外经济机会和安保联系的显著扩大，以及对区域合作组织的参与度增加，韩国政府已到了需要将外交、经济、文化、军事资源投入到更广阔的区域空间以提升国家利益、守护价值的时候了。

过去十年，成为世界核心区域的是印度-太平洋。作为连接太平洋地区和印度洋地区的巨大地理区域，它占据了全球GDP的63%、贸易的46%，并拥有占世界运输量一半的核心运输通道。以韩中日三国以及泰国、马来西亚、印度尼西亚等为中心形成的区域贸易和供应链，现正朝着东南亚全境、澳大利亚、印度等南亚地区扩大。随着以印太为单位的商品和资本流动日益活跃，以印度、孟加拉国、菲律宾、巴基斯坦等为中心，劳动力流动也随之扩大，这不仅提高了经济互补性，也带来了经济一体化的扩散和深化。将重心放在东北亚地区的韩国区域战略扩展到印太，这不仅是顺应当前趋势，更意味着做出面向未来、扩大深化与被视为未来30年世界经济增长引擎的印度和东南亚地区伙伴关系的战略选择。

在安全方面，印太地区是连接印度洋和太平洋的世界经济最重要的海上交通要道所在地，也是大国海洋扩张竞争导致战略价值不断上升的地区。随着朝鲜核导弹威胁、台湾海峡紧张局势、南海争端、军民两用尖端技术领域竞争、民主主义受到威胁等多种因素导致战略重要性日益增加，不仅是美国、日本、印度、澳大利亚、东盟国家，连域外欧洲联盟（European Union: EU）主要国家也在以印太为单位制定独立的区域政策。韩国也到了需要从包括经济安全在内的综合安全视角出发，制定系统性印太战略的时候了。

Ⅳ. 韩国全球印太战略的核心目标

韩国采纳印太战略并不意味着完全取代现有区域概念为印太。如前所述，主要大国通过全球区域概念制定划分和连接多个地理区域的区域战略。东南亚国家也以东盟这一区域合作为基础，提出印太层面的构想（outlook），推行多层次区域战略。韩国也应将印太地区视为一个多个地理区域重叠的“全球区域”空间，而非固定的地理区域。从这个意义上说，韩国的全球印太战略（Global Indo-Pacific Strategy）可以说是根据功能领域和议题领域不同而划分的、包含现有东北亚或东亚空间的多元（multiplicity）空间战略。

韩国的全球印太战略有必要指向实现三个核心目标、构建规则基础的印太秩序。第一，阻止全球化逆转，推动作为更好全球化的“再全球化”（reglobalization）。当前以世界主要国家为中心的去全球化难以成为未来的替代方案。事实上，全球化伴随着信息通信技术（information and communications technology: ICT）的发展和全球供应链的扩大，在过去40年里引领了世界经济增长。从1980年到2020年，世界贸易增长了约10倍，对外直接投资增长了17倍，劳动力流动增长了3倍。尽管过去十年以GDP为基准的商品贸易和劳动力流动有所缩减，但资本市场的整合和数字贸易反而有所增加，非国家行为者的全球公共网络仍然发挥着政治上的积极作用。更何况，我们今天面临的挑战具有全球性，需要全球而非个别国家的应对。今后印太战略的目标是实现再全球化，即在延续全球化积极方面作为时代潮流的同时，在国内国际上营造包容性（inclusive）的经济-技术生态系统，并为加强供应链的稳定性和韧性（resilience）而建立开放公平的规则和规范。

第二个目标是应对跨国挑战和威胁，引领国际合作。气候变化、新冠疫情等公共卫生危机、能源和粮食危机、大规模杀伤性武器恐怖主义等，都是暴露近代文明缺陷的重大威胁。没有任何国家能够单独解决这些问题，因此国家和非国家行为者必须通过全球层面的制度设计，进行集体应对。然而，如上所述，当前的去全球化趋势使得这些努力变得困难。韩国应基于后现代共生的价值，积极参与制定能够有效应对跨国挑战、实现可持续发展的规则和规范。此外，在此过程中，应集思广益，促成美中之间的合作。

第三个目标是管理美中战略竞争，防止其演变为动用武力的冲突，并设计印太安全空间，使两国能够进行基于规则的竞争。印太地区存在台湾海峡、东海及南海、朝鲜半岛等地的地缘政治引爆点（flashpoint）。区域成员国面临着在美中直接军事冲突的可能性急剧升高之前，建立区域安全秩序以确保战略稳定性的生死攸关的课题。美国正在采取损害自由主义霸权权威的行为，中国也在加强威权体制，以以自身为中心、强权的外交方式，损害其作为未来霸权的合法性。因此，如果它们无法单独主导未来秩序，韩国等区域中等强国就应联合起来，更加积极地参与制定引领共生的印太地区安全规范、对外政策行动原则和规则。

Ⅴ. 印太地区运营体系：愿景与原则

韩国的全球印太战略应侧重于构建、重建区域秩序，而非设定和执行个别议题。本报告使用“运营体系（operating system）”这一概念，意在尊重构成区域秩序的法律、规则、制度、规范，旨在提出印太地区运营体系的基本要素（价值与原则）。

印太运营体系首先强调建立规则基础秩序。区域行为者应在历史经验形成的非正式规范、东盟（ASEAN）等发展出的原则、以及通过联合国、GATT-WTO、IMF等国际组织达成的国际法和国际条约等规则框架内进行竞争与合作。经济竞争、联盟、合作应基于公平的国际规则和规范，并应摒弃通过非正式、不公平的贸易往来或经济武器化进行的经济胁迫。此外，反对以强制力单方面改变现状，支持基于多边主义共识、国际法、规范的和平解决争端，以及航行自由。

韩国的印太运营体系具有“基于普遍价值的共生与繁荣的印度-太平洋”的愿景。第一，印太运营体系基于人权、法治、多边主义、自由贸易等普遍且自由主义的价值观。通过加强与共享普遍价值的国家之间的联系，实现体现民主主义国际合作和民主决策机制的治理。尊重个别国家的自主选择，实现对体制、发展模式、自决权的相互尊重。

第二，印太运营体系旨在实现人类、集体、国家之间的和平共生。它追求超越生存竞争和自然淘汰的原理，实现人与人、国与国、人与自然之间的共生。应寻求能够通过缓和美中军事冲突、通过协同进化（co-evolution）实现共生（symbiosis）的安全秩序，以及共生的经济-技术生态系统。

第三，印太运营体系追求区域内国家的共同繁荣。它旨在通过提高不同经济体制间的互补性，确保相互依存的稳定性和韧性，并利用韩国的经验和资产为区域内国家提供实质性利益，通过互惠合作引领共同繁荣，构建网络平台。

追求这一愿景的印太运营体系可以根据以下六大原则进行运作。第一，印太运营体系的核心原则是连接性（connectivity）。通过加强贸易、供应链、服务和数字网络的连接性，并通过基础设施投资深化区域一体化，特别是利用RCEP、CPTPP、IPEF等多个制度框架至关重要。此外，扩大安全网络，特别是应对反恐、自然灾害、跨国威胁的多边合作网络也十分重要。

第二是开放性（openness）原则。为了将印太地区设计成竞争与合作能够和谐共存的空间，确保开放性至关重要。即使区域国家之间存在过度竞争，只要保持开放性原则，就能持续提高互补性和相互依存性。为了制衡半导体或电池等尖端技术的过度安全化和集团化，也需要通过保持开放性来实现技术和经济合作体系。

第三是包容性（inclusiveness）原则。韩国的印太战略不针对任何特定国家进行制裁或排斥。只要尊重区域内的原则和规范，任何国家都可以参与应对共同威胁的安全合作。在连接性和开放性的延伸下，为形成包容且合作的印太地区技术和经济生态系统做出贡献，同时在国内也要确保经济成果能够公平分配给整个社会，实现全球化的民主化管理和实践。

第四是韧性（resilience）原则。经历了新冠疫情大流行、自然灾害、战争、美中战略竞争等事件后，确保本国经济的稳定性和供应链的韧性变得至关重要。印太地区应通过国家间合作与协调努力，如防止供应链中断的再次发生和早期预警，以及应对气候变化，走向具有韧性的再全球化。对于印太地区岛屿国家，应根据韧性原则，在双边及多边合作中提供基础设施支持和建立监测体系。

第五是可持续性（sustainability）原则。这不仅体现在应对印太地区气候变化或生态限制方面，也体现在围绕人口变化、资源消耗、经济增长等决策过程中。在印太地区发展合作方面，有必要以可持续性原则为基础，重点进行基础设施投资，特别是绿色ODA。

第六是适应性（adaptability）原则。印太运营体系应以一种开放源代码（open source）的方式运作，允许区域内所有国家表达其偏好并为决策做出贡献，因此应将其理解为一个适应变化现实并不断进化的体系，而非固定的架构。印太秩序仍在形成之中（in the making），因此韩国的印太战略应积极参与印太运营体系的设计和运作，致力于追求共同的利益和价值。

【图1】韩国的印太战略目标、愿景、原则

Ⅵ. 行动计划

韩国应根据这些运营原则，在贸易、投资、金融、尖端技术、能源、生态环境、文化等议题领域进行横向连接，同时通过双边、小多边、区域组织、非国家行为者等多层次网络，构建印太地区的复合网络。为此，具体的行动计划如下。

1. 积极参与美国主导的复合区域网络

为构建共生与繁荣的印度-太平洋秩序，与美国合作至关重要。应以超越军事领域、扩展的韩美同盟为核心轴心，在战略经济·技术伙伴关系、共同应对气候变化和公共卫生安全等全球挑战等方面，积极参与韩美日合作以及“四方安全对话+”（Quad Plus）等小型多边（minilateral）网络。为此，最重要的是改善与小型多边网络的核心参与者日本的关系。

2. 持续并扩大与中国的战略合作

随着印太区域的地缘政治和地缘经济重要性日益增加，大国竞争与对抗加剧，韩国的印太战略可能无意中卷入大国对抗的担忧正在抬头。对此，韩国应审慎且敏感地处理与中国关系。应在相互理解和相互尊重两国体制、价值观、意识形态差异的基础上，构建面向未来、以功能性合作为中心的伙伴关系，并为提高应对共同跨国挑战的韧性而相互合作。

3. 加强与东盟及印度的伙伴关系

印太战略的重点在于加强与东盟和印度的战略合作。韩国应在贸易、投资、技术、环境、海洋安全等领域扩大与作为世界经济增长动力的该地区的多元化互动。应确认东盟在印太合作中的中心性（centrality），并与作为世界最大民主国家的印度在双边及多边层面合作，努力共享印太愿景和价值观。应持续加强在朝鲜无核化和缅甸民主化方面的合作，并有必要将合作领域扩展到公共卫生、太空、网络安全、国防工业等。

4. 推动旨在再全球化的多边经济网络

应通过扩大和升级RCEP和CPTPP等现有贸易协定，提高它们之间的相互协调性和互补性，并恢复WTO的功能，来遏制保护主义和单边主义的复苏，同时在恢复旨在包容性全球化的多边国际经济秩序方面发挥核心作用。此外，为解决供应链不稳定问题并防止供应链过度安全化，应通过包括IPEF在内的多边努力，追求具有韧性的全球化。在此过程中，有必要在双边、小多边、区域层面推进与韩国拥有共同担忧和利益的区域内相似立场国家（同类国家）的合作，并将其用于区域-全球联系。

5. 构建部门别复合技术合作网络并发挥先进国-发展中国家之间的桥梁作用

在竞争、排斥、排他性选择逻辑占据主导的技术地缘政治时代，韩国为在印太地区形成包容且合作的技术生态系统做出贡献。在半导体供应链以及人工智能、5G、网络、量子计算机、清洁能源、数字贸易平台、生物技术等多个领域，应利用现有进行的双边、小多边、多边合作，并结合韩国作为中等强国的地位，发挥连接先进国与发展中国家合作的桥梁作用。

6. 在发展合作和基础设施合作中积极贡献

韩国有能力缩小印太地区存在的基建差距，为区域生态系统的共生和共同繁荣做出贡献。应以韩国具有优势的数字信息通信领域为中心，积极提供发展援助以加强东盟的连接性，并向发展中国家提供绿色ODA以应对气候变化和实现可持续发展目标（SDGs）。为此，需要扩大与区域内地区共同体的包容性伙伴关系。

7. 追求考虑生态-技术-经济联系的环境倡议

韩国应集中寻找符合双方利益的切入点，以防止美中战略竞争走向中断人类共同利益领域——生态环境合作领域的对话与合作。特别是，认识到通过多边合作解决气候问题是经济-技术创新的机会，应在可再生能源利用、绿色氢能伙伴关系、绿色航运网络、电动汽车和氢燃料汽车生产开发、碳市场等领域，推进将应对气候变化与国家利益相结合的政策。

8. 基于共生价值和规则的防止武力冲突和危机管理

随着美中战略竞争持续相当长一段时间，台湾、朝鲜、南海·东海等地的地缘政治引爆点（flashpoint）的危机和紧张局势在短期内将进一步加剧，因此必须管理危机，防止两国竞争演变成军事冲突。韩国应表明基于共生价值的规则，如禁止以强制力和武力改变现状、基于多边规范解决争端、航行自由和不扩散等人类普遍价值，并在此基础上开展外交，促使美中两国在这些规则下进行竞争。

9. 推进与共享利益的国家建立多层次区域安全合作网络

在美中竞争呈现超强国间权力政治格局的背景下，韩国必须防止现有区域内辐条式（hub and spoke）的美国同盟体系转变为等级式安全合作体系，引发新的冲突。应识别南海、东海、台湾海峡、朝鲜半岛等重要冲突地区各国之间的利益关系和威胁认知，并在此基础上努力构建有助于形成理想安全秩序的多层次安全合作分工体系。■

[1] 强调区域空间全球性特征的学术思潮包括 Peter Katzenstein, A World of Regions: Asia and Europe in the American Imperium (Ithaca: Cornell University Press 2005); Mary Farrell, Bjorn Hettne, and Luk Van Langenhove (eds), Global Politics of Regionalism (London: Pluto 2005); Fredrik Soderbaum, Rethinking Regionalism (Baisingstoke: Palgrave 2016); and Maria Lagutina, "The Global Region: A Concept for Understanding Regional Processes in Global Era," The Journal of Cross-regional Dialogue (2020 Special Issue).

■ 作者：孙 悦东亚研究所所长。延世大学国际学院教授。获得芝加哥大学政治学博士学位，曾任职于中央大学，现任延世大学国际学院教授、财团法人东亚研究所（East Asia Institute）所长。曾任延世大学国际学院院长、 Underwood国际学院院长、可持续发展研究所所长、国际学研究所所长等职务，并曾任东京大学特任客座教授、北卡罗来纳大学（教堂山）、加利福尼亚大学（伯克利）访问学者。曾任韩国国际政治学会会长（2019年）和现代日本学会会长（2012年）。曾任富布赖特学者、麦克阿瑟学者、日本基金会学者、早稻田大学高等研究所高级研究员，并曾任外交部、国立外交院、东北亚历史财团、韩国国际交流财团咨询委员、东北亚时代委员会专家委员等。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括《2022总统的成功条件》（2021年，合编）、《2022新政府外交政策建议》（2021年，合编）、《BTS的全球魅力故事》（2021年，合编）、《危机之后韩国的选择》（2021年，合编）、Japan and Asia's Contested Order (2019年，与T. J. Pempel合著)、Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016年，与Jan Melissen合著)、“South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review 23, 6 (2019年)、《韩国的中坚国外交》（2017年，合编）等。

■ 负责与编辑： 朴汉洙，东亚研究所研究助理

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