[EAI特別レポート] 引継委員会外交安保チームへの提言 ④_対日政策：大統領府外交を打破せよ

I. 対日政策の課題

尹錫悦（ユン・ソンニョル）新政権は、事実上麻痺状態にある日韓関係を打開するという重大な課題を背負っている。現在、両国間では首脳会談を含む政府間の対話チャンネルはほとんど機能しておらず、経済取引は縮小し、国民レベルの交流も途絶えている。両国政府は、歴史問題を巡る感情的な対立によって不信の渦中に陥り、相手国との協力をためらい、相手国の戦略的価値を過小評価し、しばしば敵対的に接する状況に至っている。

国民は長期化する関係の硬直に疲労感を示している。2021年のEAIと言論NPOが共同で実施した日韓国民相互認識調査によれば、韓国世論は長期的な膠着状態にある日韓関係の改善と協力を支持している。45%の国民が未来志向的に対立を克服すべきだという意見を表明し、28.8%は少なくとも政治的対立は避けるべきだという見方を示しており、圧倒的多数の74.6%の国民が現在の対立局面を脱するべきだと認識している（<表1>）。

<表1> 日韓両国が相手国との関係において取るべき立場（2021年）

出典：東アジア研究院（EAI）-言論NPO、日韓相互認識調査（2021年）

一方、韓国が直面する国際情勢も、日本との関係回復と協力を求めている。米中戦略競争が様々な分野に拡大するにつれて、日韓両国間の利害収束の側面が増加しており、それに伴い協力の誘因も大きくなっている。このような状況下で、米国はインド太平洋戦略の核心軸として同盟国間の協力を強調し、日韓両同盟国の協力を促している。去る2月、ホワイトハウスが公開した「インド太平洋戦略（Indo-Pacific Strategy）」には、日韓関係の改善が明記されており、10の主要な取り組み（ten core lines of effort）の一つとして日米韓三角協力を挙げ、従来の北朝鮮核問題への対応を超えて、地域の平和と繁栄のための主要なメカニズムとして位置づけている。東シナ海、南シナ海、台湾海峡の安定のための安全保障協力、ASEAN中心性の支持、サプライチェーンの安定性と回復力の向上、先端技術開発、地域インフラ支援など、地域の安全保障から経済・技術分野に至るまで、三国間協力、そして日韓協力を誘導している。

こうした国内外の要請に応える形で、尹錫悦（ユン・ソンニョル）次期大統領は、大統領選挙期間中に日韓関係改善を約束し、「金大中-小渕宣言2.0時代」を開くと公言した。1998年に発表されたこのパートナーシップ宣言は、「歴史を直視し未来を志向する」とし、歴史認識を超えて両国間の政治、安全保障、経済、文化、気候変動/環境など多岐にわたる協力課題を提示した。このように包括的な協力を新たに実践するためには、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権は①具体的な政策と方法論を持ち、②政策に対して世論を形成し国会の支持を得るコミュニケーション能力を備え、③政府内の関連組織の知識と資産を効果的に活用する必要がある。引継委員会は、日本問題に対して政策・コミュニケーション・組織活用の三位一体となる対応体制を模索し、準備しなければならない。

II. 文在寅（ムン・ジェイン）政権の検証

1. 政策検証（Policy Review）

引継委員会の外交安保分科が遂行すべき最初の任務は、既存の対日政策に対する綿密な検証である。しばしば引継委員会チームは、あたかも占領軍のように振る舞い、直前の政権の政策との差別化に没頭する傾向が見られる。新しい政策ブランドを掲げているにもかかわらず、実質的な内容には大差がない場合も少なくない。したがって、大統領選挙キャンペーンという限られた時間の中で策定された公約が、既存政策を押し退けてそのまま次期政権の政策として定着してしまうのは問題である。引継委員会は、既存政策の綿密な検証を通じて、変えるべきは変え、継承すべき部分は活かして、公約の内容を豊かにし、精緻に練り上げる必要がある。その出発点は、文（ムン）政権が掲げた対日外交の功罪を徹底的に検証することである。

文在寅（ムン・ジェイン）政権の対日政策のキーワードは「ツートラック外交」であった。朴槿恵（パク・クネ）政権は、慰安婦問題を標的に、日本側の前向きな措置なしには日韓首脳会談を開かないという、いわゆる「ワントラック外交」で両国関係全般の硬直を招いた。文在寅（ムン・ジェイン）大統領はこれを反面教師とし、歴史問題の対立によって両国関係全般が凍結する事態は避けなければならないという認識を明確にし、歴史問題と安保・経済協力案件を分離する「ツートラック外交」を掲げて関係改善に乗り出した。しかし、歴史トラックにおいては2015年の日韓慰安婦合意を事実上形骸化し、大法院（最高裁判所）の強制動員賠償判決を支持するなど強硬対応に終始した一方、協力トラックにおいては北朝鮮核問題の解決策で意見の相違を見せ、包括的・漸進的な環太平洋経済連携協定（CPTPP）の推進やインド太平洋戦略などにおいても、日本が主導する地域協力構想であるという理由で消極的に対応した。さらに、安倍政権が強制動員判決に対する韓国政府の対応に不満を抱き、半導体核心素材3品目の輸出規制を電撃的に断行するワントラック外交を推進すると、文（ムン）政権も対抗措置に出て、貿易報復の応酬となり、安保対立へと戦線を拡大させてツートラック外交を破綻状態に追い込んだ。

このような破綻状態の一次的な責任は、日本の安倍政権の修正主義的な歴史観とその歴史認識に基づく歴史懸案の取り扱いにある。しかし、これは既に知られた現実的な条件であったため、これを前提としたツートラック外交の策が講じられるべきであった。問題は、現実的に歴史問題を他の案件と分離し、一方で歴史問題で争いながら、他方で安保、経済、文化など案件ごとの協力を実践することは、ほとんど不可能であったという点である。文（ムン）政権はこの方向で動いたが、結果的に慰安婦問題の対立によって悪化した対日認識は、案件ごとの協力を阻害した。要するに、歴史問題の対立がある程度管理できる時に案件ごとの協力が可能となり、逆に案件ごとの協力によって信頼を積み重ねていけば、歴史問題の対立に対してもより協力的に臨むことができるという教訓を得ることになった。

ツートラック外交とは日韓関係を管理し改善するための方法論に過ぎず、文（ムン）政権の対日政策には明確な目標が欠けていた。「何のための関係改善か」という問いに対する答えが明確ではなかった。これには、一次的に日本に対する戦略的地位の評価が低かった点が挙げられる。日本の経済的地位が相対的に低下したことにより、韓国の対日貿易に対する経済的誘因は相対的に低下し、安保的側面でも日本の戦略的地位が低下したのは事実である。特に、南北関係の改善と朝鮮半島平和プロセスを最優先外交政策とした文（ムン）政権は、日本の戦略的役割は大きくなく、むしろ妨害者（spoiler）に近いという認識を持っていた。

機能的な協力の誘因が大きくないならば、歴史問題の対立の蓋然性は高まる。文（ムン）政権が慰安婦合意を形骸化させた後、後続措置を遅延させ、大法院（最高裁判所）の強制動員判決に対する外交的対応を事実上放置したのも、こうした理由からである。

しかし、韓国は日本に対する戦略的価値を下げることによって、予想外に大きな外交的負担を負うことになった。日本との距離を置くことは、日米韓の対北朝鮮協力体制を弱体化させ、日米関係にも否定的な影響を与えた。さらに、韓国の地域外交の範囲を制約した。日本が主導してきた自由で開かれたインド・太平洋（Free and Open Indo-Pacific: FOIP）、クアッド（Quadrilateral Security Dialogue: Quad）、包括的・漸進的な環太平洋経済連携協定などが、地域レベルでの開発・安全保障・貿易協力の中心的なメカニズムとして浮上するにつれて、日本と距離を置いた韓国の活動空間が縮小した。日本の戦略的地位を軽視した結果である。

2. コミュニケーション能力の検証

引継委員会の二つ目の任務は、指導者のリーダーシップとコミュニケーション能力に対する厳格な評価である。大統領は、実力のある専門家を適材適所に抜擢する任命権者であると同時に、対日外交の最前線に位置する外交官の役割を担う。日韓関係は国民世論に大きく影響されるという特徴を持っており、世論形成には指導者のコミュニケーション、行動、イメージが非常に重要な部分を占めるからである。尹錫悦（ユン・ソンニョル）次期大統領は、候補時代、現在の韓日関係の硬直状況は文在寅（ムン・ジェイン）政権が過度に国内政治的に韓日関係を扱ったためだと批判し、実利主義的に対日関係を扱っていくと表明した。まず、国内的コミュニケーションの側面、すなわち国会および野党との協力と国民世論形成の過程を検討してみよう。

文在寅（ムン・ジェイン）大統領は、意図したか否かにかかわらず、対日外交の先頭に立った。過去5年間、両国関係が分離・統制のレベルを超えて悪化したことには、強硬対応を主導した韓国の大統領府と与党がその責任から逃れることはできない。特に、2017年の大統領選挙候補時代に慰安婦合意の破棄・再交渉を公言して以来、慰安婦合意に対する否定的な評価、歴史懸案に対する公式談話など、主要案件ごとに大統領（大統領府）が直接発信し、その根底には強烈な反日ナショナリズムが横たわっていた。

文在寅（ムン・ジェイン）政権は、歴史修正主義者である安倍晋三氏が政権を握る日本が右傾化していると判断し、日本の右傾化に対するアイデンティティの政治を強化した。大統領府と与党は、大法院（最高裁判所）の強制動員判決を巡る日本政府の報復措置に対し、「ノー・ジャパン」「ノー・アベ」「揺るぎない国」などのスローガンを掲げ、反日感情を込めた強硬なメッセージを継続的に発信し、「土着倭寇」という表現まで登場した。強烈な排外的なナショナリズムが政治的に表出された結果、対日外交は国内的政争の対象と化した。

2021年11月に実施された東アジア研究院と韓国リサーチの世論調査を見ると、日韓関係に対する世論は保守・進歩陣営に鋭く二分されている。<表2>を見ると、保守層の有権者は次期政権の対日政策の優先事項として「未来志向的な協力」（45%）を「歴史問題の解決策 마련」（25%）よりも優先する一方、進歩層の有権者は「未来志向的な協力」（23.8%）よりも「歴史問題の解決策 마련」（53%）を挙げている。対北朝鮮政策や対米政策で保守・進歩の評価が極端に分かれるように、対日政策も政争の対象となったのである。

<表2> 外交政策のイデオロギー的二極化

出典：東アジア研究院、2022年大統領の成功条件＆新政権外交政策提言認識調査（2021年）

このように、大統領と大統領府が主要なメッセンジャーとして登場したことで招かれた外交政策のイデオロギー化と国内政治化は、日本の世論に非常に否定的な影響を与えることになった。2020年の日韓国民相互認識調査によれば、日本国民の韓国に対する好感度は26%であるのに対し、文在寅（ムン・ジェイン）大統領に対する好感度は1%強に過ぎない。このように相手国が自国指導者に対して強い非好感を示す場合、相手国に対する外交（特に広報外交）は相当な負担を抱えることになる。同年の日本人の文在寅（ムン・ジェイン）政権の対日政策に対する肯定評価は2.8%、否定評価は57.3%に達している（韓国人の安倍政権の対日政策に対する肯定評価は5.4%、否定評価は78.4%）。

3. 組織能力と機能の検証

第三に、日本問題を扱う政府組織の能力と機能の評価である。大統領が対日政策を推進するにあたり、自身が率いる巨大な政府組織を正しく把握し、効果的に活用したかどうかを検討する必要がある。対日政策において、いわゆる「大統領府政府」の限界が露呈しなかったか、主管部署である外交部の役割はどうであったか、市民社会との関係はどうであったかなど、検討が必要である。

外交案件に対する大統領の直接的な介入は、大統領府が外交を主導することを意味する。大統領府が主要政策を立案し、各省庁が実行する体制になると、内閣と各閣僚の政策権限が縮小する。文在寅（ムン・ジェイン）政権の大統領府国家安保室は、外交安保政策のコントロールタワーとして、省庁間の政策調整を超えて主要政策決定を主導し、事案によっては直接外交交渉にも乗り出した。朴槿恵（パク・クネ）政権時代には大統領府秘書室長が日本との秘密交渉で慰安婦合意を主導し、文在寅（ムン・ジェイン）政権も大統領府国家安保室と市民社会首席室が慰安婦問題と強制動員問題を担当してきた。強制動員判決後の外交的対立解消に向けた高級官僚間の交渉、そしてGSOMIA（軍事情報包括保護協定）終了宣言などは、大統領府が主導し発表した。外交関係と見なせない北朝鮮との交渉の場合、外交部ではなく大統領府が乗り出すのは理解できるが、日本との交渉に外交部ではなく大統領府が直接乗り出す行為は議論の余地が大きい。

大統領府が外交政策を主導し、行政部主管部署である外交部は執行のみを行う、いわゆる「大統領府政府」としての性格がますます強くなると、相対的に制約された情報のシグナルの中で政策決定が行われる事態が発生する。日韓関係と対日政策に関する意思決定において最も重要な情報は、外交部と在外公館（在日大使館）から発信されるにもかかわらず、大統領が自身が管理する外交部と距離を置き、大統領府の参謀に依存する場合、自身に伝えられるシグナルを解釈する上で相当な障害が生じる。これは、相当部分、大統領府という組織の政治的性格に起因する。大統領府の参謀陣は、基本的に大統領を補佐し、大統領の人気（支持率）に敏感な組織である。その主要構成員も、大統領選挙キャンプ出身者が多い。彼らは選挙後、大統領府に入り「永遠のキャンペーン」を遂行する。国民への支持というプリズムを通して主要な外交政策案件を判断する場合、相当な歪みが生じうる。日韓関係を長期的な視野で—百年の計として—アプローチしたり、歴史、経済、安全保障、気候変動など多面的で複合的な性格を理解したりするのではなく、政策がもたらす短期的な人気・支持率に支配されるのである。

大統領府主導体制下では、政策の責任性が低下する。大統領府の権力は制度的に出てくるというよりは、大統領個人の信任に依存するという点で、その性質は任意的で、閉鎖的であり、責任の所在が不明確である。2015年の慰安婦合意の検証事例を見ると、文書による業務だけでなく、電話一本で業務指示が行われるなど、事後的に責任の所在を明らかにするのは容易ではない。責任政治、民主主義外交の精神に反すると言える。

最後に、大統領府に業務が集中すると、業務の暴走で短期的な対応に追われたり、適切な時期の対応を逃したりする弊害が発生する。2018年10月の大法院（最高裁判所）による強制動員判決以降、韓国政府は日本側の外交的協議要請、第三国仲裁要請などに対し明確な立場を決められないまま、安倍政権による輸出規制という報復措置で両国関係の破局を迎えた。また、慰安婦合意の検証と和解・癒し財団の解散後の政府の責任ある対応の不在も挙げられる。大統領府に政策決定権限が集中した状況下で、無策（inaction）が外交的難局を招いたのである。要するに、大統領府は保有する組織能力に比べて過剰な権限を行使したが、外交部は相当な組織能力にもかかわらず、過小な権限と過小な機能の問題を露呈したことがわかる。

III. 6つの政策提言

1. 対日政策において、新政権と引継委員会がなすべき最初のことは、対日政策の基調と目標を設定することである。新政権が掲げた「金大中-小渕宣言2.0」は、「正しい歴史認識に基づいた未来志向的な協力」という原則的な宣言である。これを具体化するために、新政権は日本と共に地域の未来、新たな秩序を共に作り上げていくという共同の目標を設定し、特殊な二国間関係の次元ではなく、地域的、地球的次元で共通課題を解決していく姿勢で交流と協力を導き、失墜した相互信頼を回復させながら、歴史懸案解決の進展を図る戦略を取るべきである。

2. 新政権は、一方で慰安婦問題と強制動員問題という両大歴史懸案を任期初めに整理すべきである。慰安婦問題については、過去の合意を尊重し、後続措置を進めていくという立場を堅持し、強制動員問題については、日本の謝罪を要求する代わりに、これ以上金銭的な要求をしないという宣言が望ましい。

3. 新政権は、未来志向的な協力課題に積極的に取り組む姿勢を整えるべきである。地域を単位とした両国の協力議題は、安全保障、貿易、投資、開発、先端技術、気候変動、エネルギー、文化など、多様なイシュー領域に拡大している。これは概ね米国のインド太平洋戦略と関連する。域内のルールに基づく秩序を脅かす行為、北朝鮮の核問題、力による現状変更の試みと経済的圧力の問題、自由貿易体制の擁護、人権と先端技術開発、サプライチェーンの回復力確保など、地域的な課題に対して日韓両国が協力していく課題と言える。このうち特に韓国の包括的・漸進的な環太平洋経済連携協定（CPTPP）への加入とクアッド・プラス（Quad Plus）協力は、今後の両国協力の試金石となる主要案件であり、日本と慎重な調整がなされるべきである。

4. 大統領は、野党との協力と国民的総意を重視して対日政策を推進すべきである。政府と大統領は、主要外交案件に対する思慮深いコミュニケーションを通じて、野党の協力を得て国民の団結を成し遂げ、リーダーシップに必要な政治的支持を形成することもできる。一方で、政治的分断と対立を招く場合、政策的失敗に直面することになる。その中心に位置する排外的なナショナリズム感情は、国民的 역량（能力）を結集する順機能も果たすが、外交政策の自律性を深刻に阻害し、実利主義的なアプローチを困難にする逆機能をもたらしている。大統領と政府は、反日ナショナリズムの誘惑を乗り越えることができる政治的リーダーシップを示す必要がある。これは、民間の力を活用することと、政策決定体系を整備する方法で成果を期することができる。

5. 民間の知識とネットワークを活用すべきである。日韓両国内に存在する反日感情と嫌韓感情を低減させ、信頼回復のために、新政権はナショナリズムの排他的なアイデンティティを超えるために、民間の力を積極的に借りるべきである。民間レベルでの歴史対話と歴史共同開発の経験を蓄積し、相互信頼を構築し、国民的理解と共感の幅を広げていく本格的な努力を傾けるべきである。このような空間の中で、両国は歴史を過度に自己中心的に見つめる姿勢、あるいは相手方を二国間関係的な視点、自国と関連する事案を通してのみ理解する狭い視野から脱却し、相手方を多様な視点から見つめ、複合的なアイデンティティを構成して共存する機会を 마련することができるだろう。

6. 何よりも、対日外交において大統領府の権限縮小と調整機能の強化がなされるべきである。新政権は、対日外交政策の決定と交渉権限を主管部署に委ね、大統領府は固有の秘書機能により忠実になるよう組織改編を行い、運営しなければならない。先に指摘したように、対日政策は日韓関係の二国間次元を超えて、米中関係、日米関係、地域外交、経済外交と緊密に連動している。大統領府は直接政策を主導するのではなく、コントロールタワーとして主管部署間の政策調整機能を担当するよう整理しなければならない。特に、大統領府が直接外交交渉に乗り出す行為は、限定された範囲内で行うべきである。歴史問題の処理に関しては、それに適した政策決定組織図を作成しなければならない。主管部署である外交部と女性家族部など関連部署、市民社会団体、大統領府国家安保室と市民社会首席室間の有機的なガバナンス体制を構築しなければならない。■

■著者：ソン・ヨルEAI院長、延世大学校国際学大学院教授。シカゴ大学政治学博士。専攻分野は日本外交、国際政治経済、東アジア国際政治、広報外交。最近の著書に『Japan and Asia's Contested Order』（2019年、T. J. Pempelと共著）、『Understanding Public Diplomacy in East Asia』（2016年、Jan Melissenと共著）、「South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking」（『The Pacific Review』2019年、32巻6号）、『韓国の中堅国外交』（2017年、共編）、『危機以降の韓国の選択：世界金融危機、秩序変換、韓国の経済外交』（2020年、共編）などがある。

■担当・編集：イ・スニョンEAI研究員

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