[СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД EAI] Пожелания команде по иностранным делам и безопасности переходного комитета ③_Политика в отношении Китая: Создание новой движущей силы для сотрудничества

I. Оценка текущего состояния корейско-китайских отношений

Корейско-китайские отношения достигли стремительного развития за 30 лет с момента установления дипломатических отношений. Однако существует проблема несоответствия, когда основа и содержание отношений не были должным образом укреплены, что не соответствует относительному стремительному внешнему развитию. В этом процессе произошли структурные изменения во внешней среде: более быстрое и резкое, чем ожидалось, возвышение Китая, обострение американо-китайского соперничества и усовершенствование ядерного оружия Северной Кореи. В результате это стало большим бременем для корейско-китайских отношений, учитывая геополитические особенности и ситуацию разделения Кореи. Другими словами, корейско-китайские отношения, будучи недостаточно прочными и укрепленными, стали уязвимы для международной системы и среды, что привело к колебаниям под влиянием внешних факторов, и не удалось создать новые возможности для развития отношений. Вследствие этого политика в отношении Китая имеет тенденцию сильно меняться под влиянием экзогенных переменных, таких как северокорейская ядерная проблема, американо-китайские отношения, политика в отношении США и политика в отношении Северной Кореи.

Корейско-китайские отношения сталкиваются с различными вызовами на пороге 30-летия установления дипломатических отношений. Обе основные оси, которые служили главной движущей силой и мотивацией развития двусторонних отношений, а именно экономическое сотрудничество и северокорейская ядерная проблема, находятся на перепутье перемен. Экономическое сотрудничество между Кореей и Китаем переживает важный переломный момент из-за конфликта вокруг THAAD (Terminal High Altitude Area Defense), пандемии COVID-19, а также модернизации и структурной перестройки китайской промышленности. Новая движущая сила для сотрудничества, которая могла бы заменить существующие методы экономического сотрудничества, еще не готова между двумя странами. Даже в северокорейском (ядерном) вопросе, которому Корея уделяла фактически наибольшее внимание во внешней политике в отношении Китая, стратегическое общение и понимание между двумя странами находятся в состоянии стагнации, а не прогресса, после последствий успешного и неуспешного саммита между Северной Кореей и США в 2018 году.

В частности, американо-китайские отношения находятся в худшем состоянии со времен установления дипломатических отношений после пандемии COVID-19, и администрация Байдена, подчеркивая роль и сотрудничество в рамках альянса, фактически требует от Кореи участия в сдерживании Китая. В Корее растет сопротивление зависимости от Китая и «повороту к Китаю», но в Китае, наоборот, усиливаются опасения и настороженность по поводу «поворота Кореи к США».

Кроме того, увеличивается асимметрия национальной мощи между двумя странами, а также разрыв между системами и ценностями. В результате увеличивается разрыв в восприятии между народами двух стран, расширяется пространство для недопонимания и искажений. Взаимные негативные настроения между корейским и китайским народами имеют исторические и структурные предпосылки и могут сохраниться у будущих поколений, что свидетельствует о возможности их затяжного характера. Таким образом, корейско-китайские отношения сталкиваются с задачами создания новой движущей силы для экономического сотрудничества на двустороннем уровне и управления ухудшением негативных настроений между народами двух стран. Кроме того, необходимо переосмыслить роль Китая в вопросе Северной Кореи и ее ядерной программы, а также управлять влиянием американо-китайского противостояния на Корейский полуостров и связанным с этим обострением конфликтов между двумя странами. Следовательно, политика в отношении Китая расширяется не только в политической и оборонной сферах, но и в таких широких областях, как экономика, окружающая среда, наука и технологии, культура и гуманитарные науки. Поэтому политика в отношении Китая должна планироваться и приниматься при тесном сотрудничестве и координации между различными министерствами правительства, а не только между министерствами иностранных дел.

II. Проблемы и задачи политики в отношении Китая и системы принятия решений

Во-первых, система и процесс планирования и разработки политики и стратегии в отношении Китая недостаточны. За 30 лет с момента установления дипломатических отношений между Кореей и Китаем каждое правительство подчеркивало важность политики в отношении Китая. Однако, если посмотреть на систему, процесс и содержание принятия решений по политике в отношении Китая, возникает вопрос, действительно ли ей уделялось должное внимание. Трудно сказать, что существовала система и процесс, при которых политика в отношении Китая рассматривалась как отдельный независимый вопрос для анализа, планирования и принятия решений. Политика в отношении Китая рассматривалась независимо только в случае возникновения неотложных двусторонних вопросов или при планировании крупных двусторонних мероприятий, таких как саммиты. Например, политика в отношении Китая рассматривалась независимо только в рамках поиска мер реагирования постфактум, когда возникали такие проблемы, как «Проект северо-восточного Китая» или экономические репрессии, такие как «Ханханьрён» (ограничение корейских товаров) после размещения THAAD. В остальное время политика в отношении Китая обычно рассматривалась как связанная с политикой в отношении США или политикой в отношении Северной Кореи, или как подчиненная область. В Национальном совете по безопасности при администрации президента, который курирует внешнюю и оборонную политику, крайне редко назначались сотрудники, имеющие богатый опыт работы с Китаем, по сравнению с сотрудниками, занимающимися вопросами США или Северной Кореи.

Во-вторых, из-за отсутствия профессионального понимания специфики Китая возникают ошибки в политике в отношении Китая, связанные с надеждами и произвольными суждениями. Китай является соседней страной, и у него долгая история взаимодействия с Кореей, поэтому существует иллюзия, что понимание Китая в целом достаточно. Следовательно, при принятии решений по политике в отношении Китая часто возникают ошибки, связанные с надеждами, основанными на общих рассуждениях, и произвольными интерпретациями. Например, во время «чесночного спора» в 2001 году, исходя из примеров обычных торговых споров, никто не ожидал, что Китай примет чрезмерные ответные меры на основании внутреннего законодательства. В процессе принятия решения о размещении THAAD в 2016 году правительство произвольно решило, что, поскольку отношения между Кореей и Китаем хорошие, Китай не будет чрезмерно прибегать к экономическим репрессиям по вопросам безопасности, и не подготовило достаточных мер реагирования. Китай обладает уникальной системой, культурными особенностями и продолжает оставаться развивающейся страной с меняющимися характеристиками. Тем не менее, недостаточно накоплено базовых исследований и анализа внутренней ситуации в Китае, которые могли бы служить важными данными для принятия решений по политике в отношении Китая, и аналитические данные не активно используются при принятии решений.

В-третьих, политика в отношении Китая обсуждается в основном в порядке реагирования постфактум, а не превентивного планирования. Политика в отношении Китая имела тенденцию к поиску экстренных мер реагирования постфактум, когда возникали проблемы и конфликтные ситуации. Важность Китая во внешней политике Кореи растет с каждым днем, и между Кореей и Китаем происходит наиболее активный обмен людьми и материальными ценностями во многих областях, что приводит к частым конфликтам и трениям. Тем не менее, политика и стратегия не готовятся превентивно в среднесрочной и долгосрочной перспективе для предотвращения и управления этими конфликтами и трениями. В результате политики в отношении Китая, проводимой в краткосрочном реактивном режиме, не подготовлены различные инструменты и рычаги воздействия на Китай. Как показал опыт ситуации с THAAD, у Кореи фактически не было реальных инструментов и рычагов для противодействия ответным мерам Китая. Если единственным рычагом внешней политики в отношении Китая будет только укрепление корейско-американского альянса, то в нынешней ситуации американо-китайского противостояния Корея, помимо своей воли, может оказаться глубже втянутой в водоворот американо-китайского соперничества.

В-четвертых, в политике в отношении Китая относительно чрезмерный вес имеют вопросы Северной Кореи, ее ядерной программы и объединения. Внешняя политика Кореи в отношении Китая, по сути, основана на экономическом сотрудничестве и породила чрезмерные ожидания относительно роли Китая в решении северокорейского вопроса. В результате, поскольку северокорейская ядерная проблема доминировала в двусторонних отношениях, аспекты укрепления самих корейско-китайских отношений были упущены. В этом процессе северокорейская ядерная проблема не нашла решения, а, наоборот, ожидание и зависимость от Китая стали хроническими. У Кореи мало других тем для обсуждения во внешней и оборонной политике с Китаем, кроме северокорейской ядерной проблемы и объединения. Однако оба эти вопроса создают проблему стратегической зависимости от Китая и могут непреднамеренно вернуть американо-китайское соперничество на Корейский полуостров.

Несмотря на немало проблем в принятии решений и системе политики в отношении Китая, предвыборные обещания нового правительства в отношении Китая не отражают этих размышлений и осознания проблем. Не предлагаются улучшения или новые творческие альтернативы в системе принятия решений и системе политики в отношении Китая, а, наоборот, наблюдается тенденция к сохранению статус-кво или его сокращению. Например, есть только предвыборные обещания по надлежащему функционированию существующих механизмов сотрудничества, созданных предыдущим правительством. Минимум, необходимо было проанализировать текущее состояние и причины неэффективной работы существующих механизмов сотрудничества за последние 10 лет и на этой основе представить новые предложения по их активизации или альтернативные решения для нового правительства.

III. Предложения по системе принятия решений и задачам политики нового правительства в отношении Китая

1. Создание инструментов политики и рычагов воздействия во внешней политике в отношении Китая и разработка среднесрочной и долгосрочной стратегии

Корейско-китайские отношения накопили различные трудности на фоне сжатого роста. В частности, новый президентский срок ставит во главу угла восстановление корейско-американского альянса, а администрация Байдена настоятельно требует от союзников участия в сдерживании и давлении на Китай. В корейско-китайских отношениях, основа которых слаба, вероятность возникновения ранее замалчиваемых проблем выше, чем когда-либо. В краткосрочной перспективе необходимо подготовиться к конфликтным ситуациям с Китаем, к реагированию и управлению ими. В случае возникновения конфликта с Китаем, помимо укрепления корейско-американского альянса, необходимо разработать меры по обеспечению инструментов и рычагов, способных побудить Китай к изменению позиции. В долгосрочной перспективе необходимо разработать новые стратегические темы, которые побудят Китай к сотрудничеству с Кореей. Инструменты политики в отношении Китая должны быть найдены и созданы не только в политико-оборонной сфере, но и в различных областях, таких как экономика, наука и технологии, окружающая среда, культура и ценности. Учитывая всеобъемлющий характер политики в отношении Китая, необходимо создать систематический механизм координации между различными министерствами правительства и конкретизировать методы разработки политических предложений посредством межведомственного сотрудничества.

2. Поиск путей стимулирования «роли Китая» путем усиления роли Кореи в вопросе Северной Кореи (ядерной программы)

Политика в отношении Китая имеет тенденцию чрезмерно концентрироваться на политике в отношении Северной Кореи и ее ядерной программы. Более того, отношения между Кореей и Китаем колебались в зависимости от изменений в политике правительства Кореи в отношении Северной Кореи и ее ядерной программы. Например, политика примирения с Северной Кореей во времена правительств Ким Дэ Чжуна и Но Му Хёна в целом совпадала с основным направлением политики Китая в отношении Северной Кореи. С другой стороны, при переходе к политике давления на Северную Корею во времена правительств Ли Мён Бака и Пак Кын Хе возникли разногласия между двумя странами по вопросу Северной Кореи и ее ядерной программы.

Необходимо провести трезвую оценку существующей «роли Китая» в вопросах Корейского полуострова, включая северокорейскую ядерную проблему. Влияние Китая на Северную Корею, несомненно, существует, и реальность такова, что роль Китая в поиске решения северокорейской ядерной проблемы нельзя отрицать. Однако, во-первых, «роль Китая», которую ожидает Корея, неясна, и, во-вторых, недостаточно инструментов для ее стимулирования. В результате, когда Северная Корея совершает провокацию, немедленно возникает вопрос о «роли Китая», и если ожидаемая роль не достигается, предпринимаются попытки оказать давление на Китай через «ответственность Китая», и если это неэффективно, то вновь прибегают к традиционной карте — сотрудничеству в области безопасности между Кореей, США и Японией. Затем снова возникает порочный круг, когда приходится сталкиваться с реальностью «китайского тыла».

Для стимулирования «роли Китая», которую ожидает Корея, прежде всего, должна быть обеспечена роль самой Кореи. В условиях слабой роли Кореи чрезмерные ожидания относительно «роли Китая» не только не способствуют решению северокорейской ядерной проблемы, но и приводят к тому, что внешняя политика Кореи в отношении Китая становится заложницей северокорейской ядерной проблемы. В условиях отсутствия предложений и роли Кореи, в процессе достижения результатов в среднесрочных и долгосрочных задачах, таких как решение северокорейской ядерной проблемы и объединение, в течение пятилетнего срока правления, зависимость от «роли Китая» только возрастает, и в результате северокорейская ядерная проблема превратилась в инструмент американо-китайского соперничества. Поэтому необходимо пересмотреть «роль Китая» таким образом, чтобы правительство Кореи занимало более проактивную позицию, предлагало методологию решения северокорейской ядерной проблемы, расширяло роль Кореи, и Китай поддерживал эти попытки Кореи и активно сотрудничал.

Кроме того, постоянное подчеркивание и продвижение трехстороннего сотрудничества Кореи, США и Китая может быть одним из постепенных способов поиска роли Кореи. Поскольку постоянная передача единого послания Северной Корее от трех стран — Кореи, США и Китая — является наилучшим способом решения северокорейской ядерной проблемы, необходимо прилагать более проактивные и активные усилия со стороны Кореи для стимулирования трехстороннего сотрудничества Кореи, США и Китая. Если расширить диалог между Кореей, США и Китаем до различных многосторонних диалогов, таких как Корея-Китай-Россия, Корея-Китай-Япония, США-Китай-Северная и Южная Корея, это также будет способствовать предотвращению «возвращения холодной войны» в виде противостояния Корея-США-Япония против Китая-России в Северо-Восточной Азии. Поэтому, несмотря на реальные трудности, необходимо последовательно прилагать усилия для постепенного и постоянного создания различных площадок для общения, где три страны — Корея, США и Китай — могли бы обсуждать все возможные пути решения северокорейской ядерной проблемы.

3. Разработка политики в отношении Китая путем органического сочетания и интеграции стратегий в отношении США и Северной Кореи

Поскольку корейско-китайские отношения уже вышли за рамки двусторонних и стали уязвимыми для международной структуры и среды, внешняя политика и стратегия в отношении Китая должны разрабатываться и осуществляться на основе органического и всестороннего рассмотрения корейско-американского альянса, отношений между Кореей и Японией, отношений между Севером и Югом, политики в отношении северокорейской ядерной программы, объединения, а также внутренней политики и экономической ситуации. Другими словами, внешняя политика Кореи в отношении Китая сталкивается с необходимостью разработки политики и стратегии, учитывая отношения между различными действующими лицами, такими как США, Япония и Северная Корея, как уравнение высокой степени.

В частности, поскольку вероятность того, что Корея будет подвергаться давлению с необходимостью выбора между США и Китаем, будет расти из-за последствий «прокси-конкуренции» между США и Китаем, интеграция политики в отношении США при разработке политики и стратегии в отношении Китая является обязательной. В противном случае Корея, скорее всего, будет восприниматься как страна, проводящая непоследовательную дипломатию между США и Китаем в условиях их конкуренции и противостояния, и может столкнуться с еще большим давлением с обеих сторон.

Необходимо разработать «корейский план» по ключевым вопросам, напрямую связанным с будущим Корейского полуострова, таким как роль корейско-американского альянса, будущее северокорейского режима, улучшение отношений между Северной Кореей и США, мирный режим на Корейском полуострове и статус Кореи в международном сообществе. На основе этого плана необходимо также пересмотреть направление политики в отношении Китая. Поэтому при разработке политики в каждом министерстве правительства необходимо развивать и назначать специалистов, способных органично учитывать как США, так и Китай при разработке стратегии, а также создавать соответствующую систему.

4. Создание тесной системы сотрудничества между правительством, бизнесом и экспертами на всех этапах разработки, принятия и исполнения политики в отношении Китая

Учитывая структурные изменения в характере корейско-китайских отношений, стремительную модернизацию китайской промышленности и резкие изменения в международной политико-экономической среде из-за американо-китайской стратегической конкуренции, необходима смелая и быстрая корректировка существующих методов сотрудничества с Китаем. Необходимо активно искать новые разработки для создания новой системы сотрудничества с Китаем, соответствующей новой внутренней и внешней среде. Для быстрого и систематического планирования комплексной стратегии в отношении Китая и поиска стратегий реагирования необходимо создать комплексную систему сотрудничества и реагирования в отношении Китая, при которой будет осуществляться реальное и конкретное общение и сотрудничество между правительством, бизнесом и экспертными группами на постоянной основе. Американско-китайская конкуренция за передовые научные технологии и глобальные производственно-сбытовые цепочки становится все более ожесточенной, и в этом процессе растет число случаев, когда корейские компании сталкиваются с давлением и необходимостью выбора. Поэтому необходимо создать систему, которая позволит оперативно и тесно консультироваться между деловыми интересами компаний и решениями правительства.

Возникают ошибки и путаница в политике из-за надежд, произвольных интерпретаций, недопонимания и искажений в отношении Китая. Учитывая специфику и изменчивость китайской системы, объективное и глубокое понимание и интерпретация Китая с использованием коллективного разума путем задействования постоянной консультативной функции экспертных групп становится все более важным. Кроме того, необходимы различные сценарии реагирования, руководства и инструменты политики для эффективной и превентивной подготовки к кризисам и конфликтам с Китаем. Для этого необходимо создать систему, в которой консультации экспертов будут постоянными и регулярными, а также будет осуществляться органичное сотрудничество между практическими работниками и лицами, принимающими решения. Другими словами, важно создать среду и систему, в которой бизнес, эксперты, практические работники и лица, принимающие решения, могли бы постоянно общаться и консультироваться на всех этапах разработки, планирования, принятия и исполнения политики.

5. Учреждение постоянного канала связи и консультаций между корейскими и китайскими общественными СМИ для содействия взаимному уважению и пониманию

Взаимные негативные настроения между народами Кореи и Китая постепенно и неуклонно ухудшались с 2000-х годов, когда Китай начал свой путь к доминированию. Серия структурных изменений, таких как стремительное возвышение Китая, углубление американо-китайской конкуренции и конфронтации, увеличение разрыва в национальной мощи между Кореей и Китаем, повлияли на взаимное восприятие двух стран. Если в будущем негативные настроения между двумя странами будут сохраняться в долгосрочной и структурной форме, корейско-китайские отношения могут ухудшиться до состояния хронического конфликта, ослабив даже стимулы для развития отношений. В настоящее время остро ощущается необходимость трезвого взгляда на сложную и трудную реальность, с которой сталкиваются корейско-китайские отношения, и прилагать усилия для многостороннего анализа и понимания причин и предпосылок сохранения взаимных негативных настроений.

В частности, в основе беспрецедентного явления распространения негативных настроений против Китая среди корейской молодежи в возрасте от 20 до 30 лет лежат опасения по поводу экологических рисков, возникающих из отношений с соседними странами, таких как мелкая пыль, загрязнение окружающей среды, распространение инфекционных заболеваний и незаконный вылов рыбы. Поэтому необходимо активно продвигать работу по укреплению и систематизации обсуждений и сотрудничества между двумя странами по трансграничным вопросам, таким как загрязнение воздуха, изменение климата, безопасность на море и инфекционные заболевания, опираясь на опыт сотрудничества в борьбе с COVID-19. Это необходимо использовать как возможность для устранения взаимных конфликтов и негативного восприятия между двумя странами, одновременно расширяя области сотрудничества.

Кроме того, необходимо сначала сформировать консенсус относительно необходимости того, чтобы СМИ и лидеры общественного мнения двух стран трезво оценивали серьезную реальность, в которой взаимные негативные настроения между народами Кореи и Китая усугубляются из-за структурных факторов, и активно управляли ею. Для этого необходимо создать постоянный канал связи и консультаций между СМИ и лидерами общественного мнения двух стран для поиска путей улучшения путем постоянного мониторинга случаев искажения и дезинформации общественного мнения. Кроме того, правительства двух стран, в рамках проектов общественной дипломатии, должны активно разрабатывать и реализовывать устойчивые программы обмена и сотрудничества, направленные на углубление взаимного уважения и понимания, особенно среди молодого поколения, а не разовые мероприятия.

6. Разработка предложений по углублению и систематизации стратегического диалога с Китаем

Существуют два конкретных предвыборных обещания нового правительства в отношении политики в Китае. Во-первых, это добросовестное функционирование и надлежащая работа существующих механизмов сотрудничества между Кореей и Китаем, а во-вторых, установка высокопоставленной горячей линии между Кореей и Китаем. Намерение управлять потенциально непредсказуемыми и сложными конфликтными ситуациями в будущем между Кореей и Китаем посредством механизмов сотрудничества и горячей линии является похвальным. Однако существующие механизмы сотрудничества, упомянутые в обещаниях, понимаются как основные стратегические диалоги, согласованные на саммите правительства Пак Кын Хе в 2013 году. К ним относятся: диалог на высоком уровне между главой администрации президента и государственным советником по иностранным делам Китая, регулярные взаимные визиты министров иностранных дел, увеличение частоты двусторонних стратегических диалогов на уровне заместителей министров до двух раз в год, а также диалог по политике между партиями и совместный стратегический диалог между государственными исследовательскими институтами.

Однако большинство этих стратегических диалогов фактически не функционировали должным образом в течение последних 10 лет и не проводились регулярно, как было согласовано. Поэтому для активизации этих механизмов сотрудничества необходимо, прежде всего, провести оценку текущего состояния и систематическую диагностику причин неэффективности, а затем представить предложения по их дополнению или улучшению. Кроме того, хотя предложение об установлении высокопоставленной горячей линии неоднократно выдвигалось и даже устанавливалось на уровне ВМС и ВВС, оно осталось символическим механизмом, фактически не выполняющим свою функцию. Это предложение также требует представления предложений по дополнению, которое могло бы фактически выполнять функции реагирования на кризисы и управления конфликтами путем выявления реального состояния и причин.■

■ Автор: Ли Дон Рюль_Директор Центра корейских исследований Китая EAI. Профессор Университета Дондук. Получил докторскую степень по политологии в Школе международных отношений Пекинского университета. Ранее занимал пост председателя Ассоциации современных исследований Китая и в настоящее время является членом консультативного совета по политике Министерства иностранных дел. Его основные области исследований включают внешние отношения Китая, китайский национализм и проблемы этнических меньшинств. Его недавние работы включают: «Стратегия и роль Китая в процессе денуклеаризации и установления мира на Корейском полуострове», «Эволюция дискурса внешней политики Китая с 1990-х годов и ее современные последствия», «Геоэкономический подход и геополитические дилеммы концепции «морской державы» Си Цзиньпина», «Расшифровка намерений Китая в области безопасности в Северо-Восточной Азии: взгляд из Южной Кореи», «Территориальные споры Китая» (в соавторстве) и др.

■ Ответственный за выпуск и редактура: Ли Сын Ён_EAI 연구원

    문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr