[EAI特別レポート] 引継委員会外交安保チームに望む ②_対北朝鮮政策と外交政策を緊密に連携させよ

I. 対北朝鮮政策の樹立と決定体制の課題

韓国の対北朝鮮政策決定体制に影響を与える大きな流れが新たに形成されている。米中間の対立と競争が強化されるにつれて、対北朝鮮政策の国際環境が変化した。北朝鮮に対する認識、統一に対する展望など、南北関係全般に対する認識も変化している。特に世代間の認識変化が重要な原動力として作用している。韓国の国力向上に伴い、韓国外交が狭義の国益よりも広義の国益、特に国際規範を先導する先進国外交を目指すべきだという声も高まっている。

第一に、米中関係は急速に両国の核心的利益、戦略的利益をめぐる対立と競争の様相を呈している。米中対立の中でも、北朝鮮の核問題は大量破壊兵器の不拡散問題として、米中はもちろん国際社会の合意に基づいた問題であった。しかし、次第に米中関係が尖鋭化するにつれて、北朝鮮の未来、非核化後の朝鮮半島の状況、米韓同盟の未来といった、より広範で根本的な地政学的問題が深く関与し始めている。北朝鮮は2022年に入り、数度のミサイル発射試験を通じて大陸間弾道ミサイルを高度化させている。北朝鮮が米国本土への直接打撃能力を備えるようになれば、米朝間はもちろん、東アジアの安保地形に大きな変化が生じるだろう。ウクライナ事態で米露間の対立が最高潮に達している今、中露間の戦略的連携も重要な変数として登場している。北朝鮮が今後、核・ミサイルモラトリアムを撤回し、本格的な核・ミサイル試験発射を行う場合、国際連合（The United Nations: UN、国連）の追加制裁は中国とロシアの態度によって左右されるだろう。大国間の対立が高まるにつれて、北朝鮮の核問題に関する国際的合意が弱まる可能性が大きくなっている。

より中長期的には、北朝鮮が非核化し、朝鮮半島の平和体制が樹立されたとしても、様々な政策課題は残り続けるだろう。平和体制が樹立された場合、南北関係はあらゆる面で改善されるのか、北朝鮮に対する韓国の影響力はさらに強化され、米朝関係は改善されるのか、北朝鮮に対する中国の影響力は減少するのか、この過程で米韓同盟が連合軍事力を強化する理由は弱まるのか、韓国は米国主導のインド太平洋戦略に参加する動力が減少するのか等、今後の北朝鮮の核問題および朝鮮半島の平和プロセスに関連する地域的・地政学的問題がより重要になってきている。対北朝鮮政策と朝鮮半島の未来をめぐる米中両国をはじめとする周辺国の利害計算がますます激しくなる中で、韓国は対北朝鮮政策と外交政策との緊密な連携を戦略的に確立していく必要がある。

第二に、分断が長引き、南北間の異質性が拡大するにつれて、分断のコストおよび統一の当為性に対する認識が変化している。統一の当為性については依然として国家的な合意があるが、統一の便益、展望に対する認識は次第に変化している。特に北朝鮮と集合的アイデンティティを築く機会のない世代の対北朝鮮認識は、北朝鮮の核問題、北朝鮮の挑発、劣悪な経済状況など、否定的な要因によって決定されたものであることは事実である。統一コストがもたらす経済的負担、北朝鮮との異質性など、統一の便益よりもコストに対する否定的な認識が増加してきた。南北間のアイデンティティに対する認識変化は、今後の対北朝鮮政策に大きな影響を与えるだろう。統一を究極的な目標とする対北朝鮮政策と、平和共存に集中する対北朝鮮政策、さらには二つの国家の可能性も開いておく対北朝鮮政策は、大きな違いを持つ。今後の対北朝鮮政策は、市民社会の認識変化、未来展望などを積極的に反映すると同時に、それをリードできる多面的な政策として作られなければならない。

第三に、韓国の国力と影響力が増強されるにつれて、韓国が国際社会にさらに大きな影響力を行使する先進国外交を目指すべきだという議論も増加している。狭義の国益を超えて、国際社会の様々な部分で多国間主義の規則と規範の樹立に影響を与える外交をすべきだということである。対北朝鮮政策を樹立する際に、朝鮮半島の平和と統一という国益も重要であるが、対北朝鮮政策が核不拡散、東アジアの平和、米中間の協力促進、北朝鮮支援を通じた東アジア多国間主義レジームの樹立といった、より大きな目的に奉仕する視点を持つべきだという主張と結びつく。韓国が国力増強のために対北朝鮮政策を追求する際、すでに相当な国力を持つ韓国に対して周辺国は不安を感じ、牽制の必要性を感じさせられる可能性も否定できない。平和な朝鮮半島、さらには統一韓国が国際社会に貢献する先進国外交を展開するという展望を共に考慮した対北朝鮮政策が必要である。

II. 対北朝鮮政策決定体制の問題点

急速に変化する政策環境を考慮する時、これまで対北朝鮮政策決定体制において留意すべき点、不十分であった点を提示すれば以下のようになる。第一に、大統領の対北朝鮮政策の意志を実現できる体系的な政策樹立・実行体制が備えられているかの問題である。対北朝鮮政策において大統領の考えと意志が最も重要である点に疑いの余地はない。大統領の考えを実践できる体系的かつ組織的な決定および実行過程が必要である。大統領への忠誠心と各政策イシューの専門性が衝突する様相が展開されてきたのは事実である。専門性を持つ担当部署よりも忠誠心の高い人的グループおよび部署を中心に政策が展開され、その後、実務処理過程で問題が発生するケースもあった。

第二に、対北朝鮮政策決定過程の包括性および参加範囲の問題である。対北朝鮮戦略および北朝鮮核戦略の全般的な方向を設定し、戦略内容を決定する際に、政府内でのボトムアップ型の意見集約が不足している場合が多い。青瓦台内での大統領および核心人事中心の決定で政策が発表されるが、この時点でも担当部署および担当長官が認知していない場合も発生した。青瓦台の主要な関心事を中心に、対北朝鮮交渉および外交交渉が展開される場合も頻繁に発生する。このような過程のため、総体的な戦略内容よりも部分的な関心事を反映する政策が樹立され、その過程で当初の意図が歪曲されたり、十分に理解されない場合も発生する。

第三に、対北朝鮮政策をめぐる部署間の競争の問題である。対北朝鮮政策における政策部署間の競争は健全なものである場合もあるが、度を越すと相互牽制と競争の問題が発生する。特に、対北朝鮮政策は他の性格の業務を持つ部署間での競争が発生しうる。政策部署と情報部署間の競争と対立も発生しうる。北朝鮮関連情報を取得しにくいため、部署別の情報不足および独占の問題が発生し、対北朝鮮政策の秘密性のため、部署間のコミュニケーションが困難になる。また、大統領が重視する部署を中心に政策が運用される可能性があるため、全政府的な努力が制限される可能性がある。

第四に、中長期的政策に対する考慮不足と広範な外交政策との調整不足の問題である。対北朝鮮政策では、北朝鮮との交渉が核心であるが、米国、中国など利害関係国に対する外交が非常に重要である。また、国際社会に対する政策の核心内容の発信、統一部、国家情報院、国防部、そして今後の南北平和体制の企画など、多様な部署間の協力過程が緊要である。青瓦台内での常時的な包括的協議が不足すると、対北朝鮮、外交、国防政策の緊密な調整と協議が困難になる場合がある。さらに、対北朝鮮政策は全体的な外交政策と継続的に調整する必要があるため、対北朝鮮政策のパラダイムを継続的に再評価・再考できる中長期企画機構が存在しなければならない。民間参加委員会、諮問機関、官学連携研究を体系化して政策樹立に寄与できるように努力が十分であったか評価が必要である。

III. 対北朝鮮政策の方向および決定体制に関する提言

1. 大統領の政策基調の補完および強化

対北朝鮮政策の全体的な基調および哲学は大統領が定めるものである。大統領選挙から対北朝鮮政策は重要な選挙アジェンダであり、既存の進歩・保守の国内政治の構図から完全に自由ではいられない。大統領になって政策を樹立・実行する際、選挙時に提示した政策の基調を必要に応じて補完・修正し、変化する国際情勢および朝鮮半島情勢に合わせて修正していく努力は必須である。選挙当時提示した対北朝鮮政策の構図を変化させることは、国内政治的に負担となりうる。

保守政府の執権時には、相互主義に立脚した南北関係の追求、北朝鮮の非核化を先決条件とした南北関係の推進、対北朝鮮軍事的抑止と経済制裁の維持・強化などが重要な核心政策要素となりうる。北朝鮮との対話の扉を開くとしても、北朝鮮の体制安全保障に対する積極的な関心および平和プロセスの現実的な推進策などが 마련되지 않는다면、北朝鮮の非核化に向けた交渉は 이루어지기 어렵다。抑止と制裁、そして関与が適切に組み合わされた政策を展開できるよう、政府発足前に政策の具体化 이루어져야 한다。

大統領の政策方向を支援できる青瓦台内部組織、各部署、諮問委員会などの組織が重要である。大統領の決定により、対北朝鮮政策を閣僚体制で運営することも、補佐官体制で運営することもできる。両体制は共に長短所を持つため、取捨選択が重要である。閣僚体制の場合、官僚決定モデルのように部署間の競争と異論が存在しうるし、長官個人の見解がより重要になる可能性もある。補佐官体制は、大統領の意思が直接反映されるが、責任が大統領に帰属する難しさがある。

大統領の対北朝鮮政策は、選挙期間と引継委員会を経て決定されるが、この過程で客観的な情報に基づき、責任ある意見集約を通じて基調を定める努力が必要である。選挙キャンプの特性上、客観的な情報の不足や合理的な意思決定が歪曲される可能性という困難さも存在する。前政権の政策成果に対する正確な評価、誤った政策の前提とアプローチに対する十分な補完も、引継ぎ過程で 이루어야 할 과제이며、国民全体の共感と同意を得られるようにしなければならない。

大統領が活用できる効率的で多様な意見を持つ諮問委員会も重要である。市民社会および専門家グループとのコミュニケーション、政府の立場広報などのために諮問委員会は重要であり、効率的で能動的な運用を追求する必要がある。大統領の政策アジェンダに対する包括的で体系的な整備のため、就任直後に各政策部門に対する根本的検討（bottom-up review）を実施することも考えられる。政府と専門家で構成された核心集団によって客観的な検討が行われれば、5年間の執権に役立つ政策内容を補完できる。

2. 対北朝鮮政策と外交政策の総括的企画

次期政府は、米中間の本格的な対立構造の中で、北朝鮮の核問題および南北関係を扱う最初の政府となるだろう。バイデン政府は北朝鮮の核問題を中国との協力イシューとして位置づけているが、増大する米中対立の中でこうした米中間の協力可能性が減少しているのが事実である。北朝鮮も現在の国際政治局面を新冷戦と認識し、米中競争構図を自身の利益に合わせて活用し、長期的な戦略を樹立しているものと見られる。北朝鮮の核・ミサイル試験発射に対する国連の追加制裁も、米国と中露間の対立の中で次第に困難になると見られ、中国は北朝鮮の弱体化をさらに警戒しつつ、北朝鮮に対する多角的な支援を追求する可能性が大きい。次期政府は、一変した国際環境の中で、対北朝鮮戦略と外交戦略を結びつける課題を負うことになった。

対北朝鮮政策が南北関係の次元を超えて、米中関係および周辺大国外交、地域外交と緊密な関係を結ぶという事実を政策決定過程に反映することが重要である。対北朝鮮政策に関与する外交部の平和交渉本部、統一部、国防部、国家情報院はいずれも重要な機関であるが、対北朝鮮政策の全体を総括し、あらゆる面を보고 決定する機関はやはり青瓦台の国家安保室と言える。米中関係の変化に対応できる実務組織と、対北朝鮮および北朝鮮核戦略を担当する組織を置き、緊密な協力と共同企画が必要となるだろう。

北朝鮮に対する効果的な交渉を行うためには、周辺国と調整された政策を持って北朝鮮と交渉に臨まなければならない。北朝鮮の非核化の定義、北朝鮮の非核化が国際的な不拡散レジームにおいて持つ重要性、大国競争と区別される北朝鮮核問題の重要性、非核化と平和プロセスとの関係、国連を通じた対北朝鮮制裁議論をめぐる韓国の立場確立および立場調整などが必要である。特に、米国、中国と北朝鮮核問題の諸般関連事項について調整なしに北朝鮮と交渉すれば、北朝鮮はこれらの国家間の見解の相違を活用して戦略の余地を広げようとするだろう。

政策決定体制の場合、文在寅（ムン・ジェイン）政府では1、2次長を置き、国防安保、外交統一をそれぞれ担当させたが、これは各部署から派遣された人員間の協議で政策を企画する体制であった。各部署の所管業務を総括し、変化する状況に合わせて対応し、新たな対北朝鮮政策を企画していく必要がある。そのためには、国家安保室傘下で状況分析および迅速な政策企画が必要である。

このような対応は、対北朝鮮実務部署が担当するには難しい側面が多い。米中関係の変化のような外交環境の変化を分析しながら対北朝鮮政策を決定するには、状況分析に集中できる部署が必要である。国家安保室内の業務分担において、分析と評価、企画に専担する部署が実務を行わずに存続することは難しい環境かもしれない。しかし、政策企画の重要性を重ねて強調し、実務部署あるいは政策実行過程から距離を置く企画部署、あるいは政策アジェンダ別の企画活動を保障しなければならない。

3. 市民社会、国内政治と対北朝鮮政策の健全な連携確保

対北朝鮮政策は、世論および国内政治と密接な関係を結びながら企画・実行される政策である。国内の進歩・保守対立の核心をなす政策事案であり、世論も対北朝鮮政策に非常に敏感に反応する。対北朝鮮政策が国内の政治的考慮と分離され、国益と朝鮮半島の平和、統一を追求できれば良いが、現実的には国内政治との連携をどのように設定するかを悩むことがより現実的である。

国家安保室内の対北朝鮮、国防、安保を担当する部署は、大統領秘書室下の政務・国民疎通・市民社会首席室と業務上緊密な意見交換と協力が活発でないのが現実である。青瓦台内の秘書室の各部署と国家安保室の各部署間の緊密な相互コミュニケーションにより、変化する国民世論を正確に把握し、推進する政策に対する国民の評価、生産的な国内政治討論の競争などが 이루어지도록 努力することが必要である。

特に、対北朝鮮政策をめぐる国内世代間の意見の格差が急速に深化し、若い層の北朝鮮観、統一観が急変する状況下で、市民社会、国政広報などの業務は対北朝鮮政策とも連結される。対北朝鮮政策と市民社会、国内政治の協力的な関係設定という目標を、対北朝鮮政策決定過程に投影する必要がある。

4. 行政部間の連続性のある対北朝鮮政策の樹立

韓国は5年単任制の大統領制を採用しており、進歩・保守の二大政党競争構図の中で対北朝鮮政策を推進しているため、対北朝鮮政策の連続性に関する問題がある。執権政党が変われば対北朝鮮政策も変化するものと思われてきたが、対北朝鮮政策の連続性も存在する。北朝鮮に対する軍事的抑止と防衛を基盤に、北朝鮮の核問題に対して国際社会の対北朝鮮経済制裁に一致する政策を追求してきた。その一方で、北朝鮮との持続的な対話と妥協を通じて、南北関係の発展と朝鮮半島平和プロセスのための努力を 기울여왔다。統一を追求する方式と哲学において政党間の違いがあるが、ほとんどは平和的かつ漸進的な統一のため、北朝鮮自身が国際社会の一員として発展を通じて南北間の経済格差を縮小し、円滑な統一を追求する路線のために共同努力をしてきた。

韓国の政府交代によって対北朝鮮政策が変わるという国内外の認識は、5年任期の政策効率性を低下させ、実質的な政策推進期間を短縮させる効果を持つ。両党が対北朝鮮政策に対する韓国国民の一致した認識と方向を反映する政策を追求する場合、差異点よりも連続性を持つことができる。韓国国民は概して依然として統一を重要な目標とみなし、北朝鮮との対立にもかかわらず、持続的な対話と妥協を重視している。

連続性確保のため、政府は5年任期中に追求する対北朝鮮政策の全体的な方向と政策ビジョン、基調、政策内容を整理し、国内外に公式に公表する必要がある。政府ごとに青瓦台と部署別に政策内容を文書や書籍として出版した例もあるが、形式と内容、体系性などの点で一様ではない。外国の場合、重要な対外政策の方向に関する文書出版を議会が法律で要求するケースが多数あり、政府は任期内の政策はもちろん、その後に及ぼす影響をより慎重に考慮するようになる。また、整理された政策内容を盛り込んだ文書は、国際社会の非常な関心を集め、韓国政府の見解を明確に理解する一方、政府間の連続性把握にも容易である。現在出版されている外交安保部署の白書を超える青瓦台レベルの戦略文書出版、任期内はもちろん、任期を超える中長期計画に関する文書出版などを段階的に法律で定め、政府ごとに政策内容が蓄積され、連続性を確保する方向へ進む必要がある。

5. 韓国の対北朝鮮政策をめぐる根本的認識の底辺拡大のための努力

北朝鮮の核問題が30年間続く中で、朝鮮半島、南北関係、北朝鮮の未来などをめぐる全般的な問題認識の幅が持続的に拡大した。北朝鮮の核問題は単に核兵器の不拡散や北朝鮮兵器の廃棄に限定されるのではなく、北朝鮮の体制安全保障および今後の非核化された南北間の平和共存、平和体制の問題と直結するためである。政治体としての未来の北朝鮮の地位と南北関係を共に、包括的に悩まざるを得ない韓国の視点は、周辺国の視点と必ずしも同じではない。

米国は北朝鮮の核問題を大量破壊兵器不拡散の側面から見る傾向が強く、中国は唯一の同盟国である北朝鮮との関係強化を通じて、米中対立局面および地域大国浮上の局面で外交政策の利点を得ようとする。北朝鮮の核問題に内包された多次元的な問題を共に考慮し、これを政策として具体化するためには、対北朝鮮政策に関する重要国家との認識調整が非常に重要である。これは短期的な事案に対する調整を超え、南北分断と北朝鮮の未来といった根本問題と関連する。

短期的な重要懸案に集中しなければならない政府として、このような作業をツートラック（Two track）で同時に進めることは難しい。それよりも、専門家集団間のトラックツー戦略対話の活性化、政府の公共外交強化などを通じて、認識調整の基盤を固めていく必要がある。政府は短期イシューを扱うのに政策資源を消費し、体系的かつ効果的なトラックツー対話の管理において多くの欠点を見せてきた。政府の立場を反映しながらも、周辺国の多様な立場を消化し、代替案を 마련し提示する多次元的な戦略対話が必要である。トラックツーの戦略対話であっても、政府と常時的な調整を通じて韓国の立場を正確に伝える内部調整が必要である。

韓国国内の専門家集団やシンクタンクが、周辺国と質的に効果的な戦略対話を調整できない場合も多々あり、政府はこのような協力から政策的利点を得られない場合が多い。複数の集団が重複する戦略対話を通じて、一貫性のない政策内容を発信したり、政策資源を浪費したりすることも減らす必要がある。政府は体系的なツートラック戦略対話体制を 마련し、対北朝鮮政策の基盤を固める努力をしなければならない。■

■ 著者: チョン・ジェソン_EAI国家安保研究センター所長、ソウル大学教授。米ノースウェスタン大学で政治学博士号を取得し、外交部および統一部政策諮問委員として活動している。主な研究分野は国際政治理論、国際関係史、米韓同盟および朝鮮半島研究などである。主な著書および編著として『南北間の戦争の脅威と平和』（共著）、『政治は道徳的か』、『東アジア国際政治：歴史から理論へ』などがある。

■ 担当・編集: イ・スンヨン_EAI 연구원

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