[EAI特别报告] 献给过渡委员会外交安全团队③_对华政策：创造合作新动力

Ⅰ. 对韩中关系现状的评估

韩中关系在建交30年后取得了飞跃式发展。然而，与外在的飞跃式发展不相称的是，两国关系的基础和内涵化并未得到充分的实现，存在不协调的问题。在此过程中，中国出乎意料的迅速而迅猛的崛起、中美竞争的加剧、朝鲜核武器的不断发展等外部环境发生了结构性变化。其结果给具有地缘政治特殊性的朝鲜半岛和韩中关系带来了巨大负担。即，韩中关系在自身基础和内涵化不牢固的情况下，因易受国际体系和环境影响而起伏不定，未能为关系发展开辟新契机。因此，对华政策日益受到朝核问题、中美关系、对美政策、对朝政策等外生变量的影响而发生变化。

韩中关系在建交30周年之际面临诸多挑战。作为两国关系发展主要动力和动因的两大支柱——经济合作和朝核问题——都处于变革的十字路口。韩中经济合作因“萨德”（末段高空区域防御系统：THAAD）冲突、新冠疫情大流行以及中国产业的升级和结构调整，正迎来重要的转折期。两国之间尚未准备好能够替代现有经济合作方式的新合作动力。在韩国对华外交中实际投入最多精力的朝鲜（核）问题上，自2018年朝美首脑会晤的成败余波后，两国间的战略沟通与理解并未取得进展，反而陷入停滞。

特别是，中美关系在经历新冠疫情大流行后，已跌至建交以来的最低点，拜登政府在强调同盟的作用与合作的同时，实际上要求韩国参与遏制中国。韩国国内对中国依赖和“亲中”倾向的抵触情绪日益增强，而中国方面则对韩国的“亲美”倾向日益担忧和警惕，呈现出截然相反的局面。

此外，两国间国力不对称性扩大，体制和价值观的差距也在拉大。这导致两国国民认知差距扩大，误解和歪曲的空间也在扩展。韩中两国国民的相互反感情绪具有历史和结构性背景，并可能延续至未来世代，预示着长期化的可能性。总之，韩中关系在双边层面面临着创造经济合作新动力、管理两国国民负面情绪恶化等课题。此外，还需要重新设计中国在朝核问题上的作用，并管理中美对抗对朝鲜半岛的影响以及由此引发的两国间矛盾扩大等复杂难题。因此，对华政策正从政治、安全领域扩展到经济、环境、科技、文化、人文等广泛领域。故而，有必要在外交相关部门以及政府内部各相关部门之间紧密协商与合作下，规划和决定对华政策。

Ⅱ. 对华政策与决策体系的问题与课题

第一，能够规划、构想对华政策与战略的体系与过程尚不完善。韩中建交以来的30年间，历届政府都强调对华政策的重要性。然而，回顾对华政策的决策体系、过程和内容，不禁让人对其是否得到实际重视产生疑问。很难认为政府曾建立过将对华政策作为独立议题进行分析、规划、决策的体系与过程。对华政策作为独立议题被处理的情况，仅限于出现双边紧急事态或在计划有首脑会谈等双边重要活动时。例如，在发生中国东北工程、部署“萨德”后采取“限韩令”等经济报复措施时，才作为事后应对方案的探讨而独立处理对华政策。除此之外，对华政策通常与对美政策、对朝政策挂钩或作为其下属领域来处理。在负责外交·安保政策的青瓦台国家安保室，与负责美国或朝鲜相关事务相比，经验丰富的人员被安排负责中国相关事务的情况极为罕见。

第二，由于缺乏对中国特殊性的专业洞察，在对华政策决策中出现了过度乐观的预判和主观判断的错误。中国是邻国，与韩国有着悠久的交流历史，因此人们普遍存在对中国理解充分的错觉。故而在对华政策决策中，常因基于普遍论的过度乐观预判和主观解释而导致政策失误。例如，在2001年的大蒜纠纷中，由于考虑的是一般贸易纠纷的案例，完全没有预料到中国会依据国内法进行过度报复。在2016年决定部署“萨德”的过程中，政府主观判断认为“韩中关系良好，中国不会因安保问题进行过度的经济报复”，因此未做好充分的应对准备。中国具有独特的体制和文化特性，并且还具有持续变化的后发国家特性。尽管如此，作为对华政策决策重要资料的中国内部情况的基础研究和分析并未充分积累，政策决策中也未积极利用分析资料。

第三，对华政策与其说是主动规划，不如说是以事后应对的层面进行讨论。对华政策在问题出现、发生冲突时，往往倾向于事后紧急寻求对策。中国在韩国外交中的比重日益增加，韩中两国在各领域人员和物资交流最为活跃，因此也频繁发生矛盾和摩擦。然而，为预防和管理这些矛盾和冲突，并未在中长期层面主动准备政策和战略。对华政策以短期事后应对方式进行的结果是，未能准备好对华的各种政策手段和杠杆。正如“萨德”事件的经验所示，面对中国的报复措施，韩国实际上缺乏与之对抗的现实手段和筹码。如果对华外交的唯一筹码仅限于加强韩美同盟，那么在当前中美对抗的局面下，韩国很可能在不经意间更深地卷入中美竞争的漩涡。

四是大众政策中朝鲜、朝核、统一问题所占的比重相对过大。可以说，韩国的大众外交在很大程度上是以经济合作为基础，对中国在朝鲜问题上寄予了过高的期望。结果，朝核问题压倒了两国关系，在一定程度上忽视了韩中两国关系本身的充实。在此过程中，朝核问题未能找到解决的线索，反而对中国的期待和依赖已趋于常态化。韩国除了朝核和统一问题之外，与中国没有太多可以讨论的外交、安全合作议题。而这两件事都可能导致对中国的战略依赖问题，并将中美竞争无意中引入朝鲜半岛。

尽管对华政策决策和体系存在不少问题，但新政府的对华政策公约中并未体现出这些忧虑和问题意识。并未提出改善或创新的对华政策决策和体系的方案，反而呈现出维持现状或缩小规模的倾向。例如，仅有“将上一届政府建立的合作机制实质性运营”之类的政策公约。至少应在掌握过去十年合作机制未能发挥应有作用的现状和原因的基础上，提出新政府的激活方案或替代方案。

Ⅲ. 关于新政府对华政策决策体系和政策课题的建议

1. 构筑对华外交的政策手段与杠杆，制定中长期战略

韩中关系在压缩发展的背后积累了各种困难。特别是新政府的基本政策优先顺序是重建韩美同盟，而拜登政府强烈要求同盟国参与遏制和施压中国。在基础体质薄弱的韩中关系中，过去掩盖的问题很有可能浮出水面。短期来看，需要为设想与中国发生冲突并进行应对、管理做好准备。在与中国发生冲突时，除加强韩美同盟外，还需要研究确保能够引导中国改变态度的手段和筹码。长期来看，需要开发使中国愿意与韩国合作的新战略议题。对华政策手段需要超越政治安保领域，在经济、科技、环境、文化、价值观等多个领域进行发掘和构筑。考虑到对华政策的包容性，需要构建政府各部门间的系统性合作机制，具体化通过部门协作制定政策方案的方法。

2. 寻求通过强化韩国在朝鲜（核）问题上的作用来引导“中国作用”的方案

对华政策存在朝鲜、朝核政策比重过大的特点。甚至韩国政府的对朝及朝核政策的变化也影响着与中国的关系。例如，金大中、卢武铉政府时期的对朝包容政策在基本原则上与中国的对朝政策基调趋于一致。相反，李明博、朴槿惠政府转向对朝施压政策基调后，两国在朝核问题上出现了裂痕。

需要对韩国在朝核等朝鲜半岛问题上期待的“中国作用”进行冷静评估。中国对朝鲜的影响力确实存在，在寻求朝核解决方案的过程中，中国的角色也无法否认。然而，韩国期待的“中国作用”并不明确，且缺乏引导的手段。结果，一旦朝鲜挑衅，便立即提出“中国作用论”，若期待的作用未能实现，则通过“中国责任论”向中国施压，若仍无效，则再次拿出韩美日安保合作这一传统牌。随后又再次面对“中国后门”的现实，陷入恶性循环。

为引导韩国期待的“中国作用”，首先需要确保韩国自身的作用。在韩国作用薄弱的情况下，对中国作用的过度期待不仅无助于解决朝核问题，反而导致韩国的对华外交成为朝核问题的“人质”。在缺乏韩国方案和作用的情况下，在五年任期内试图在朝核和统一等中长期课题上取得成果的过程中，对“中国作用”的依赖不断增加，结果朝核问题沦为中美竞争的工具。因此，韩国政府需要以更主导的立场提出解决朝核问题的方法论，扩大韩国的作用，并在此基础上，让中国支持并积极合作，从而重新设定“中国作用”。

此外，持续强调和推进韩美中合作可以成为寻求韩国作用的一个渐进方法。韩美中三国持续向朝鲜传递一致的信息是解决朝核问题的最佳方法，因此，韩国需要付出更积极的努力来引导韩美中合作格局。从韩美中对话出发，若能扩展到韩中俄、韩中日、以及美中南北韩等多种多边对话，也将有助于防止东北亚出现韩美日对朝中俄的“冷战回归”。因此，尽管存在现实困难，也需要持续付出努力，逐步构建韩美中三国能够就朝核解决的所有可能方法进行讨论的各种沟通平台。

3. 构想与对美、对朝战略有机结合与统一的对华政策

鉴于韩中关系已超越双边层面，转变为易受国际结构和环境影响的关系，因此必须在有机、综合审视韩美同盟、韩日关系、南北韩关系、朝核、统一政策以及国内政治、经济状况等的基础上，设计和展开对华外交政策与战略。即，韩国的对华外交正面临着需要将其视为一个同时考虑美国、日本、朝鲜等多种行为者之间关系的更高阶方程来构想政策与战略的局面。

特别是，随着中美之间“代理竞争”的余波，韩国在美中之间面临选择性压力的事态可能会增加，因此在制定对华政策与战略时，与对美政策的统合性构想是必不可少的。否则，韩国很可能被视为在美中竞争与对抗局面下持续采取摇摆外交的国家，并可能面临两国更严厉的压力。

必须制定关于韩美同盟的作用、朝鲜体制的未来、朝美关系改善、朝鲜半岛和平体制以及国际社会中的韩国地位等与朝鲜半岛未来息息相关的核心议题的“韩国方案”，并在此方案联动下重新设定对华政策方向。因此，在政府各部门制定政策的过程中，需要培养和部署能够有机考虑美国和中国并构想战略的专业人才，并构建相关体系。

4. 建立政府、企业、专家在对华政策构想、决策、执行全过程中的紧密合作体系

综合考虑韩中两国关系性质的结构性变化、中国产业的快速升级以及中美战略竞争导致国际政治经济环境的剧变等因素，需要对现有的对华合作方式进行大胆而迅速的调整。必须积极寻求构建适应新国内外环境的、与中国合作的新体系。为快速、系统地构想对华综合战略并寻求应对策略，需要构建政府、企业、专家团体之间能够常态化进行实质性、具体性沟通与协作的对华综合战略合作与应对体系。中美之间围绕尖端科技和全球价值链的竞争日趋激烈，在此过程中，韩国主要企业面临压力和选择的案例也在增加。因此，需要建立能够常态化进行企业商业利益、判断与政府政务决策之间快速、紧密协商的体系。

由于对中国的过度乐观预判、主观解释、误解和歪曲，导致了政策失误和混乱。考虑到中国体制的特殊性和流动性，通过启动专家团体的常设咨询功能，动员集体智慧，进行客观、深入的中国理解和解释，变得日益重要。此外，在与中国发生危机和冲突时，需要准备能够有效、主动应对的各种应对预案、手册以及政策杠杆。为此，需要建立专家咨询常设化、例行化，并与政策实务者、政策决策者形成有机协作的体系。即，在政策构想、规划、决策、执行的全过程中，为政府、企业、专家、政策实务者和决策者提供持续沟通和协商的环境与系统至关重要。

5. 建立韩中舆论媒体间的沟通与协商常设机制，增进相互尊重与理解

自2000年代中国崛起步入正轨以来，韩中两国国民的相互反感情绪逐渐且持续地恶化。中国的迅速崛起、中美竞争与对抗的加剧、韩中两国国力差距的扩大等一系列结构性变化，都对两国的相互认知产生了影响。今后，若两国间的反感情绪长期化、结构化，韩中关系可能会因关系发展动力甚至减弱而恶化为慢性矛盾关系。迫切需要正视韩中关系面临的复杂而严峻的现实，并从多方面分析和理解相互反感情绪持续存在的原因和背景。

特别是，韩国20-30代反感中国情绪扩散的异常现象背后，存在对因邻国关系引发的生态环境风险的担忧，如细颗粒物、环境污染、传染病扩散、非法捕捞等。因此，应以新冠疫情防疫合作的经验为基础，积极推进就大气污染、气候变化、海洋安全、传染病等跨境议题进行讨论与合作，并将其体系化。借此机会，既要化解两国间的相互矛盾和负面认知，又要扩大合作领域。

此外，两国媒体和舆论领袖需要正视两国国民反感情绪因结构性因素相互作用而恶化的严峻现实，并就积极管理这一现实的必要性形成共识。为此，需要构建两国媒体和舆论领袖间的常设沟通与协商渠道，通过持续监测歪曲、误导舆论的案例，寻求改善方案。同时，两国政府需要作为公共外交项目的一部分，积极开发并推进以年轻人为中心、能够增进相互尊重与理解的、具有持续性的交流与合作项目，而非一次性活动。

6. 制定充实和体系化对华战略对话的方案

关于新政府的对华政策，有两个具体的公约。一是切实启动和实质性运营韩中现有合作机制，二是建立韩中高层热线。判断韩中关系未来发生不可预测的、多样且复杂冲突的可能性很大，通过合作机制和热线进行管理是可取的。然而，公约中提到的现有合作机制，是指朴槿惠政府在2013年首脑会谈中达成的各项主要战略对话。即，包括青瓦台国家安保室长与中国主管外交的国务委员之间的高层战略对话，以及外交部长互访的例行化、副部长级战略对话每年两次的扩大，还有政党间政策对话、智库间联合战略对话等。

然而，这些战略对话在过去十年间，实际上并未正常发挥功能，也未按约定定期进行。因此，为激活这些合作机制，首先需要掌握现状，并对未能发挥功能的根本原因进行系统性诊断，提出补充或改进方案。此外，关于高层热线设置方案，虽然此前也曾多次提出，并在海空军层面设置过，但实际上并未发挥热线功能，仍是象征性装置。此方案也需要通过了解实际情况和原因，提出能够实际发挥危机应对和矛盾管理功能的补充方案。■

■ 作者：李东률_EAI中国研究中心所长。同德女子大学教授。在中国北京大学国际关系学院获得政治学博士学位，曾任现代中国学会会长，现任外交部政策咨询委员。主要研究领域包括中国的对外关系、中国民族主义、少数民族问题等，近期研究包括《朝鲜半岛无核化、和平进程中的中国战略与作用》、《1990年代以来中国外交话语的演变与当前含义》、《习近平政府“海洋强国”构想的地缘经济学 접근与地缘政治困境》、《解读中国在东北亚的安全意图：来自韩国的视角》、《中国的领土争端》（合著）等。

■ 负责与编辑：李昇演_EAI研究员

    咨询：02 2277 1683 (分机号 205) | slee@eai.or.kr