[EAI 特别报告] 致 인수위 外交安保团队的期望 ④_对日政策：革除青瓦台外交

I. 对日政策的挑战

尹锡悦新政府面临着解决事实上已瘫痪的韩日关系的重大课题。目前，两国间几乎没有政府间的对话渠道，包括首脑会谈，经济交易萎缩，民间交流也受阻。两国政府因围绕历史问题的感情对立而陷入不信任的漩涡，在与对方国家合作时犹豫不决，低估对方国家的战略价值，甚至常常表现出敌对态度。

国民对长期僵持的关系感到疲惫。根据2021年EAI与言论NPO共同进行的韩日国民相互认知调查，韩国舆论支持改善和发展停滞不前的韩日关系。45%的国民认为应面向未来克服对立，28.8%认为至少应避免政治对立，合计74.6%的国民认为应摆脱当前对峙局面（<表1>）。

<表1> 韩日两国在与对方国家关系中应采取的立场（2021年）

来源：东亚研究所(EAI)-言论NPO, 韩日相互认知调查(2021)

另一方面，韩国所处的国际形势也要求恢复和发展与日本的关系。随着中美战略竞争在多个领域扩散，韩日两国利益趋同的领域不断增加，合作的诱因也随之增大。在此背景下，美国作为印太战略的核心支柱，强调同盟国间的合作，并着重强调韩日两个同盟国的合作。今年2月白宫发布的《印太战略(Indo-Pacific Strategy)》中明确提及改善韩日关系，并将韩美日三国合作列为十大核心努力方向之一，旨在超越以往的应对朝鲜核问题，将其作为地区和平与繁荣的主要机制。在维护东海、南海、台湾海峡的稳定方面的安全合作，支持东盟中心性，提高供应链的稳定性和韧性，发展尖端技术，支持地区基础设施建设等，从地区安全到经济技术领域，都在推动三国间的协调以及韩日合作。

为响应这些国内外要求，尹锡悦当选人在大选期间承诺改善韩日关系，并宣称将开启“金大中-小渊宣言2.0时代”。1998年发布的该伙伴关系宣言，在“正视历史，面向未来”的同时，超越历史认识，提出了两国间政治、安全、经济、文化、气候变化/环境等多方面的合作课题。要在此基础上重新实践如此全面的合作，尹锡悦政府需要①拥有具体的政策和方法论，②具备就政策形成舆论并获得国会支持的沟通能力，③有效利用政府内部相关组织的知识和资产。 인수위应在对日问题上寻求并准备实现政策-沟通-组织利用三位一体的应对态势。

II. 文在寅政府的评估

1. 政策审查(Policy Review)

인수위外交安保分科应进行的首要任务是对现有对日政策进行周密审查。 인수위团队有时会表现得像占领军，热衷于与前政府的政策进行区分。尽管打出了新的政策品牌，但实际上内容并无太大差异的情况屡见不鲜。因此，不能让在大选期间有限时间内制定的承诺取代现有政策，成为下一届政府的政策。 인수위应通过对现有政策的周密审查，该改的就改，该继承的就保留，充实和完善承诺的内容。其出发点是彻底审查文在寅政府提出的对日外交的功过。

文在寅政府的对日政策关键词是“双轨外交(Two track)”。朴槿惠政府以慰安妇问题为目标，提出“在日方未采取前瞻性措施的情况下不举行韩日首脑会谈”的所谓“单轨外交”，导致两国关系全面僵化。文在寅总统以此为鉴，明确认识到不能因历史问题纠纷导致两国关系全面冻结，并提出“双轨外交”，即区分历史问题与安保·经济合作事项，着手改善关系。然而，在历史轨道上，文在寅政府实际上架空了2015年韩日慰安妇协议，并支持大法院的强制征用判决等，一贯采取强硬应对；而在合作轨道上，双方在朝核解决方案上存在分歧，在推进《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和印太战略等方面，也因日本主导地区合作构想而反应消极。此外，当安倍政府因不满韩国政府对强制征用判决的回应而突然实施半导体核心材料3个品项的出口管制，推行单轨外交时，文在寅政府也采取了对等反制措施，你来我往的贸易报复，并将战线扩大到安保对抗，导致双轨外交破产。

这种破产状态的首要责任在于日本安倍政府的修正主义历史观及其处理历史问题的做法。然而，这已是众所周知的现实条件，本应在此基础上制定双轨外交策略。问题在于，现实中将历史问题与其他问题分开，一方面在历史问题上争斗，另一方面在安保、经济、文化等具体问题上开展合作，几乎是不可能的。文在寅政府朝着这个方向努力，结果是因慰安妇纠纷而恶化的对日认知阻碍了具体问题的合作。总之，我们从中得到的教训是，只有在一定程度上能够管控历史纠纷时，才能开展具体问题的合作；反之，通过具体问题的合作建立信任，也能更合作地处理历史纠纷。

双轨外交仅仅是管理和改善韩日关系的方法论，而文在寅政府的对日政策本身目标并不明确。“为了什么而改善关系？”这个问题没有明确的答案。这首先可以归因于对日本的战略地位评价过低。随着日本经济地位的相对下降，韩国对日贸易的经济诱因也相对降低，安保方面日本的战略地位也随之下降，这是事实。特别是将改善朝韩关系和朝鲜半岛和平进程作为最优先外交政策的文在寅政府，认为日本的战略作用不大，反而更像是阻碍者(spoiler)。

如果功能性合作的诱因不大，那么历史纠纷的发生可能性就会增加。文在寅政府架空慰安妇协议后推迟后续措施，以及事实上放弃对大法院强制征用判决的外交应对，也是出于这个原因。

然而，韩国通过降低对日本的战略价值，承担了意想不到的巨大外交负担。与日本疏远，削弱了韩美日三国在对朝合作上的协调，并对韩美关系产生了负面影响。此外，还限制了韩国的地区外交空间。随着日本主导的自由开放的印太(Free and Open Indo-Pacific: FOIP)、四方安全对话(Quadrilateral Security Dialogue: Quad)、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定等成为地区开发、安全、贸易合作的核心机制，与日本疏远的韩国的活动空间受到压缩。这是忽视日本战略价值的结果。

2. 沟通能力评估

인수위的第二个任务是对领导人的领导力和沟通能力进行严格评估。总统既是选拔有能力的专家并任其职的任命权人，同时也是处于对日外交最前线的 the diplomat。韩日关系具有受国民舆论影响很大的特点，而舆论的形成中，领导者的沟通、行动和形象占据着非常重要的部分。尹锡悦当选人作为候选人时，批评文在寅政府过度从国内政治角度处理韩日关系，并表示将以务实的态度处理对日关系。首先，我们来考察国内沟通方面，即与国会及在野党的合作和国民舆论形成过程。

文在寅总统，无论是有意还是无意，都站在了对日外交的最前沿。过去五年，两国关系之所以超越了分离·管控的层面，强硬应对的韩国青瓦台和执政党难辞其咎。特别是自2017年竞选总统候选人时承诺废除·重新谈判慰安妇协议以来，总统（青瓦台）在对慰安妇协议的负面评价、历史问题上的官方声明等主要事件上都亲自出面，其根源在于强烈的反日民族主义。

文在寅政府判断，在历史修正主义者安倍晋三执政下的日本正在右倾化，因此加强了针对日本右倾化的身份政治。青瓦台和执政党围绕大法院的强制征用判决，对日本政府的报复措施，打出了“No Japan”、“No Abe”、“不屈的国家”等口号，持续发出带有反日情绪的强硬信息，甚至出现了“本土倭寇”这样的说法。强烈的排外民族主义在政治上的表现，导致对日外交沦为国内政治斗争的对象。

2021年11月进行的东亚研究所和韩国研究的舆论调查显示，韩日关系舆论在保守-进步阵营之间存在尖锐分化。<表2>显示，保守派选民在下一届政府对日政策的优先事项上，将“面向未来的合作”（45%）置于“历史问题解决方案”（25%）之上，而进步派选民则将“历史问题解决方案”（53%）置于“面向未来的合作”（23.8%）之上。正如在对朝政策和对美政策上保守派和进步派的评价存在鲜明分歧一样，对日政策也成为了争论的对象。

<表2> 外交政策的意识形态两极分化

来源：东亚研究所，2022年总统成功条件 & 新政府外交政策建议认知调查(2021)

总统和青瓦台作为主要信息发布者，导致外交政策的意识形态化和国内政治化，这对日本舆论产生了非常负面的影响。2020年韩日国民相互认知调查显示，日本国民对韩国的好感度为26%，而对文在寅总统的好感度仅为1%左右。当对方国家对本国领导人表示强烈反感时，对对方国家的外交（特别是公共外交）将面临巨大负担。同年，日本人对文在寅政府对日政策的肯定评价为2.8%，否定评价为57.3%（韩国人对安倍政府的对韩政策的肯定评价为5.4%，否定评价为78.4%）。

3. 组织能力与功能评估

第三，评估处理日本问题的政府组织的运作能力和功能。在总统推进对日政策时，有必要考察其是否充分了解并有效利用自己领导的庞大政府组织。需要审查的是，在对日政策中，所谓的“青瓦台政府”的局限性是否暴露，主管部门外交部的作用如何，与公民社会的关系如何等。

总统直接介入外交事务，意味着青瓦台主导外交。当青瓦台制定主要政策，而各部门执行时，内阁和各部院的政策权限就会受到限制。文在寅政府的青瓦台国家安保室作为外交安保政策的指挥塔，不仅协调各部门政策，还主导了主要政策的制定，甚至在某些情况下直接参与外交谈判。朴槿惠政府时期，青瓦台秘书室室长通过与日本秘密谈判主导了慰安妇协议，文在寅政府也由青瓦台国家安保室和公民社会首席秘书室负责慰安妇和强制征用问题。强制征用判决后，为解决外交纠纷而进行的高级别谈判，以及终止《韩日军事情报保护协定》的宣布，都是由青瓦台主导和发布的。虽然可以理解在与朝鲜的谈判（这不能算作外交关系）中由青瓦台出面而非外交部，但日本的谈判由青瓦台而非外交部直接出面，则存在很大争议。

当青瓦台主导外交政策，而行政部门主管机构外交部仅负责执行的“青瓦台政府”性质日益增强时，就会出现信息信号受限而做出政策决定的情况。在韩日关系和对日政策的决策中，最重要的信息来自外交部和驻外公馆（驻日大使馆），但如果总统疏远自己管理的部门，而依赖青瓦台幕僚，就会在解读传达给自己的信号时遇到很大障碍。这在很大程度上源于青瓦台这一组织的政治性质。青瓦台幕僚团队基本上是辅佐总统的组织，对总统的支持率非常敏感。其主要成员也常常是总统竞选团队出身。他们进入青瓦台后，会进行“永恒的竞选”。当通过国民支持这一棱镜来判断主要外交政策事项时，可能会产生相当大的扭曲。他们倾向于关注政策带来的短期人气/支持率，而不是以长远眼光——百年大计的视角——来处理韩日关系，或者理解其历史、经济、安保、气候变化等多方面、复杂性。

在青瓦台主导的体制下，政策的责任性会下降。青瓦台的权力并非制度性产生，而是依赖于总统的个人信任，因此其性质是任意的、封闭的，责任归属不明确。以2015年慰安妇协议审查为例，不仅有书面工作，还有电话指示，事后很难追究责任。这可以说与责任政治、民主外交精神相悖。

最后，当权力集中于青瓦台时，会因工作量过大而导致只顾短期应对，或错过适时应对的时机。2018年10月大法院作出强制征用判决后，韩国政府在未能明确日本方面的外交协商请求、第三方调解请求等问题的情况下，因安倍政府的出口管制报复措施，导致双边关系破裂。此外，还可以指出在慰安妇协议审查和和解治愈基金会解散后，政府未能做出负责任的回应。在政策决定权集中于青瓦台的情况下，不作为(inaction)导致了外交困境。总之，可以看出青瓦台虽然行使了超出其组织能力的权力，但外交部在拥有相当组织能力的情况下，却暴露了权限不足、功能不足的问题。

III. 6项政策建议

1. 在对日政策方面，新政府和 인수위应做的第一件事是设定对日政策的基调和目标。新政府提出的“金大中-小渊宣言2.0”是“以正确的历史认识为基础的面向未来的合作”的原则性宣言。为具体化这一目标，新政府应设定与日本共同创造地区和世界的未来、新秩序的共同目标，并以解决地区和全球共同课题的态度来推动交流与合作，从而恢复下降的相互信任，并采取旨在推进历史问题解决的战略。

2. 新政府应在任期初期处理好慰安妇问题和强制征用问题这两大历史遗留问题。对于慰安妇问题，应坚持尊重过去协议并推进后续措施的立场；对于强制征用问题，则应要求日本道歉，但不再提出金钱赔偿的要求。

3. 新政府应做好积极推进面向未来的合作课题的准备。以地区为单位的两国合作议题已扩大到安全、贸易、投资、开发、尖端技术、气候变化、能源、文化等多个领域。这大致与美国的印太战略有关。在应对威胁地区规则基础秩序的行为、朝鲜核问题、以实力改变现状的企图和经济胁迫问题、维护自由贸易体系、人权与尖端技术开发、确保供应链韧性等地区性问题上，韩日两国应开展合作。其中，韩国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和“四方安全对话+”(Quad Plus)合作将是未来两国合作的重要试金石，需要与日本进行谨慎的协调。

4. 总统在推进对日政策时，应重视与在野党的合作和国民共识。政府和总统通过对主要外交事项的深思熟虑的沟通，可以争取到在野党的合作和国民的团结，从而获得领导力所需的政治支持。反之，如果造成政治分裂和对立，则会面临政策失败。排外民族主义情绪是其核心，虽然有时能起到凝聚国民力量的积极作用，但也会严重阻碍外交政策的自主性，并产生难以采取务实 접근的负面影响。总统和政府应展现出能够超越反日民族主义诱惑的政治领导力。这可以通过利用民间力量和整備政策决策体系来取得成效。

5. 应利用民间知识和网络。为降低韩日两国现存的反日和厌韩情绪，恢复信任，新政府应积极借助民间力量，超越民族主义的排外性认同。应努力积累民间层面的历史对话和共同开发经验，建立相互信任，扩大国民的理解和共鸣。在这样的空间里，两国可以摆脱过于以自我为中心看待历史的态度，或仅从本国相关事项来理解对方的双边关系视角，转而从多角度看待对方，构建复合认同，为共同发展奠定基础。

6. 最重要的是，应缩小青瓦台在对日外交中的权力，并加强调整功能。新政府应将对日外交政策的决策和谈判权交给主管部门，青瓦台应进行组织改革并更加忠实于其固有的秘书功能。如前所述，对日政策不仅涉及韩日双边层面，还与中美关系、韩美关系、地区外交、经济外交紧密联动。青瓦台不应直接主导政策，而应作为指挥塔，负责协调主管部门间的政策。特别是青瓦台直接参与外交谈判的行为，应在有限范围内进行。在处理历史问题方面，应建立适合的政策决策组织体系。应建立主管部门外交部和女性家庭部等相关部门、公民社会团体、青瓦台安保室和公民社会首席秘书室之间有机协作的治理体系。■

■ 作者：孙烈_EAI所长，延世大学国际学研究生院教授。曾获芝加哥大学政治学博士学位。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6, <韩国的中坚国外交>(2017, 合编), <危机之后韩国的选择：世界金融危机、秩序转换、韩国的经济外交> (2020, 合编), (2020, 合编)。

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