[EAI Special Report] Чего мы ждем от команды переходного периода по внешней политике и безопасности ④_ Политика в отношении Японии: реформировать дипломатию администрации президента

I. Вызовы политики в отношении Японии

Новая администрация Юн Сок Ёля сталкивается с важнейшей задачей — разрешить фактически парализованные корейско-японские отношения. В настоящее время практически не функционируют каналы диалога между правительствами, включая саммиты, сокращены экономические связи, а контакты на уровне граждан заморожены. Правительства обеих стран, охваченные водоворотом недоверия из-за эмоционального противостояния по историческим вопросам, избегают сотрудничества с противоположной стороной, недооценивают ее стратегическую ценность и зачастую ведут себя враждебно.

Общественность выражает усталость от затяжного кризиса в отношениях. Согласно совместному опросу общественного мнения Кореи и Японии, проведенному EAI и Genron NPO в 2021 году, корейское общественное мнение поддерживает улучшение и сотрудничество в затяжном тупике корейско-японских отношений. 45% населения высказались за необходимость преодоления противостояния с ориентацией на будущее, а 28,8% считают, что, по крайней мере, следует избегать политических столкновений, что в совокупности составляет подавляющее большинство в 74,6%, осознающее необходимость выхода из текущей конфронтации (<Таблица 1>).

<Таблица 1> Позиция, которую должны занять Корея и Япония в отношениях друг с другом (2021 г.)

Источник: Институт восточноазиатских исследований (EAI) – Genron NPO, Опрос общественного мнения по взаимному восприятию Кореи и Японии (2021 г.)

Между тем, международная обстановка, в которой находится Корея, также требует восстановления отношений и сотрудничества с Японией. По мере того как стратегическое соперничество между США и Китаем распространяется на различные сферы, увеличивается число областей совпадения интересов между Кореей и Японией, и, следовательно, растет стимул к сотрудничеству. На этом фоне США, подчеркивая сотрудничество между союзниками как ключевой элемент своей Индо-Тихоокеанской стратегии, делают акцент на сотрудничестве двух союзников — Кореи и Японии. В «Индо-Тихоокеанской стратегии», опубликованной Белым домом в феврале, была явно указана необходимость улучшения корейско-японских отношений, а трехстороннее сотрудничество между Кореей, США и Японией было названо одной из десяти основных задач (ten core lines of effort), которая выходит за рамки реагирования на ядерную программу Северной Кореи и становится основным механизмом для мира и процветания в регионе. Стратегия направлена на стимулирование трехстороннего сотрудничества и корейско-японского сотрудничества в таких областях, как сотрудничество в области безопасности для стабильности в Восточно-Китайском, Южно-Китайском морях и Тайваньском проливе, поддержка центральной роли АСЕАН, обеспечение стабильности и устойчивости цепочек поставок, развитие передовых технологий и поддержка региональной инфраструктуры, охватывая сферу безопасности и экономико-технологическую сферу.

В ответ на эти внутренние и внешние призывы избранный президент Юн Сок Ёль во время предвыборной кампании обещал улучшить корейско-японские отношения и заявил о намерении открыть «эпоху Ким Дэ Чжун-Обути 2.0». Это партнерское заявление, опубликованное в 1998 году, гласило «взглянуть в лицо истории и стремиться в будущее», предлагая задачи для сотрудничества в различных областях, таких как политика, безопасность, экономика, культура, изменение климата/окружающая среда, выходя за рамки исторического восприятия. Чтобы на практике реализовать такое всестороннее сотрудничество, правительство Юн Сок Ёля должно ① обладать конкретными политическими подходами и методологией, ② обладать коммуникационными навыками для формирования общественного мнения и получения поддержки Национального собрания по политике, и ③ эффективно использовать знания и ресурсы соответствующих организаций в правительстве. Переходный комитет должен стремиться и готовиться к выработке комплексного подхода к вопросам Японии, основанного на триединстве политики, коммуникации и использования ресурсов организаций.

II. Оценка правительства Мун Чжэ Ина

1. 정책 검토(Policy Review)

Первая задача, которую должен выполнить отдел внешней политики и безопасности переходного комитета, — это тщательный анализ существующей политики в отношении Японии. Часто команды переходного комитета ведут себя как оккупационные силы, стремясь отличиться от политики предыдущего правительства. Нередки случаи, когда, несмотря на продвижение нового политического бренда, содержание политики остается практически неизменным. Следовательно, недопустимо, чтобы обещания, сформулированные в сжатые сроки предвыборной кампании, вытесняли существующую политику и становились политикой следующего правительства. Переходный комитет должен обогатить и усовершенствовать содержание предвыборных обещаний, меняя то, что нужно изменить, и сохраняя то, что следует сохранить, путем тщательного анализа существующей политики. Начальным шагом является тщательная оценка достижений и недостатков дипломатии в отношении Японии, проводимой правительством Муна.

Ключевым словом политики правительства Мун Чжэ Ина в отношении Японии была «двухвекторная дипломатия» (Two track diplomacy). Правительство Пак Кын Хе, сосредоточившись на вопросе «женщин для утешения», проводило политику «одного вектора» (one track diplomacy), заключавшуюся в отказе проводить саммиты между Кореей и Японией без предварительных шагов со стороны Японии, что привело к замораживанию двусторонних отношений в целом. Президент Мун Чжэ Ин, усвоив этот урок, четко заявил о необходимости предотвратить замораживание двусторонних отношений из-за конфликта по историческим вопросам и приступил к улучшению отношений, выдвинув «двухвекторную дипломатию», разделяющую исторические вопросы и вопросы безопасности/экономического сотрудничества. Однако, с одной стороны, в историческом векторе правительство последовательно занимало жесткую позицию, фактически обесценив соглашение по «женщинам для утешения» 2015 года и поддержав решение Верховного суда по делам о принудительном труде. С другой стороны, в векторе сотрудничества оно расходилось во мнениях с Японией по вопросу ядерной программы Северной Кореи и проявляло пассивность в отношении Всеобъемлющего и прогрессивного партнерства по Транстихоокеанскому партнерству (CPTPP) и Индо-Тихоокеанской стратегии, поскольку они были региональными инициативами, возглавляемыми Японией. Более того, когда правительство Абэ, недовольное реакцией корейского правительства на решение по делу о принудительном труде, предприняло односторонние экспортные ограничения на три ключевых материала для полупроводников, правительство Муна ответило контрмерами, обмениваясь торговыми ударами и расширяя фронт до противостояния в области безопасности, тем самым приведя двухвекторную дипломатию к краху.

Первоначальная ответственность за этот крах лежит на правительстве Абэ в Японии с его ревизионистским взглядом на историю и подходом к историческим вопросам, основанным на нем. Однако это были известные реальные условия, и политика двух векторов должна была быть разработана с учетом этих условий. Проблема в том, что на практике было почти невозможно отделить исторические вопросы от других вопросов, ведя борьбу по историческим вопросам с одной стороны и осуществляя сотрудничество по конкретным вопросам, таким как безопасность, экономика и культура, с другой. Правительство Муна двигалось в этом направлении, и в результате ухудшение восприятия Японии из-за конфликта по вопросу «женщин для утешения» препятствовало сотрудничеству по конкретным вопросам. Таким образом, мы извлекли урок: сотрудничество по конкретным вопросам возможно, когда исторические конфликты в некоторой степени управляемы, и, наоборот, когда мы накапливаем доверие посредством сотрудничества по конкретным вопросам, мы можем более активно подходить к историческим конфликтам.

Двухвекторная дипломатия — это всего лишь методология управления и улучшения корейско-японских отношений, но сама политика правительства Муна в отношении Японии не имела четких целей. На вопрос «Для чего нужно улучшение отношений?» не было четкого ответа. В первую очередь это связано с низкой оценкой стратегической значимости Японии. По мере относительного снижения экономического статуса Японии экономические стимулы для торговли Кореи с Японией снизились, и, хотя это правда, что стратегический статус Японии в области безопасности также снизился. В частности, правительство Муна, которое ставило улучшение отношений с Северной Кореей и мирный процесс на Корейском полуострове в качестве высшего приоритета внешней политики, считало, что роль Японии в стратегии невелика и, скорее, она является препятствием (spoiler).

Если стимулы для функционального сотрудничества невелики, то вероятность исторических конфликтов возрастает. Это является причиной того, что правительство Муна обесценило соглашение по «женщинам для утешения», отложило последующие меры и фактически пренебрегло дипломатическим реагированием на решение Верховного суда по делу о принудительном труде.

Однако, снизив стратегическую ценность Японии, Корея столкнулась с неожиданно большими внешнеполитическими издержками. Дистанцирование от Японии ослабило трехстороннее сотрудничество между Кореей, США и Японией по Северной Корее и оказало негативное влияние на корейско-американские отношения. Кроме того, это ограничило радиус действия региональной дипломатии Кореи. По мере того как такие инициативы, как «Свободный и открытый Индо-Тихоокеанский регион» (FOIP), возглавляемый Японией, Квадрилатеральный диалог по безопасности (Quad) и Всеобъемлющее и прогрессивное партнерство по Транстихоокеанскому партнерству стали центральными механизмами регионального сотрудничества в области развития, безопасности и торговли, пространство для деятельности Кореи, дистанцировавшейся от Японии, сократилось. Это результат пренебрежения стратегическим статусом Японии.

2. Оценка коммуникативных способностей

Вторая задача переходного комитета — строгая оценка лидерских и коммуникативных способностей главы государства. Президент является не только лицом, назначающим квалифицированных экспертов на соответствующие должности, но и дипломатом, находящимся на переднем крае дипломатии в отношении Японии. Это связано с тем, что корейско-японские отношения в значительной степени зависят от общественного мнения, а коммуникация, действия и имидж лидера играют очень важную роль в формировании общественного мнения. Избранный президент Юн Сок Ёль во время предвыборной кампании критиковал текущий кризис в корейско-японских отношениях как результат чрезмерного внимания правительства Мун Чжэ Ина к внутриполитическим аспектам, и заявил, что будет подходить к отношениям с Японией прагматично. Давайте сначала рассмотрим аспект внутренней коммуникации, то есть процесс сотрудничества с Национальным собранием и оппозицией, а также формирования общественного мнения.

Президент Мун Чжэ Ин, намеренно или ненамеренно, стоял в авангарде дипломатии в отношении Японии. За последние пять лет ответственность за то, что двусторонние отношения вышли за пределы уровня разделения и контроля, лежит на администрации президента и правящей партии Кореи, которые были инициаторами жесткой реакции. В частности, с момента обещания расторгнуть или пересмотреть соглашение по «женщинам для утешения» во время предвыборной кампании 2017 года, президент (администрация президента) был прямым источником негативной оценки соглашения по «женщинам для утешения» и официальных заявлений по историческим вопросам, и в основе этого лежало сильное антияпонское националистическое чувство.

Правительство Мун Чжэ Ина, считая, что Япония под руководством исторического ревизиониста Синдзо Абэ движется вправо, усилило политику идентичности в отношении правого поворота Японии. Администрация президента и правящая партия последовательно выражали жесткие послания, наполненные антияпонскими настроениями, под лозунгами «Нет Японии», «Нет Абэ», «Непоколебимая страна» в ответ на карательные меры японского правительства в связи с решением Верховного суда по делу о принудительном труде, и даже появился термин «местные японские шпионы». В результате политического выражения сильного эксклюзивистского национализма, дипломатия в отношении Японии превратилась в объект внутриполитической борьбы.

Опрос общественного мнения, проведенный Институтом восточноазиатских исследований и Korea Research в ноябре 2021 года, показывает, что общественное мнение по корейско-японским отношениям резко разделено по консервативно-прогрессивной линии. Как показано в <Таблице 2>, консервативные избиратели отдают приоритет «будущему сотрудничеству» (45%) над «поиском решения исторических проблем» (25%) в качестве приоритета политики в отношении Японии для следующей администрации, в то время как прогрессивные избиратели отдают приоритет «поиску решения исторических проблем» (53%) над «будущим сотрудничеством» (23,8%). Как и в случае с политикой в отношении Северной Кореи и США, где консерваторы и прогрессисты имеют диаметрально противоположные оценки, политика в отношении Японии также стала предметом политической борьбы.

<Таблица 2> Идеологическая поляризация внешней политики

Источник: Институт восточноазиатских исследований, Опрос общественного мнения по условиям успеха президента и предложениям по внешней политике новой администрации (2021 г.)

Идеологизация и интраполитизация внешней политики, вызванные тем, что президент и администрация президента стали основными коммуникаторами, оказывают крайне негативное влияние на японское общественное мнение. Согласно опросу общественного мнения Кореи и Японии 2020 года, уровень симпатии японцев к Корее составляет 26%, тогда как уровень симпатии к президенту Мун Чжэ Ину составляет чуть более 1%. Когда противоположная сторона проявляет сильную антипатию к своему лидеру, внешняя политика (особенно общественная дипломатия) в отношении этой стороны становится весьма обременительной. В том же году положительная оценка политики правительства Муна в отношении Японии среди японцев составила 2,8%, а отрицательная — 57,3% (положительная оценка политики правительства Абэ в отношении Кореи среди корейцев составила 5,4%, а отрицательная — 78,4%).

3. Оценка организационного потенциала и функций

Третье — оценка потенциала и функций государственных органов, занимающихся вопросами Японии. При реализации политики в отношении Японии необходимо проанализировать, насколько президент понимал и эффективно использовал огромную государственную организацию, которой он руководит. Необходимо рассмотреть, не проявились ли пределы так называемого «президентского правительства» в политике в отношении Японии, какова была роль Министерства иностранных дел как основного ведомства, каковы были отношения с гражданским обществом и т. д.

Прямое вмешательство президента в дипломатические вопросы означает, что администрация президента руководит дипломатией. Когда администрация президента разрабатывает ключевые политические решения, а ведомства их реализуют, полномочия кабинета министров и министров по выработке политики сокращаются. Управление национальной безопасности администрации президента Мун Чжэ Ина, как центр контроля политики в области внешней политики и безопасности, выходило за рамки координации политики между ведомствами, играя ведущую роль в принятии ключевых политических решений и даже напрямую участвуя в дипломатических переговорах по отдельным вопросам. Во времена правительства Пак Кын Хе глава администрации президента руководил соглашением по «женщинам для утешения» путем секретных переговоров с Японией, а во времена правительства Мун Чжэ Ина вопросы «женщин для утешения» и принудительного труда находились в ведении Управления национальной безопасности и Управления по связям с гражданским обществом администрации президента. Высокопоставленные переговоры по урегулированию дипломатического конфликта после решения по делу о принудительном труде и объявление о прекращении действия соглашения о совместной разведке (GSOMIA) были инициированы и объявлены администрацией президента. Понятно, что администрация президента вмешивается в переговоры с Северной Кореей, которые не могут считаться дипломатическими отношениями, но прямое вмешательство администрации президента, а не Министерства иностранных дел, в переговоры с Японией является весьма спорным.

Когда администрация президента все больше и больше доминирует в дипломатической политике, а Министерство иностранных дел, являющееся основным исполнительным ведомством, лишь выполняет функции, это приводит к принятию политических решений в условиях ограниченных информационных сигналов. Хотя наиболее важная информация для принятия решений по корейско-японским отношениям и политике в отношении Японии поступает от Министерства иностранных дел и зарубежных представительств (посольства в Японии), если президент отдаляется от Министерства иностранных дел, которым он управляет, и полагается на своих помощников в администрации президента, он сталкивается со значительными трудностями в интерпретации поступающих ему сигналов. Это в значительной степени обусловлено политическим характером организации администрации президента. Помощники в администрации президента в основном оказывают поддержку президенту и чувствительны к его популярности (рейтингу одобрения). Многие из ключевых членов также являются выходцами из предвыборных штабов президента. После выборов они приходят в администрацию президента и проводят «вечную кампанию». Когда ключевые внешнеполитические вопросы оцениваются через призму общественной поддержки, могут возникнуть значительные искажения. Вместо того чтобы подходить к корейско-японским отношениям с долгосрочной перспективой — с точки зрения столетнего плана — или понимать их многогранный и сложный характер, включая историю, экономику, безопасность и изменение климата, политика определяется краткосрочной популярностью/рейтингом одобрения, который она принесет.

В системе, возглавляемой администрацией президента, снижается подотчетность политики. Поскольку власть администрации президента в большей степени зависит от личного доверия президента, а не от институциональных полномочий, она по своей природе является произвольной, закрытой и не имеет четкого распределения ответственности. В случае рассмотрения соглашения по «женщинам для утешения» 2015 года сложно определить ответственность постфактум, поскольку рабочие процессы осуществлялись не только путем документирования, но и путем телефонных звонков. Это противоречит принципам ответственной политики и духу демократической дипломатии.

Наконец, когда работа концентрируется в администрации президента, это приводит к чрезмерной рабочей нагрузке, что вынуждает заниматься краткосрочным реагированием или приводит к упущению своевременного реагирования. После решения Верховного суда по делу о принудительном труде в октябре 2018 года корейское правительство не смогло четко определить свою позицию в отношении дипломатических консультаций со стороны Японии и предложений о посредничестве третьей стороны, что привело к краху двусторонних отношений из-за экспортных ограничений и ответных мер правительства Абэ. Также можно отметить отсутствие ответной реакции правительства после рассмотрения соглашения по «женщинам для утешения» и роспуска фонда примирения и исцеления. Бездействие, вызванное концентрацией полномочий по принятию политических решений в администрации президента, привело к дипломатическим трудностям. Таким образом, можно заключить, что администрация президента осуществляла чрезмерные полномочия по сравнению с имеющимся у нее организационным потенциалом, в то время как Министерство иностранных дел, несмотря на значительный организационный потенциал, демонстрировало проблемы недостаточных полномочий и функций.

III. 6 Политических предложений

1. Первое, что должна сделать новая администрация и переходный комитет в отношении политики в отношении Японии, — это установить курс и цели этой политики. Заявленное новой администрацией «Ким Дэ Чжун-Обути 2.0» является принципиальным заявлением о «сотрудничестве, ориентированном на будущее, основанном на правильном историческом восприятии». Для его конкретизации новая администрация должна поставить общую цель совместного создания будущего и нового порядка в регионе с Японией и, вместо того чтобы рассматривать это исключительно как двусторонние отношения, применять стратегию восстановления подорванного взаимного доверия путем ведения обмена и сотрудничества с позиции решения общих задач в региональном и глобальном масштабах, а также добиваться прогресса в решении исторических вопросов.

2. Новая администрация должна урегулировать два основных исторических вопроса, такие как вопрос «женщин для утешения» и вопрос принудительного труда, в начале своего срока. В случае вопроса «женщин для утешения» следует придерживаться позиции уважения прошлых соглашений и осуществления последующих мер, а в случае вопроса принудительного труда, вместо того чтобы требовать извинений от Японии, желательно объявить об отказе от дальнейших финансовых требований.

3. Новая администрация должна быть готова к проактивному участию в проектах сотрудничества, ориентированных на будущее. Повестка дня сотрудничества между двумя странами в региональном масштабе расширяется и охватывает различные области, такие как безопасность, торговля, инвестиции, развитие, передовые технологии, изменение климата, энергетика и культура. Это в основном связано с Индо-Тихоокеанской стратегией США. К задачам, в которых Корея и Япония должны сотрудничать, относятся угроза региональному порядку, основанному на правилах, северокорейская ядерная проблема, попытки изменить статус-кво силой и экономическое принуждение, защита системы свободной торговли, права человека, разработка передовых технологий и обеспечение устойчивости цепочек поставок. Среди них особое значение будут иметь вступление Кореи во Всеобъемлющее и прогрессивное партнерство по Транстихоокеанскому партнерству и сотрудничество в рамках Quad Plus, что потребует осторожной координации с Японией.

4. Президент должен проводить политику в отношении Японии, уделяя особое внимание сотрудничеству с оппозицией и достижению национального консенсуса. Правительство и президент могут обеспечить политическую поддержку, необходимую для лидерства, путем вдумчивого общения по ключевым внешнеполитическим вопросам, способствуя сотрудничеству оппозиции и единству нации. С другой стороны, в случае возникновения политической поляризации и конфронтации они столкнутся с политическим провалом. В центре этого находится эксклюзивистский националистический дух, который, хотя и может иметь позитивную функцию сплочения национальных сил, также имеет негативную функцию, серьезно подрывая автономию внешней политики и затрудняя прагматичный подход. Президент и правительство должны продемонстрировать политическое лидерство, способное преодолеть соблазн антияпонского национализма. Этого можно достичь путем использования гражданских сил и совершенствования системы принятия политических решений.

5. Необходимо использовать гражданские знания и сети. Для снижения антияпонских и антикорейских настроений, существующих между Кореей и Японией, и восстановления доверия новая администрация должна активно опираться на силы гражданского общества, чтобы преодолеть эксклюзивистскую идентичность национализма. Необходимо предпринять целенаправленные усилия по накоплению опыта в области диалога и совместного развития истории на уровне гражданского общества для построения взаимного доверия и расширения круга взаимопонимания и сочувствия общественности. В рамках такого пространства обе страны смогут выйти за рамки узкого взгляда, который рассматривает историю чрезмерно эгоцентрично или понимает противоположную сторону только через призму двусторонних отношений и собственных дел, и создать возможность для совместного развития, рассматривая противоположную сторону с различных точек зрения и формируя комплексную идентичность.

6. Прежде всего, необходимо сократить полномочия администрации президента и укрепить функции координации в дипломатии в отношении Японии. Новая администрация должна передать полномочия по принятию решений и ведению переговоров в области политики в отношении Японии основному ведомству, а администрация президента должна провести организационную реформу и работать, сосредоточившись на своих исконных функциях помощника. Как отмечалось ранее, политика в отношении Японии тесно связана не только с двусторонними отношениями Кореи и Японии, но и с отношениями между Кореей и Китаем, Кореей и США, региональной дипломатией и экономической дипломатией. Администрация президента должна взять на себя роль контрольного центра, координирующего политику между основными ведомствами, вместо того чтобы напрямую руководить политикой. В частности, прямое участие администрации президента в дипломатических переговорах должно быть ограничено. В случае урегулирования исторических вопросов необходимо создать соответствующую организационную структуру для принятия решений. Должна быть создана органичная система управления, охватывающая основное ведомство — Министерство иностранных дел и смежные ведомства, такие как Министерство по делам женщин и семьи, организации гражданского общества, а также Управление национальной безопасности и Управление по связям с гражданским обществом администрации президента.■

■ Автор: Сон Ёль_Директор EAI, профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсэ. Доктор философии в Чикагском университете. Основные области исследований: японская дипломатия, международская политическая экономия, международная политика Восточной Азии, общественная дипломатия. Среди недавних работ: Japan and Asia's Contested Order (2019, в соавторстве с Т. Дж. Пемпелом), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, в соавторстве с Ян Мелиссеном), «South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking», The Pacific Review (2019), 32, 6, «Корейская дипломатия среднего уровня» (2017, в соавторстве), «Выбор Кореи после кризиса: мировой финансовый кризис, трансформация порядка и экономическая дипломатия Кореи» (2020, в соавторстве), (2020, в соавторстве).

■ Ответственный за публикацию и редактура: Ли Сын Ён_EAI 연구원

    문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr