[EAI特別レポート] 인수위外交安保チームに望む③_対中政策：協力の新たな原動力を創出せよ

Ⅰ. 韓中関係の現状に対する評価

韓中関係は国交樹立30年を経て飛躍的な発展を遂げた。しかし、相対的に外形的な飛躍的発展に見合う関係の基盤と内容の充実が十分になされなかった不調和の問題がある。その過程で、中国の予想より迅速かつ急激な台頭と米中競争の激化、北朝鮮の核兵器高度化という外部環境の構造的変化が進んだ。その結果、地政学的な特殊性と分断状況にある韓国と韓中関係に大きな負担となっている。すなわち、韓中関係は自らの基盤と内容の充実が十分でない状況で、国際体制と環境に対して脆弱になり、外部要因によって浮き沈みが激しくなり、新たな関係発展の契機を 마련できていない。これに伴い、対中国政策は北朝鮮の核問題、米中関係、対米・対北朝鮮政策など外生的変数の影響を受けて変化する傾向が強まっている。

韓中関係は国交樹立30年を機に様々な挑戦に直面している。両国関係発展の主たる動力と動機役を果たしてきた二大軸、すなわち経済協力と北朝鮮の核問題は共に変化の岐路にある。韓中間の経済協力は、THAAD（Terminal High Altitude Area Defense）の対立、新型コロナ19パンデミック、そして中国産業の高度化と構造調整により、重大な転換期を迎えている。両国間には、既存の経済協力方式を代替できる新たな協力の原動力がまだ 마련されていない。韓国が対中国外交で事実上最も力を入れてきた北朝鮮（核）問題においても、2018年の米朝首脳会談の成功と失敗の余波で、両国間の戦略的コミュニケーションと理解が進展するどころか、むしろ停滞局面にある。

特に米中関係は、新型コロナ19パンデミックを経て、国交樹立以来最悪の状況にあり、バイデン政権は韓国に対し同盟の役割と協力を強調し、事実上中国牽制への参加を求めている。韓国では中国依存性、中国への傾斜に対する抵抗心理が増大しているが、中国ではむしろ韓国の米国への傾斜に対する懸念と警戒が高まるという相反する状況が展開されている。

そして両国間の国力の非対称性の拡大と共に、体制と価値観の乖離も大きくなっている。これにより、両国民の認識の隔たりは広がり、誤解と歪曲の空間は拡大している。韓中両国民の相互反感感情は、歴史的・構造的な背景を持ち、未来世代にまで引き継がれ、長期化する可能性を示唆している。要するに、韓中関係は、二国間レベルでは経済協力の新たな原動力を創出し、両国民間の反感感情の悪化を管理しなければならない課題を抱えている。加えて、北朝鮮及び北朝鮮の核問題における中国の役割の再設計が必要であり、米中対立の朝鮮半島への影響とそれに伴う両国間の対立拡大を管理しなければならない複合的な難題に直面している。これに伴い、対中国政策は政治、安保領域だけでなく、経済、環境、科学技術、文化、人文など広範な領域に拡大している。したがって、対中国政策は外交関連部署だけでなく、政府内の様々な関連部署間の緊密な協議と協力の下で企画・決定される必要性が高まっている。

Ⅱ. 対中政策と決定体系の問題点と課題

第一に、対中国政策と戦略が企画・構想されうる体系とプロセスが不十分である。韓中国交樹立後、過去30年間、歴代政権で対中政策は常に重要だと強調してきた。しかし、対中国政策決定体系、プロセス、内容を振り返ると、実際に重要に扱われたのかという疑問を抱かせる。政府で対中政策が別途の独立した議題として上程され、分析、企画、決定する体系とプロセスがあったとは見なしがたい。中国政策が独立して扱われる場合は、二国間レベルの緊急懸案が浮上した場合、あるいは首脳会談のような両国レベルの主要行事が予定された場合程度であった。例えば、中国の東北工程、THAAD配備後の韓流禁止令（限韓令）のような経済報復措置が発生した際に、事後的に対応方案を模索する次元で初めて中国政策は独立して扱われた。それ以外では、対中国政策は概ね対米政策、対北朝鮮政策と連携されたり、下位領域として扱われたりした。外交・安保政策を総括する大統領府国家安保室にも、米国や北朝鮮関連業務と比較して、中国関連業務に経験豊富な人材が配置されるケースは非常に稀であった。

第二に、中国の特殊性に対する専門的洞察の欠如により、対中国政策決定において希望的観測と恣意的な判断の誤りが生じている。中国は隣国であり、韓国とは長い交流の歴史があるため、一般的に中国に対する理解が十分であるという錯覚をしている。そのため、中国に対する政策決定において、一般論に基づいた希望的観測と恣意的な解釈による政策の誤りがしばしば発生している。例えば、2001年のニンニク紛争時にも、一般的な通商紛争事例を念頭に置いた結果、中国が国内法に基づき過度な報復を行うことを全く予想できなかった。2016年のTHAAD配備決定過程でも、政府は韓中関係が良い状況であるため、中国が安保問題に対して無理な経済的報復はしないだろうという恣意的な判断をし、十分な対応策を準備しなかった。中国は独特の体制、文化的な特殊性を持ち、持続的に変化する開発途上国的な特性もある。それにもかかわらず、対中国政策決定に重要な資料となりうる中国内部状況に関する基礎研究と分析が十分に蓄積されていないだけでなく、政策決定において分析資料が積極的に活用されてもいない。

第三に、対中国政策は先制的に企画されるのではなく、事後対応次元で議論されている。中国政策は問題が浮上し、対立状況が発生すると、事後的に緊急に対応策を模索する傾向を見せてきた。韓国外交において中国の比重が日増しに大きくなっており、韓中両国間では様々な領域で人的・物的交流が最も活発に行われているため、対立や摩擦も頻繁に発生している。それにもかかわらず、こうした対立や衝突を予防し管理するために、中長期的な次元で政策と戦略が先制的に準備されていない。対中政策が短期的な事後対応方式で進められた結果、中国に対する様々な政策手段とレバレッジが準備されていない。THAAD事態を通じて経験したように、中国の報復措置を前に韓国は事実上、それに対抗できる現実的な手段とてこを持っていなかったという教訓がある。対中外交の唯一のてこが韓米同盟の強化だけで終わるならば、現在の米中対立局面で韓国は意図せずとも米中競争の渦にさらに深く巻き込まれる可能性が大きい。

第四に、対中政策において北朝鮮、北朝鮮の核、統一問題が占める比重が相対的に過度である。韓国の対中外交は基本的に経済協力を基盤に、北朝鮮問題に対する中国の役割への過剰な期待を育んできたと言っても過言ではない。結果的に、北朝鮮の核問題が両国関係を圧倒し、韓中両国関係自体の内容の充実が見過ごされた側面がある。そしてその過程で、北朝鮮の核問題は解決の糸口を見いだせないまま、むしろ中国に対する期待と依存が慢性化してきた。韓国は北朝鮮の核と統一問題以外に、中国と議論する外交、安保協力の議題が多くない。しかし、両事案は共に中国に対する戦略的依存の問題を招き、米中競争を意図せず朝鮮半島に呼び戻す可能性が大きい。

対中国政策決定と体系が抱える問題点が少なくないにもかかわらず、新政権の対中国政策公約にもこうした悩みと問題意識は盛り込まれていない。中国政策決定と体系に対する改善や新たな創造的な代替案が提示されておらず、むしろ現状維持または縮小志向的な傾向を見せている。例えば、前政権で構築された協力メカニズムを内容豊かに運営するという程度の政策公約しかない。少なくとも既存の協力メカニズムが過去10年間、本来の機能を果たせなかった現状とその原因を把握し、それを基に新政権の新たな活性化方案や代替案が提示されるべきであった。

Ⅲ. 新政権の対中政策決定体系と政策課題に関する提言

1. 対中国外交の政策手段とレバレッジ（leverage）構築と中長期戦略の策定

韓中関係は、圧縮成長の裏で様々な困難を蓄積させてきた。特に新政権は、基本的に韓米同盟の再建を政策の優先順位に置いており、バイデン政権は中国牽制と圧迫に同盟国の参加を強く求めている。基礎体力が脆弱な韓中関係において、これまで封印されてきた問題が噴出する可能性がこれまで以上に高い。短期的には、中国との対立状況を想定し、それに対応・管理するための準備が必要である。中国との対立発生時、韓米同盟強化の他に、中国の態度変化を牽引できる手段とてこを確保する方案が講じられる必要がある。長期的には、中国が韓国と協力する動機を持たせる新たな戦略議題を開発しなければならない。対中国政策手段は、政治・安保領域を超えて経済、科学技術、環境、文化、価値観など多様な領域で発掘・構築する必要がある。対中政策の包括的な性格を考慮し、政府各部署間の体系的な協力メカニズムを構築し、部署間の協調を通じた政策方案策定方法を具体化しなければならない。

2. 北朝鮮（核）問題における韓国の役割強化を通じた「中国の役割」牽引方案の模索

対中国政策は、北朝鮮、北朝鮮の核政策が占める比重が過度に大きいという特性がある。さらには、韓国政府の北朝鮮及び北朝鮮の核政策の変化によって、中国との関係も浮き沈みを見せてきた。例えば、金大中、盧武鉉政権時代の対北朝鮮包容政策は、基本的に中国の対北朝鮮政策基調と原則的な次元で収斂する傾向を見せた。一方、李明博、朴槿恵政権では対北朝鮮圧力政策基調に転換し、両国間の北朝鮮及び北朝鮮の核問題を巡る亀裂が発生した。

北朝鮮の核など朝鮮半島問題に対する既存の「中国の役割」についても、冷静な評価が必要である。北朝鮮に対する中国の影響力は明確に存在し、北朝鮮の核解決策を模索する上で中国の役割も否定できない現実である。しかし、韓国が期待する「中国の役割」が明確でないだけでなく、誘導できる手段も十分でない。その結果、北朝鮮が挑発すれば直ちに中国の役割論が提起され、期待した役割が牽引されないと中国の責任論を通じて中国への圧力を試み、それでも効果がないと再び韓米日安保協力という伝統的なカードを取り出す。そして再び「中国の裏口」という現実を直視することになる悪循環が続いた。

韓国が期待する「中国の役割」を牽引するためには、まず韓国の役割が確保されていなければならない。韓国の役割が脆弱な状況で中国の役割に対する過度な期待は、北朝鮮の核解決にも役立たないだけでなく、韓国の対中外交が北朝鮮の核問題の人質となる結果を招く。韓国の方案と役割がない状況で、北朝鮮の核と統一という中長期課題を5年間の執権期間内に成果を得ようとする過程で、「中国の役割」への依存だけが増大し、その結果、北朝鮮の核問題は米中間の競争の手段と化した。したがって、韓国政府がより主導的な立場で北朝鮮の核解決方法論を提示し、韓国の役割を拡大し、こうした韓国の試みに対して中国が支持し、前向きに協力する方式で「中国の役割」を再設定する必要がある。

また、韓米中協力を継続して強調し推進していくことが、韓国の役割を模索する漸進的な一つの方法となりうる。韓米中三国が北朝鮮に対し一貫した同じメッセージを継続して伝えることが、北朝鮮の核解決の最善の方法であるだけに、韓米中協力構図を牽引するための韓国のより前向きで積極的な努力が必要である。韓米中対話から出発し、韓中露、韓中日、そして米中南北朝鮮など多様な小多国間対話に拡大していけば、東アジアにおける「韓米日対北中露」という「冷戦の帰還」を防ぐことにも貢献するだろう。したがって、現実的な困難があっても、韓米中三国が北朝鮮の核解決のあらゆる可能な方法を開いて議論できる多様なコミュニケーションの場を、低い段階から漸進的かつ持続的に構築しようとする努力を一貫して傾注していく必要がある。

3. 対米、対北朝鮮戦略との有機的結合と統合を通じた対中政策構想

韓中関係は、既に二国間レベルを超えて国際構造と環境に対して脆弱な関係へと変化したため、韓米同盟、韓日関係、南北朝鮮関係、北朝鮮の核、統一政策、そして国内政治、経済状況などに対する有機的かつ総合的な検討に基づき、対中外交政策と戦略を設計・展開しなければならない。すなわち、韓国の対中外交は、米国、日本、北朝鮮など多様な行為者間の関係を共に考慮する高次方程式として認識し、政策と戦略を構想しなければならない状況に直面している。

特に米中間の「代理競争」の余波で、韓国は米中の間で選択の圧力を要求される事案が増加する可能性が大きいだけに、対中政策と戦略策定において対米政策との統合的な構想は必須である。そうでなければ、韓国は米中間の競争と対立局面で、引き続きジグザグ外交を展開する国家と認識される可能性が大きく、両国からさらに激しい圧迫に直面することになりかねない。

韓米同盟の役割、北朝鮮体制の未来、米朝関係の改善、朝鮮半島平和体制、そして国際社会における韓国の地位など、朝鮮半島未来と直結する核心議題に対する「韓国の方案」が策定されなければならず、この方案と連動して対中国政策の方向性も新たに設定されなければならない。したがって、政府内の各部署で政策を策定する過程では、米国と中国を共に有機的に考慮し、戦略を構想できる専門人材を養成・配置し、システムも構築しなければならない。

4. 対中政策構想、決定、実行の全過程における政府、企業、専門家の緊密な協力体制の構築

韓中両国関係の性格の構造的変化、中国産業の急激な高度化、そして米中戦略競争による国際政治経済環境の急変などを総合的に考慮し、既存の対中協力方式において大胆かつ迅速な調整が必要となった。新たな国内外環境に適した新たな中国との協力体制構築のための新たな設計が積極的に模索されなければならない。対中国総合戦略を迅速かつ体系的に構想し、対応戦略を模索するために、政府、企業、専門家グループ間の実質的かつ具体的なコミュニケーションと協業が常時進行できる対中国総合戦略協力及び対応体制を構築する必要がある。米中間の先端科学技術とグローバルサプライチェーンを巡る競争が激しく展開され、その過程で韓国の主要企業が圧迫と選択に直面する事例が増加している。したがって、企業の事業的利害関係、判断と政府の政務的決定との間の迅速かつ緊密な協議が常時行える体系が構築されなければならない。

中国に対する希望的観測、恣意的な解釈、誤解と歪曲による政策の誤りと混乱が発生している。中国体制の特殊性と流動性を考慮すると、専門家グループの常時的な諮問機能を稼働させ、集団知恵を動員した客観的、深層的な中国理解と解釈がますます重要になっている。また、中国との危機と対立発生時に効率的かつ先制的に 대비できる多様な対応シナリオ、マニュアル、そして政策レバレッジの確保が必要である。これを 위해専門家の諮問を常設化、定例化し、政策実務者、政策決定者との有機的な協力体制が 이루어질 수 있는 체계를 수립할 필요가 있다. 즉 정책 구상, 기획, 결정, 실행의 전 과정에서 기업, 전문가, 정책 실무자와 결정자가 지속해서 소통하고 협의할 수 있는 환경과 시스템을 마련하는 것이 중요하다。

5. 相互尊重と理解増進のための韓中世論媒体間のコミュニケーション及び協議体の常設

韓中両国民の相互反感感情は、中国の台頭が本軌道に乗った2000年代以降、漸進的かつ持続的に悪化した。中国の急激な台頭、米中間の競争と対立の深化、韓中間の国力格差の拡大など一連の構造的変化が両国の相互認識に影響を与えてきた。今後、両国間の反感感情が長期化、構造化する場合、韓中関係は関係発展の動機さえ弱まり、慢性的な対立関係に悪化する可能性もある。韓中関係が直面した複雑で困難な現実を直視し、相互反感感情が持続している原因と背景を多角的に分析し理解しようとする努力が切実な状況にある。

特に韓国の20～30代の反中感情の拡散という異例の現象の根底には、微細粉塵、環境汚染、感染病拡散、不法漁業など、隣国関係で引き起こされる生態環境リスクに対する懸念がある。したがって、両国間で新型コロナ19防疫協力の経験を基に、大気汚染、気候変動、海洋安全、感染病など、越境的イシューに対する両国間の議論と協力を強化し、体系化する作業を積極的に推進しなければならない。これにより、両国間の相互対立と否定的な認識を解消すると同時に、協力分野を拡大していく機会として捉える必要がある。

また、両国メディアと世論指導層で、韓中両国民間の反感感情が構造的な要因によって相互作用しながら悪化している深刻な現実を直視し、それを積極的に管理する必要性についての共感帯を形成する作業が先行されなければならない。これを 위해両国のメディアと世論指導者間の常設化されたコミュニケーション及び協議チャネルを構築し、世論を惑わし歪曲する事例に対する持続的なモニタリングを通じて改善方案を模索する。そして両国政府が公共外交事業の一環として、単発的なイベントではなく、若い世代を中心に相互尊重と理解の幅を増進できる持続性のある交流と協力プログラム事業を積極的に開発・推進する必要がある。

6. 対中戦略対話の内容の充実と体系化方案の策定

新政権の対中政策に関連して提示された二つの具体的な公約がある。一つは、韓中間の既存協力メカニズムの충실한 기동と内容ある運営であり、もう一つは、韓中ハイレベルホットラインの設置である。韓中関係が今後、予測不可能な多様で複雑な対立状況が発生する蓋然性が大きいと判断し、協力メカニズムとホットラインを通じて管理しようとする意図は望ましい。しかし、公約で言及された既存協力メカニズムは、朴槿恵政権で2013年の首脳会談を通じて合意した主要戦略対話を指すものと理解される。すなわち、大統領府国家安保室長と中国外交担当国務委員間のハイレベル戦略対話をはじめ、外相相互訪問の定例化、次官級戦略対話の年2回拡大、そして政党間政策対話、国策研究所間の合同戦略対話などが含まれる。

しかし、これらの戦略対話は、ほとんど過去10年間、事実上その機能をまともに果たしておらず、合意した通り定例的に進行されていなかった。したがって、これらの協力メカニズムを活性化するためには、まず現状を把握し、機能しない原因に対する体系的な診断が行われ、補完または改善方案が提示されなければならない。また、ハイレベルホットライン設置方案も、既に数回提起され、海空軍レベルで設置されたこともあるが、実際のホットラインの機能を果たしていない象徴的な装置として残っている。この方案も実態と原因把握を通じて、実質的に危機対応と対立管理の機能を行える補完方案が提示されなければならない。■

■著者：イ・ドンリュルEAI中国研究センター所長。東徳女子大学教授。中国北京大学国際関係学院で政治学博士号を取得し、現代中国学会会長を歴任し、現在外交部政策諮問委員として活動している。主な研究分野は中国の対外関係、中国ナショナリズム、少数民族問題などであり、最近の研究には「朝鮮半島の非核化、平和プロセスに対する中国の戦略と役割」、「1990年代以降の中国外交言説の進化と現在の含意」、「習近平政権「海洋強国」構想の地経学的アプローチと地政学的ジレンマ」、「Deciphering China’s Security Intentions in Northeast Asia: A View from South Korea」、「中国の領土紛争」（共著）などがある。

■担当・編集：イ・スンヨン_EAI 연구원

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