[EAI特别报告] 致 인수위外交安保团队的②_朝鲜政策与外交政策应紧密挂钩

一、对朝政策制定与决策体系的挑战

影响韩国对朝政策决策体系的主要趋势正在形成。随着中美之间冲突与竞争的加剧，对朝政策的国际环境发生了变化。对朝鲜的认识、统一前景等关于南北关系整体的认识也在发生变化。特别是代际认知变化正成为重要的驱动因素。随着韩国国力增强，要求韩国外交应超越狭义的国家利益，追求广义的国家利益，特别是引领国际规范的先进国家外交的声音也日益高涨。

第一，中美关系正迅速呈现围绕两国核心利益、战略利益的冲突与竞争态势。在中美冲突中，朝核问题曾是基于美中乃至国际社会共识的关于大规模杀伤性武器不扩散的问题。然而，随着中美关系日益尖锐，关于朝鲜的未来、无核化后的朝鲜半岛局势、韩美同盟的未来等更广泛、更根本的地缘政治问题开始深度介入。朝鲜在2022年以来通过多次导弹试射，正在不断完善其洲际弹道导弹技术。一旦朝鲜具备了直接打击美国本土的能力，不仅美朝之间，东北亚的安全格局也将发生巨大变化。在乌克兰危机导致美俄冲突达到顶峰之际，中俄之间的战略联合也已成为重要的变量。如果朝鲜今后撤销核与导弹暂停试射的承诺并进行全面的核、导弹试验发射，联合国（The United Nations: UN, 联合国）的追加制裁将取决于中国和俄罗斯的态度。随着大国之间的冲突加剧，关于朝核问题的国际共识可能正在减弱。

从中长期来看，即使朝鲜实现无核化并建立朝鲜半岛和平体制，仍将存在诸多政策课题。和平体制建立后，南北关系是否会在各方面得到改善？韩国对朝鲜的影响力是否会进一步增强，朝美关系是否会得到改善？中国对朝鲜的影响力是否会减弱？在此过程中，韩美同盟加强联合军事力量的理由是否会减弱？韩国参与美国主导的印太战略的动力是否会减弱？等等，关于朝核问题及朝鲜半岛和平进程的地区地缘政治问题将变得更加重要。在中国、美国等周边国家围绕对朝政策及朝鲜半岛未来的利益算计日益激烈的情况下，韩国必须战略性地建立对朝政策与外交政策之间的紧密联系。

第二，随着分裂的持续和南北之间异质性的扩大，关于分裂的成本和统一的必要性的认识正在发生变化。虽然关于统一的必要性仍存在国家层面的共识，但关于统一的益处和前景的认识正逐渐发生变化。特别是对朝鲜的认识，对于没有机会建立集体认同感的世代而言，事实是受朝核问题、朝鲜的挑衅、恶劣的经济状况等负面因素决定的。与统一益处相比，关于统一成本造成的经济负担、与朝鲜的异质性等负面认识一直在增加。南北之间关于认同感的认识变化将对今后的对朝政策产生重大影响。以统一为最终目标的对朝政策、专注于和平共存的对朝政策，乃至为两个国家可能性敞开大门的对朝政策，其差异巨大。今后的对朝政策，在积极反映公民社会认识变化、未来前景的同时，也应制定能够引领这些的多层面政策。

第三，随着韩国国力和影响力的提升，主张韩国应致力于成为在国际社会发挥更大影响力的先进国家外交的声音也日益增多。这意味着外交应超越狭义的国家利益，影响多边主义规则和规范的制定。在制定对朝政策时，虽然朝鲜半岛的和平与统一的国家利益也很重要，但这种主张与将对朝政策视为服务于更宏大目标，如核不扩散、东北亚和平、促进美中合作、通过援助朝鲜建立东北亚多边主义体制等，是相联系的。当韩国为了增强国力而推进对朝政策时，也不能否定周边国家可能对已拥有相当国力的韩国感到不安并产生制衡的必要性。需要制定既考虑和平的朝鲜半岛，乃至统一后的韩国将为国际社会做出贡献的先进国家外交前景的对朝政策。

二、对朝政策决策体系的问题点

考虑到快速变化的政策环境，迄今为止在对朝政策决策体系方面值得注意、尚有不足之处如下。第一，是否建立了能够实现总统对朝政策意志的系统性政策制定、执行体系。关于对朝政策，总统的思想和意志最为重要这一点毋庸置疑。需要有系统性、组织性的决策及执行过程来落实总统的想法。忠诚度与各政策议题的专业性发生冲突的现象确实存在。政策往往以忠诚度高的人员及部门为中心展开，而非以拥有专业性的主管部门为中心，事后在实务处理过程中也曾出现问题。

第二，对朝政策决策过程的包容性和参与范围问题。在设定对朝战略及朝核战略的整体方向和决定战略内容时，政府内部自下而上的意见收集往往不足。政策往往以青瓦台内部总统及核心人士为中心做出决定，此时甚至发生主管部门及主管部长不知情的情况。以青瓦台的主要关注点为中心展开对朝谈判及外交协商的情况也屡见不鲜。由于这些过程，导致制定的政策往往只反映了部分关注点，而非整体战略内容，有时甚至导致最初的意图被歪曲或未能充分理解。

第三，围绕对朝政策的部门间竞争问题。对朝政策中的政策部门间的竞争，虽然可以是健康的，但过度则会引发相互制约和竞争的问题。特别是对朝政策，可能与其他性质的业务部门产生竞争。政策部门与情报部门之间也可能发生竞争与冲突。由于难以获取朝鲜相关信息，会产生部门间信息不足及垄断的问题，而对朝政策的隐秘性使得部门间沟通变得困难。此外，由于政策可能以总统重视的部门为中心运作，因此可能限制泛政府的努力。

第四，对中长期政策的考虑不足以及与广泛外交政策的协调不足问题。在对朝政策中，与朝鲜的谈判是核心，但与美国、中国等相关方的外交也极其重要。此外，向国际社会传递政策核心内容、统一部、国家情报院、国防部以及今后朝鲜半岛和平体制的规划等，都需要与多个部门进行紧密合作。青瓦台内部若缺乏常设的综合性协商，将难以实现对朝、外交、国防政策的紧密协调与协商。此外，对朝政策需要与整体外交政策持续协调，因此必须存在一个可以持续重新评估、重新考虑对朝政策范式的长期规划机构。需要评估是否充分努力通过系统化民间参与委员会、咨询机构、官学研合作研究来为政策制定做出贡献。

三、对朝政策方向及决策体系建议

1. 完善与加强总统的政策基调

对朝政策的整体基调和哲学由总统决定。从总统选举开始，对朝政策就是重要的选举议题，并且完全无法摆脱现有的保守与进步的国内政治格局。总统就任后，在政策制定和执行过程中，根据需要补充、修正选举时提出的政策基调，并努力使其适应不断变化的国际局势和朝鲜半岛局势，这是必不可少的。改变选举时提出的对朝政策框架，在政治上可能会带来负担。

在保守政府执政时，追求基于相互主义的南北关系，以朝鲜无核化为先决条件推进南北关系，维持并加强对朝军事威慑和经济制裁，可能成为重要的核心政策要素。即使向朝鲜敞开对话之门，如果未能制定出积极关注朝鲜体制安全保障和和平进程的现实性推进方案，也很难就朝鲜无核化进行谈判。政府成立前，必须制定出能够平衡威慑、制裁和接触的政策。

能够支持总统政策方向的青瓦台内部组织、各部门、咨询委员会等的组织结构至关重要。根据总统的决定，对朝政策可以以内阁制形式运营，也可以以辅佐官制形式运营。这两种体制都各有利弊，因此选择何种体制至关重要。内阁制可能存在官僚决策模式中部门间的竞争和意见分歧，部长个人的观点可能变得更加重要。辅佐官体制能够直接反映总统的意愿，但存在责任归属总统的困难。

总统的对朝政策在选举期间和 인수위원회（过渡委员会）过程中确定，在此过程中，需要努力以客观信息为基础，通过负责任的意见收集来确定基调。选举阵营的特性可能导致客观信息不足或合理决策被歪曲。对前政府政策成果的准确评估、对错误政策的前提和方法的充分补充，也是 인수（过渡）过程中需要完成的任务，并且需要获得全体国民的共鸣和同意。

总统可以利用的、拥有高效且多样化意见的咨询委员会也很重要。咨询委员会对于与公民社会及专家群体沟通、宣传政府立场至关重要，需要追求高效、主动的运作。为了全面、系统地整理总统的政策议程，可以考虑在就任后立即对各政策部门进行根本性审查（bottom-up review）。如果由政府和专家组成的核心团体进行客观审查，将有助于完善有助于五年执政的政策内容。

2. 对朝政策与外交政策的统筹规划

下一届政府将是首个在美中全面冲突结构中处理朝核问题及南北关系的政府。拜登政府将朝核问题视为与中国合作的议题，但事实上，在日益加剧的美中冲突中，这种美中合作的可能性正在减少。朝鲜也似乎将当前国际政治局面视为新冷战，并正在根据自身利益利用美中竞争格局制定长期战略。随着美中俄的对立，联合国对朝鲜核、导弹试射的追加制裁也将变得越来越困难，中国很可能为了加强与唯一盟友朝鲜的关系，在美中冲突和地区大国崛起的局面中谋求外交优势。下一届政府将面临在变化了的国际环境中连接对朝战略与外交战略的课题。

在政策决策过程中，反映对朝政策不仅限于南北关系层面，而是与美中关系及周边大国外交、地区外交紧密相连的事实至关重要。虽然外交部下属的和平交涉本部、统一部、国防部、国家情报院等参与对朝政策的机构都很重要，但能够统筹对朝政策整体并负责所有事务的决策机构，仍然是青瓦台的国家安保室。需要设立能够应对美中关系变化的工作组织以及负责对朝及朝核战略的组织，并进行紧密合作和共同规划。

为了进行有效的对朝谈判，必须在与周边国家协调政策后与朝鲜进行谈判。需要确立韩国在无核化的定义、无核化在国际不扩散体系中的重要性、区别于大国竞争的朝核问题的重要性、无核化与和平进程之间的关系、以及通过联合国讨论对朝制裁等问题上的立场并进行协调。特别是，如果未经与美国、中国就朝核问题相关事项进行协调就与朝鲜谈判，朝鲜将利用这些国家之间的意见分歧来扩大其战略空间。

在政策决策体系方面，文在寅政府设有1、2次长，分别负责国防安保、外交统一，这是一种通过各部门派遣人员之间的协商来规划政策的体系。必须总揽各部门的管辖业务，根据变化的情况做出应对，并规划新的对朝政策。为此，国家安保室下属的机构需要进行情况分析和快速的政策规划。

这种应对措施，对朝实务部门来说往往难以承担。在分析美中关系变化等外交环境变化的同时制定对朝政策，需要一个能够集中于情况分析的部门。在国家安保室内部的业务分担中，负责分析、评估、规划的部门可能难以在不从事实务的情况下长期存在。然而，必须反复强调政策规划的重要性，并保障规划部门（与实务部门或政策执行过程保持距离的部门）或各政策议题的规划活动。

3. 确保公民社会、国内政治与对朝政策的健全联系

对朝政策是与舆论及国内政治密切相关而规划和执行的政策。这是构成国内进步、保守冲突核心的政策议题，舆论对对朝政策也反应非常敏感。虽然希望对朝政策能独立于国内政治考量，追求国家利益、朝鲜半岛和平与统一，但更现实的做法是思考如何与国内政治建立联系。

事实上，国家安保室内部负责对朝、国防、安保的部门与总统秘书室下属的政务/国民沟通/公民社会首席秘书室之间，在业务上缺乏密切的意见交流与合作。需要努力促进青瓦台秘书室各部门与国家安保室各部门之间的紧密沟通，准确把握变化的国民舆论，并促进对所推行政策的国民评价以及生产性的国内政治话语竞争。

特别是，在围绕对朝政策的国内代际意见差距迅速加剧，年轻一代对朝鲜的看法、对统一的看法急剧变化的背景下，公民社会、国民宣传等业务也与对朝政策相关。有必要将建立对朝政策与公民社会、国内政治的合作关系的目标投射到对朝政策决策过程中。

4. 制定具有行政部门间连续性的对朝政策

韩国实行五年任期制总统制，并在进步-保守两党竞争格局下推进对朝政策，因此存在关于对朝政策连续性的问题。虽然人们认为执政党更迭会导致对朝政策的变化，但对朝政策的连续性也确实存在。以对朝鲜的军事威慑和防御为基础，在朝核问题上一直推行与国际社会对朝经济制裁一致的政策。同时，也通过与朝鲜持续对话和妥协，努力推进南北关系发展和朝鲜半岛和平进程。虽然在追求统一的方式和哲学上存在政党差异，但大多数政党都为和平、渐进的统一，通过朝鲜自身的国际社会成员发展，缩小南北经济差距，追求顺利统一而共同努力。

韩国政府更迭导致对朝政策发生变化的国内外认知，会削弱五年任期政策的效率，并缩短实际政策推进时间。如果两党推行的政策能够反映韩国国民对对朝政策的一致认识和方向，那么其连续性将大于差异性。韩国国民普遍仍然认为统一是重要目标，并在与朝鲜的冲突中重视持续对话与妥协。

为确保连续性，政府有必要整理并向国内外正式公布五年任期内将推行的对朝政策的整体方向、政策愿景和基调、政策内容。虽然各届政府都有出版政策内容文档或书籍的先例，但在形式、内容、系统性等方面参差不齐。在国外，国会常常以法律形式要求出版重要的对外政策方向文档，使得政府在制定政策时会更加慎重地考虑任期内的政策以及之后可能产生的影响。此外，包含整理后政策内容的文档会引起国际社会的高度关注，有助于清晰理解韩国政府的观点，也便于把握政府间的连续性。有必要逐步通过立法，超越目前出版的外交安保部门白皮书，出版青瓦台层面的战略文档，并出版任期内乃至超越任期的中长期计划文档，使政策内容得以积累，并朝着确保连续性的方向发展。

5. 努力扩大韩国对朝政策的根本认识基础

朝核问题持续30年，围绕朝鲜半岛、南北关系、朝鲜未来的整体问题认识不断扩大。朝核问题不仅仅局限于核武器的不扩散或朝鲜武器的废弃，而是与朝鲜的体制安全保障及今后无核化后的南北和平共存、和平体制问题直接相关。作为政治实体，韩国对未来朝鲜的地位和南北关系进行整体性、全面性思考的视角，与周边国家的视角不尽相同。

美国倾向于从大规模杀伤性武器不扩散的角度看待朝核问题，而中国则希望通过加强与唯一盟友朝鲜的关系，在中美冲突局面和地区大国崛起的局面中获得外交优势。为了将朝核问题中蕴含的多层面问题一并考虑并将其转化为政策，与对朝政策相关的重要国家进行认识协调至关重要。这超越了短期问题的协调，与南北分裂和朝鲜的未来等根本问题相关。

政府作为需要集中精力处理短期重要议题的机构，很难同时以两条轨道（Two track）进行这项工作。不如通过活跃专家群体之间的二轨战略对话、加强政府公共外交等方式，为认识协调奠定基础。政府在处理短期议题时消耗政策资源，在管理系统性、有效的二轨战略对话方面存在诸多不足。需要进行多层面的战略对话，在反映政府立场的同时，消化周边国家的各种立场，并制定和提出对策。即使是二轨战略对话，也需要通过与政府的常态协调，准确传达韩国的立场，进行内部协调。

韩国国内专家群体或智库未能与周边国家进行高质量、有效的战略对话协调的情况屡见不鲜，政府在这些合作中也常常无法获得政策上的优势。还应减少多个团体通过重复的战略对话发出不一致的政策信息或浪费政策资源的情况。政府应努力建立系统性的二轨战略对话体系，为对朝政策奠定基础。■

■ 作者：全在成_EAI国家安保研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域为国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著有《南北间战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

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