[SPECIAL REPORT EAI] Обращение к команде по иностранным делам и безопасности переходного комитета ②_Тесно связать политику в отношении Северной Кореи и внешнюю политику

I. Вызовы в разработке и системе принятия решений по политике в отношении Северной Кореи

Наблюдается формирование новой крупной тенденции, влияющей на систему принятия решений по политике Республики Корея в отношении Северной Кореи. Международная среда политики в отношении Северной Кореи изменилась вследствие усиления конфликта и конкуренции между США и Китаем. Происходят изменения в восприятии Северной Кореи, перспективах объединения и в целом в отношении к межкорейским отношениям. Особенно важным движущим фактором являются изменения в восприятии между поколениями. По мере роста национальной мощи Республики Корея усиливаются голоса, призывающие к тому, чтобы внешняя политика Республики Корея стремилась к широкому национальному интересу, особенно к внешней политике развитых стран, ведущих в международных нормах, а не к узкому национальному интересу.

Во-первых, отношения между США и Китаем быстро принимают характер конфликта и конкуренции вокруг ключевых и стратегических интересов обеих стран. Несмотря на американо-китайские разногласия, вопрос о северокорейской ядерной программе был вопросом, основанным на консенсусе между США, Китаем и всем международным сообществом, как проблема нераспространения оружия массового уничтожения. Однако по мере обострения американо-китайских отношений постепенно начинают все глубже вмешиваться более широкие и фундаментальные геополитические вопросы, такие как будущее Северной Кореи, ситуация на Корейском полуострове после денуклеаризации и будущее альянса между Республикой Корея и США. Северная Корея в 2022 году совершила несколько испытательных пусков ракет, совершенствуя свои межконтинентальные баллистические ракеты. Если Северная Корея обретет способность прямого удара по континентальной части США, произойдет значительное изменение в сфере безопасности не только между США и Северной Кореей, но и в Северо-Восточной Азии. Стратегическое партнерство между Китаем и Россией также выступает важным фактором в условиях, когда конфликт между США и Россией достиг своего пика из-за ситуации на Украине. Если Северная Корея в будущем откажется от моратория на ядерные испытания и испытательные пуски ракет и начнет полномасштабные испытания, дальнейшие санкции Организации Объединенных Наций (ООН) будут зависеть от позиции Китая и России. По мере обострения конфликта между великими державами возрастает вероятность ослабления международного консенсуса по вопросу северокорейской ядерной программы.

В более долгосрочной перспективе, даже если Северная Корея пройдет денуклеаризацию и будет установлена система мира на Корейском полуострове, останется множество политических задач. Будут ли межкорейские отношения во всех аспектах улучшены после установления системы мира, усилится ли влияние Республики Корея на Северную Корею, улучшатся ли отношения между США и Северной Кореей, уменьшится ли влияние Китая на Северную Корею, ослабнет ли причина укрепления объединенных военных сил альянса между Республикой Корея и США в этом процессе, уменьшится ли стимул Республики Корея участвовать в стратегии Индо-Тихоокеанского региона, возглавляемой США – все эти вопросы региональной геополитики, связанные с будущим северокорейской ядерной программой и процессом мира на Корейском полуострове, становятся все более важными. В условиях обострения расчетов интересов вокруг политики в отношении Северной Кореи и будущего Корейского полуострова, включая США и Китай, а также соседние страны, Республика Корея должна стратегически выстраивать тесную связь между политикой в отношении Северной Кореи и внешней политикой.

Во-вторых, в связи с удлинением периода разделения и расширением неоднородности между Севером и Югом происходит изменение в восприятии стоимости разделения и необходимости объединения. Хотя по-прежнему существует национальный консенсус относительно необходимости объединения, меняется восприятие выгод и перспектив объединения. В частности, восприятие Северной Кореи поколениями, не имевшими возможности сформировать общую идентичность с Северной Кореей, во многом определяется негативными факторами, такими как северокорейская ядерная программа, провокации Северной Кореи и плохая экономическая ситуация. Увеличилось негативное восприятие стоимости объединения, такой как экономическое бремя, связанное с затратами на объединение, и неоднородность с Северной Кореей, по сравнению с выгодами. Изменение восприятия идентичности между Севером и Югом окажет большое влияние на будущую политику в отношении Северной Кореи. Политика в отношении Северной Кореи, ориентированная на объединение как конечную цель, политика, сосредоточенная на мирном сосуществовании, и даже политика, оставляющая открытой возможность двух государств, имеют большие различия. Будущая политика в отношении Северной Кореи должна активно отражать изменения в общественном мнении и будущие перспективы, а также быть многогранной политикой, способной вести за собой общество.

В-третьих, по мере роста национальной мощи и влияния Республики Корея усиливаются дискуссии о необходимости того, чтобы Республика Корея стремилась к внешней политике развитой страны, оказывающей большее влияние на международное сообщество. Это означает, что внешняя политика должна влиять на установление многосторонних правил и норм в различных сферах международной жизни, выходя за рамки узкого национального интереса. При разработке политики в отношении Северной Кореи, хотя мир и объединение Корейского полуострова являются национальными интересами, данное утверждение связано с мнением о том, что политика в отношении Северной Кореи должна служить более высоким целям, таким как нераспространение ядерного оружия, мир в Северо-Восточной Азии, содействие сотрудничеству между США и Китаем и установление многостороннего режима в Северо-Восточной Азии путем поддержки Северной Кореи. Если Республика Корея проводит политику в отношении Северной Кореи для увеличения своей национальной мощи, нельзя отрицать, что соседние страны могут испытывать беспокойство и проявлять необходимость в сдерживании по отношению к Республике Корея, обладающей уже значительной национальной мощью. Необходима политика в отношении Северной Кореи, учитывающая также перспективы развития внешней политики развитой страны, способствующей международному сообществу, с мирным Корейским полуостровом и, в конечном итоге, объединенной Кореей.

II. Проблемы системы принятия решений по политике в отношении Северной Кореи

Учитывая быстро меняющуюся политическую среду, можно выделить следующие моменты, требующие внимания и недоработки в системе принятия решений по политике в отношении Северной Кореи до настоящего времени. Во-первых, вопрос о наличии систематической системы разработки и исполнения политики, способной реализовать волю президента в отношении Северной Кореи. Несомненно, что мысли и воля президента имеют первостепенное значение в политике в отношении Северной Кореи. Необходим систематический и организованный процесс принятия решений и исполнения, способный воплотить мысли президента в жизнь. Фактически, возникал конфликт между лояльностью президенту и профессионализмом по конкретным политическим вопросам. Политика развивалась преимущественно вокруг лиц и ведомств, лояльных президенту, а не компетентных по вопросам, а в дальнейшем возникали проблемы в процессе практической реализации.

Во-вторых, проблема всеохватности и диапазона участия в процессе принятия решений по политике в отношении Северной Кореи. При определении общего направления стратегии в отношении Северной Кореи и ядерной программы, а также при определении содержания стратегии, часто наблюдается недостаток восходящего сбора мнений внутри правительства. Политика объявляется на основе решений, принятых президентом и ключевыми лицами в администрации президента, причем иногда возникают случаи, когда соответствующие министерства и ведомства узнают об этом только в момент объявления. Нередко случается, что переговоры и дипломатические контакты с Северной Кореей ведутся с учетом основных интересов администрации президента. В результате такой процесс приводит к разработке политики, отражающей частичные интересы, а не общую стратегию, и иногда первоначальные намерения искажаются или недостаточно понимаются.

В-третьих, проблема конкуренции между ведомствами, связанной с политикой в отношении Северной Кореи. Хотя конкуренция между политическими ведомствами в политике в отношении Северной Кореи может быть здоровой, при чрезмерном проявлении возникают проблемы взаимного сдерживания и конкуренции. Особенно в политике в отношении Северной Кореи может возникать конкуренция между ведомствами с различными функциями. Также может возникать конкуренция и конфликт между политическими и разведывательными ведомствами. Из-за сложности получения информации о Северной Корее возникают проблемы недостатка информации и ее монополизации по ведомствам, а из-за секретности политики в отношении Северной Кореи затрудняется общение между ведомствами. Кроме того, поскольку политика может управляться ведомствами, имеющими особое значение для президента, общеправительственные усилия могут быть ограничены.

В-четвертых, проблема недостаточного учета среднесрочных и долгосрочных планов и недостаточной координации с широкой внешней политикой. В политике в отношении Северной Кореи ключевое значение имеют переговоры с Северной Кореей, однако дипломатия со странами, заинтересованными в этом вопросе, такими как США и Китай, имеет огромное значение. Кроме того, крайне важно взаимодействие между различными ведомствами, такими как передача ключевых положений политики международному сообществу, Министерство объединения, Национальная разведывательная служба, Министерство национальной обороны, а также планирование будущей мирной системы на Корейском полуострове. При недостатке постоянного всестороннего обсуждения в администрации президента может быть затруднена тесная координация и консультации по вопросам политики в отношении Северной Кореи, внешней политики и национальной обороны. Более того, поскольку политика в отношении Северной Кореи должна постоянно согласовываться с общей внешней политикой, необходимо наличие органа среднесрочного и долгосрочного планирования, способного непрерывно пересматривать и оценивать парадигму политики в отношении Северной Кореи. Необходимо оценить, были ли приложены достаточные усилия для содействия разработке политики путем систематизации консультативных органов, гражданских комитетов и совместных исследований с академическими кругами.

III. Предложения по направлению политики в отношении Северной Кореи и системе принятия решений

1. Корректировка и усиление политического курса президента

Общий курс и философия политики в отношении Северной Кореи определяется президентом. Политика в отношении Северной Кореи является важной предвыборной повесткой дня с момента президентских выборов и не может быть полностью свободна от внутренней политической структуры прогрессистов и консерваторов. Став президентом и приступая к разработке и исполнению политики, президент обязан прилагать усилия для корректировки курса политики, заявленного на выборах, в соответствии с меняющейся международной и внутрикорейской обстановкой, дополняя и изменяя его по мере необходимости. Изменение структуры политики в отношении Северной Кореи, предложенной во время предвыборной кампании, может представлять собой внутриполитическое бремя.

При консервативном правительстве важными ключевыми элементами политики могут быть стремление к межкорейским отношениям, основанным на взаимности, продвижение межкорейских отношений при условии предварительной денуклеаризации Северной Кореи, а также поддержание и усиление сдерживания и экономических санкций против Северной Кореи. Даже если двери для диалога с Северной Кореей будут открыты, переговоры по денуклеаризации Северной Кореи будут затруднены, если не будут разработаны меры активного внимания к безопасности режима Северной Кореи и реалистичные планы продвижения мирного процесса. Чтобы проводить политику, сочетающую сдерживание, санкции и вовлечение, необходимо конкретизировать политику до начала работы правительства.

Важна организация внутренней структуры администрации президента, министерств и консультативных комитетов, способных поддерживать политический курс президента. В зависимости от решения президента политика в отношении Северной Кореи может управляться либо в рамках министерской системы, либо в рамках системы советников. Обе системы имеют свои преимущества и недостатки, поэтому выбор имеет важное значение. В случае министерской системы могут существовать конкуренция и разногласия между министерствами, как в модели бюрократического принятия решений, и существует вероятность возрастания значения личных мнений министров. Система советников напрямую отражает волю президента, но имеет трудность в плане ответственности, которая остается за президентом.

Политика президента в отношении Северной Кореи определяется в ходе предвыборной кампании и переходного периода, и в этом процессе необходимо прилагать усилия для определения курса на основе объективной информации и ответственного сбора мнений. Из-за специфики предвыборного штаба существуют трудности, связанные с недостатком объективной информации или искажением рационального принятия решений. Оценка результативности политики предыдущего правительства, а также достаточное дополнение предпосылок и подходов ошибочной политики являются задачами, которые необходимо решить в переходный период, и они должны быть направлены на получение согласия и одобрения всего народа.

Важен также консультативный комитет с разнообразными мнениями, которым может пользоваться президент. Консультативный комитет важен для общения с гражданским обществом и экспертными группами, а также для продвижения государственной позиции, и необходимо стремиться к его эффективному и активному управлению. Для всесторонней и систематической перестройки политической повестки дня президента можно рассмотреть проведение фундаментального анализа (bottom-up review) по каждому политическому направлению сразу после вступления в должность. Если объективный анализ будет проведен ключевой группой, состоящей из представителей правительства и экспертов, можно будет дополнить содержание политики, полезной для пятилетнего срока правления.

2. Комплексное планирование политики в отношении Северной Кореи и внешней политики

Следующее правительство будет первым правительством, которому придется решать вопрос о ядерной программе Северной Кореи и межкорейских отношениях в условиях полномасштабной конфронтной структуры между США и Китаем. Администрация Байдена рассматривает северокорейскую ядерную программу как вопрос сотрудничества с Китаем, но в условиях нарастающего американо-китайского конфликта возможность такого сотрудничества между США и Китаем сокращается. Северная Корея также воспринимает нынешнюю международную политическую ситуацию как новую холодную войну и, похоже, разрабатывает долгосрочную стратегию, используя конкуренцию между США и Китаем в своих интересах. Дальнейшие санкции ООН против ракетных испытаний Северной Кореи также будут становиться все более затруднительными в условиях противостояния между США и Китаем с Россией, а Китай, опасаясь ослабления Северной Кореи, вероятно, будет стремиться к всесторонней поддержке Северной Кореи. Следующему правительству предстоит задача увязать стратегию в отношении Северной Кореи и внешнюю стратегию в изменившихся международных условиях.

Важно отражать в процессе принятия решений тот факт, что политика в отношении Северной Кореи выходит за рамки межкорейских отношений и тесно связана с отношениями между США и Китаем, дипломатией с соседними великими державами и региональной дипломатией. Хотя Министерство иностранных дел (Офис мирных переговоров), Министерство объединения, Министерство национальной обороны и Национальная разведывательная служба, участвующие в политике в отношении Северной Кореи, являются важными учреждениями, именно Управление национальной безопасности администрации президента можно назвать органом, который в целом курирует политику в отношении Северной Кореи и принимает решения по всем аспектам. Необходимо тесное сотрудничество и совместное планирование с рабочими группами, способными реагировать на изменения в отношениях между США и Китаем, а также с отделами, отвечающими за стратегию в отношении Северной Кореи и ее ядерной программы.

Для проведения эффективных переговоров с Северной Кореей необходимо вести переговоры с Северной Кореей, имея согласованную политику с соседними странами. Необходимо определить определение денуклеаризации Северной Кореи, важность денуклеаризации Северной Кореи в международном режиме нераспространения, важность вопроса о ядерной программе Северной Кореи, отличающуюся от конкуренции великих держав, взаимосвязь между денуклеаризацией и мирным процессом, а также выработать и согласовать позицию Республики Корея по обсуждению санкций против Северной Кореи через ООН. В частности, если переговоры с Северной Кореей будут проводиться без согласования с США и Китаем по всем вопросам, связанным с ядерной программой Северной Кореи, Северная Корея будет стремиться расширить поле для маневра своей стратегии, используя разногласия между этими странами.

В системе принятия решений в правительстве Мун Чжэина были два заместителя начальника управления, отвечавшие за национальную оборону и безопасность, а также за внешнюю политику и объединение, что представляло собой систему планирования политики путем консультаций между сотрудниками, прикомандированными из соответствующих министерств. Необходимо курировать соответствующие сферы ответственности министерств и ведомств, реагировать в соответствии с меняющейся ситуацией и планировать новую политику в отношении Северной Кореи. Для этого необходимо проводить анализ ситуации и оперативное планирование политики под руководством Управления национальной безопасности.

Такое реагирование во многом затруднительно для отделов, занимающихся практической работой в отношении Северной Кореи. При принятии решений по политике в отношении Северной Кореи, анализируя изменения в дипломатической среде, такие как изменения в отношениях между США и Китаем, необходим отдел, который может сосредоточиться на анализе ситуации. В условиях Управления национальной безопасности может быть сложно поддерживать отдел, занимающийся исключительно анализом, оценкой и планированием, не занимаясь практической работой. Однако необходимо подчеркивать важность политического планирования и сохранять отделы планирования, отделенные от практической работы или процесса исполнения политики, или обеспечивать планирование по каждой политической повестке дня.

3. Обеспечение здоровой связи между гражданским обществом, внутренней политикой и политикой в отношении Северной Кореи

Политика в отношении Северной Кореи – это политика, которая планируется и осуществляется в тесной связи с общественным мнением и внутренней политикой. Это политический вопрос, составляющий ядро конфликта между прогрессистами и консерваторами внутри страны, и общественное мнение также очень чувствительно реагирует на политику в отношении Северной Кореи. Было бы желательно, чтобы политика в отношении Северной Кореи проводилась независимо от внутриполитических соображений, преследуя национальные интересы, мир и объединение Корейского полуострова, но на практике более реалистично 고민ть о том, как установить связь с внутренней политикой.

В действительности, ведомства, отвечающие за Северную Корею, национальную оборону и безопасность в Управлении национальной безопасности, не имеют активного обмена мнениями и сотрудничества с отделами по политическим вопросам, коммуникациям с народом и гражданскому обществу при администрации президента. Необходимо прилагать усилия для активного взаимного обмена информацией между ведомствами администрации президента и ведомствами Управления национальной безопасности, чтобы точно понимать меняющееся общественное мнение и проводить оценку обществом проводимой политики, а также способствовать продуктивной конкуренции в рамках внутриполитических дискуссий.

В частности, в условиях быстро усиливающегося разрыва в мнениях между поколениями внутри страны по поводу политики в отношении Северной Кореи и стремительных изменений во взглядах молодого поколения на Северную Корею и объединение, вопросы гражданского общества и государственного информирования также связаны с политикой в отношении Северной Кореи. Необходимо отразить цель установления партнерских отношений между политикой в отношении Северной Кореи, гражданским обществом и внутренней политикой в процессе принятия решений по политике в отношении Северной Кореи.

4. Обеспечение последовательности политики в отношении Северной Кореи между администрациями

Республика Корея приняла систему президентства с пятилетним сроком полномочий, и в условиях двухпартийной конкуренции между прогрессистами и консерваторами существуют проблемы, связанные с последовательностью политики в отношении Северной Кореи. Хотя считалось, что политика в отношении Северной Кореи меняется с приходом к власти правящей партии, последовательность в политике в отношении Северной Кореи также существует. Основываясь на военном сдерживании и обороне против Северной Кореи, Республика Корея проводила политику, соответствующую международным санкциям против Северной Кореи в отношении ядерной программы. В то же время, путем постоянного диалога и компромисса с Северной Кореей, предпринимались усилия для развития межкорейских отношений и процесса мира на Корейском полуострове. Хотя существуют различия между партиями в способах и философии стремления к объединению, большинство из них совместно работали над линией мирного и постепенного объединения, направленной на сокращение экономического разрыва между Севером и Югом путем развития Северной Кореи как члена международного сообщества и обеспечение плавного объединения.

Восприятие внутри страны и за рубежом того, что политика в отношении Северной Кореи меняется с каждой сменой правительства в Республике Корея, снижает эффективность политики в течение пятилетнего срока и сокращает фактический период реализации политики. Если обе партии будут проводить политику, отражающую единое восприятие и направление политики в отношении Северной Кореи корейским народом, то последовательность может иметь большее значение, чем различия. Корейский народ по-прежнему в целом считает объединение важной целью и, несмотря на конфликты с Северной Кореей, придает большое значение постоянному диалогу и компромиссу.

Для обеспечения последовательности правительству необходимо официально опубликовать для внутреннего и внешнего пользования общее направление, видение и политический курс, а также содержание политики в отношении Северной Кореи, которую оно будет проводить в течение пятилетнего срока. Хотя существуют примеры публикации документов или книг с содержанием политики по каждому министерству и ведомству в администрации, они различаются по форме, содержанию и систематичности. В зарубежных странах многие законы требуют публикации документов, касающихся важных направлений внешней политики, что побуждает правительство более тщательно учитывать не только политику в рамках срока полномочий, но и ее влияние на будущее. Кроме того, документы, содержащие систематизированное содержание политики, привлекают особое внимание международного сообщества, позволяют четко понять позицию правительства Республики Корея и облегчают понимание последовательности между правительствами. Необходимо двигаться в направлении накопления содержания политики по каждому правительству и обеспечения последовательности путем законодательного закрепления публикации стратегических документов на уровне администрации президента, выходящих за рамки публикуемых ежегодных отчетов министерств иностранных дел и безопасности, а также публикаций среднесрочных и долгосрочных планов, выходящих за рамки срока полномочий.

5. Усилия по расширению фундаментального понимания проблемы политики в отношении Северной Кореи

Поскольку северокорейская ядерная проблема существует уже 30 лет, диапазон общего осознания проблемы, связанной с Корейским полуостровом, межкорейскими отношениями и будущим Северной Кореи, постоянно расширялся. Это связано с тем, что проблема северокорейской ядерной программы не ограничивается только нераспространением ядерного оружия или ликвидацией северокорейского оружия, но и напрямую связана с безопасностью режима Северной Кореи, мирным сосуществованием между Севером и Югом после денуклеаризации и вопросом системы мира.

США в большей степени склонны рассматривать проблему северокорейской ядерной программы с точки зрения нераспространения оружия массового уничтожения, а Китай стремится получить преимущество во внешней политике в условиях конфликта между США и Китаем и подъема региональных держав путем укрепления отношений с Северной Кореей, единственным союзником. Для того чтобы учесть многомерные проблемы, связанные с северокорейской ядерной программой, и реализовать их в политике, крайне важно согласовывать понимание с важными странами, касающимися политики в отношении Северной Кореи. Это выходит за рамки краткосрочных вопросов и связано с фундаментальными проблемами, такими как разделение Кореи и будущее Северной Кореи.

Правительству, которому необходимо сосредоточиться на краткосрочных важных вопросах, трудно одновременно проводить эту работу по двум направлениям (Two track). Скорее, необходимо заложить основу для согласования понимания путем активизации диалога по стратегии "Трек-2" между экспертными группами и укрепления государственной публичной дипломатии. Правительство продемонстрировало много недостатков в управлении систематическим и эффективным диалогом "Трек-2", расходуя свои политические ресурсы на решение краткосрочных вопросов. Необходим многомерный стратегический диалог, который отражает позицию правительства, учитывает различные позиции соседних стран и разрабатывает и предлагает альтернативы. Даже для стратегического диалога "Трек-2" необходимо внутреннее согласование для точной передачи позиции Республики Корея путем постоянной координации с правительством.

Экспертные группы или аналитические центры в Республике Корея часто не могут координировать качественно эффективный стратегический диалог с соседними странами, и правительство часто не получает политических преимуществ от такого сотрудничества. Необходимо также сократить случаи, когда различные группы отправляют непоследовательную политическую информацию через дублирование стратегических диалогов или тратят политические ресурсы впустую. Правительство должно прилагать усилия для укрепления основы политики в отношении Северной Кореи путем создания систематического диалога "Трек-2".■

■ Автор: Чон Чжэсон_Директор Центра исследований национальной безопасности EAI, профессор Сеульского национального университета. Получил докторскую степень по политологии в Северо-Западном университете США, занимал пост консультативного члена по политике Министерства иностранных дел и Министерства объединения. Основные области исследований включают международную политическую теорию, историю международных отношений, альянс между Республикой Корея и США, а также корееведение. Среди его основных работ и соавторских публикаций: "Угроза войны и мир между Севером и Югом" (в соавторстве), "Является ли политика моральной?", "Международная политика Восточной Азии: от истории к теории".

■ Ответственный редактор: Ли Сынён_EAI 연구원

    문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr