编者按

东亚研究所（EAI）将发布一系列特别报告，作为其过去几年研究中美长期竞争以及韩国作为中等强国作用的一部分。在先进技术领域，特别是ICT领域的5G竞争，李承洙教授预测，中美技术竞争将不仅限于争夺个别先进技术的优势，还将扩大到先进技术的安全化以及主导新兴多边机制以制定先进技术相关国际规则的竞争。

一、 引言

进入战略竞争关系的美中两国，已迅速将战场从贸易战扩展到技术竞争。5G竞争不仅狭义上决定了IT及相关技术领域的竞争优势走向，更广义上，它是一个试金石，通过5G竞争过程，可以洞察美中两国在产业层面上的战略、两国互动以及旨在未来全面展开的技术竞争的动力学，并确立多边合作机制。事实上，美中两国在5G竞争的推进过程中，展现了根据市场变化弹性调整战略并不断进化的动态。特别是，在5G竞争过程中，两国不仅摆脱了对对手单方面施压的战略，还在国内层面加强技术和产业能力，在对外层面寻求通过扩大和加强与盟友及伙伴国的合作来推动战略转型。

5G战略的演变源于此前单边主义方法所展现出的成效与局限并存。特朗普政府对华为的单方面制裁，虽然施压强度巨大，对华为造成了相当大的打击，但在5G竞争中，华为在中国国内市场和发展中国家市场获得了市场份额，并且在促使中国政府让步方面也显示出局限性，其政策目标的达成与否评价是两面的（Drezner 2019）。拜登政府的5G战略演变大致体现在三个层面。首先，为了弥补单边主义方法的局限，拜登政府试图将5G战略与先进产业的供应链战略紧密结合。拜登政府在上任伊始就启动“100天供应链审查”（100-Day Supply Chain Review），判断从供应链角度着手比直接遏制华为5G网络设备更为有效。美国企业掌控着先进产业核心技术和设备等供应链的关键环节，这可以被视为一种利用网络施压的战略（Farrell and Newman 2019）。供应链战略的优势在于，它可以在缩减制裁范围的同时，提高制裁效果（“small yard, high fence”）（Zhihang and Walsh 2021）。此外，该战略还试图向更灵活地应对市场变化的定制化战略转型，这反映了中美脱钩的现实困难。

其次，随着5G竞争的长期化，美国和中国都在推动国内技术和生产能力的增强。如果说最初的5G竞争主要围绕着阻止美国部署华为5G网络设备及其中国的应对措施展开，那么，整合国内技术和生产能力对5G竞争的必要性就日益增强。拜登政府公布了一项计划，将在2021年6月向5G、人工智能、量子计算等领域投入1721亿美元的联邦研发资金。拜登政府决定向先进产业领域大幅投入研发预算，是基于认为培养超越当前5G网络设备市场份额问题的未来技术竞争力，对于5G竞争的最终胜利至关重要（Vincent 2021）。美中两国提前展开争夺6G竞争的优势，象征性地表明两国都在追求长期战略。

第三，美中两国在5G竞争中展现出将国际合作相联系的战略演变。摆脱了初期向盟友施压的战略，美国认为扩大国际合作对于有机整合技术和生产至关重要，并正在量子、区域和多边层面加强国际合作。拜登政府尤其加强了与民主国家的 Thus, and in response, China prioritizes cooperation with Belt and Road Initiative participants, showing that both the US and China are dynamically responding to each other's international cooperation strategies.

二、 美国的5G战略：从封锁到合作与创新

1. 5G竞争战略的基本方向

在与中国展开5G竞争方面，美国的总体目标可以归纳为三个。首先，随着5G在美国及主要国家迅速普及，要从源头上消除安全威胁。美国政府的这一目标自特朗普政府以来一直得到一贯推进，有时甚至不惜与盟友发生冲突。美国政府将5G问题定义为技术竞争，同时也是国家安全问题。5G技术不仅仅是提供更快的通信服务，它将成为21世纪网络社会主要产业、经济和公共服务的骨干，因此，确保5G网络安全措施的紧迫性，正如美国国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）所指出的那样，充分体现了美国的认识（Pompeo 2019）。美国政府认为，要享受5G所承诺的未来，需要“信任（trust）、”“缓解（mitigation）”和“伙伴关系（partnership）”。

其次，美国在处理5G问题上的另一个目标是遏制中国5G技术的扩散，并试图在事实上实现美中阵营的5G网络分离。在5G网络设备领域，华为已占据世界第一的市场份额，因此，在阻止华为网络设备市场份额进一步增长的同时，通过与爱立信（Ericsson）、诺基亚（Nokia）、三星电子等公司的合作，提供华为的替代方案。美国政府一方面请求欧洲和亚洲盟友在短期内采用非华为5G网络，另一方面通过开发ORAN（Open Radio Access Networks）采取双重战略，即提供开放且具有价格竞争力的替代方案。

第三，从中长期来看，美国政府的目标是加强国内创新能力，以确保在5G技术竞争中取得优势。5G不仅对经济和产业具有巨大的溢出效应，远远超出安全范畴，而且预计到2040年，先进技术将成为中美战略竞争的主要支柱。美国政府认为，由于5G是通信、自动驾驶汽车、移动出行、在线服务等多种先进技术的关键，因此在技术竞争中获得优势至关重要。然而，鉴于华为在5G网络设备方面已具备竞争力，美国正试图从中短期来看，通过国际合作来加强和扩大5G技术创新和生产能力，并从中长期来看，努力引领6G竞争。2021年4月，拜登总统在日本首相岸田文雄的会谈中宣布计划共同投资45亿美元用于下一代6G的研究、开发、测试和稳定供应，这正是在此背景下进行的。Nikkei Asian Review 2021/4/18).

2. 5G战略的演进过程

1) 制裁的弹性化

在5G竞争中，美国可以动用的施压手段主要分为出口限制和加强国际合作。2019年5月，美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security）将华为列入“实体清单”（Entity List），禁止在未经政府批准的情况下向华为提供美国技术，从而开始了美国政府对华为的正式制裁。然而，该措施允许美国企业申请临时许可证，因此与华为的交易并未完全被禁止。事实上，美国商务部在约六个月后的2019年11月，开始优先向受华为交易中断影响最大的半导体企业发放临时许可证。

2020年上半年，随着美国政府扩大和加强对华为的制裁，以及主要国家华为政策的转变，中美5G竞争进入了新阶段。2020年5月，美国商务部进一步扩大和加强了对华为的交易限制措施。特朗普政府增加了规定，禁止使用美国设备和技术生产的半导体出口到华为。这项措施不仅适用于美国企业，也适用于使用美国技术和设备的外国企业（Whalen 2020），这可以被视为扩大和加强了制裁的范围和力度，旨在限制华为的5G供应能力。

然而，从出口限制的具体情况来看，特朗普政府的政策存在不一致之处。特朗普政府在2019年暂停了对中国总计1190亿美元的出口许可证发放，但在2019年至2020年期间，特朗普政府向华为的出口企业发放了价值约870亿美元的临时许可证（Freifeld 2021）。特朗普政府在对作为对华出口限制核心目标的华为采取强硬措施的同时，也部分照顾了美国企业的利益，表现出放松出口限制的双重性。

拜登政府上任后，继发布包括半导体在内的四个领域的“100天供应链审查”行政命令之后，又修改了出口许可证制度，限制向华为5G设备制造供应零部件，持续对华为采取强硬措施。拜登政府在2021年3月对华为实施了新的制裁，例如限制可用于5G设备的“潜在”部件供应。这被认为是一项非常强硬的措施，因为它甚至可以适用于通过获得出口许可证正在进行的现有合同（Freifeld 2021）。

此外，拜登政府在2021年6月发布了一项行政命令，禁止美国人投资与中国军方有关联，或被用于压制异见人士和少数民族的中国企业。这项命令扩大了特朗普政府禁止投资的59家中国企业黑名单（Sanger and McCabe 2021），标志着拜登政府所预告的“民主对抗威权主义”竞争的开端。特别是，拜登政府在执行对华为的制裁方面，采取了更精细的结构性方法，同时扩大了制裁范围，这与特朗普政府无差别地施加限制的做法有所不同。像这样，拜登政府在加强对华为直接制裁的同时，也在有效开展民主合作。

2) 加强国际合作：追求民主对抗威权主义的格局

特朗普政府在2020年上半年，在扩大反华为战线的外延方面遇到了局限。虽然日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、波兰等国与美国步调一致取得了一些成果，但到了2020年初，华为在欧洲国家接连中标5G网络建设合同，美国政府在争取盟友合作方面遇到了困难（Sanger and McCabe 2020）。美国在2020年上半年，虽然国际合作未从“五眼联盟”核心合作得到很大扩展，但通过集中突破英国、德国等欧洲主要国家，力求在国际合作战略上取得突破。鉴于拜登政府追求基于多边主义的国际合作，预计在对华为的制裁方面也将维持这一政策基调。

2020年7月，英国政府改变了关于引进华为设备的现有决定，这表明美国的国际合作战略开始取得一定成效。2020年上半年，以澳大利亚、日本、英国为首，明确禁止华为5G网络设备的国家增加到8个，包括印度、法国、越南、意大利、加拿大等事实上禁止的国家，围绕中美5G竞争的国际格局发生了有意义的变化。[1]其中，一直与华为保持长期合作关系的英国，以及在“一带一路”倡议中表现最积极的西欧国家意大利，决定不使用华为设备，这引起了相当大的国际反响（Chikermane 2020; Fonte 2020）。

特别是，英国的政策变化在促使主要国家改变对华为的政策方面，成为改变围绕华为的中美技术竞争动力学的转折点。英国在5G转型过程中，针对网络安全采取了“情报主导型方法（an intelligence-led approach）”，重点在于平衡网络运营商的商业利益和5G供应链固有的安全风险。英国自2007年引进华为网络设备，并在2010年设立“华为网络安全评估中心（Huawei Cybersecurity Evaluation Centre）”等，为管理华为设备潜在风险付出了多方面的努力。2020年1月，英国政府宣布，允许在5G网络的外围设备中使用不超过35%的华为网络设备，并将5G网络的核心部分与外围部分分离，以此来解决华为问题，是基于认为可以凭借对华为网络设备的高度理解来有效感知和评估风险。

然而，2020年7月，英国政府基于国家主要基础设施稳定性的判断，做出了排除华为的决定。这一决定是在美国对华为的制裁力度加大、中美技术竞争加剧的背景下做出的。英国政府政策的转变，在国内并未面临巨大的反对声音，这也起到了作用。英国政府的渐进式政策转变，最终为电信服务运营商提供了准备时间。虽然英国电信服务运营商因财务和时间损失而反对排除华为设备，但在英国政府宣布35%的限制后，他们开始为华为被排除的可能性做准备。

结果，英国电信服务运营商对英国政府2020年7月排除华为的决定并未强烈反对，反而展现出将其视为供应链多元化契机的敏捷变化。新西兰、台湾、日本、泰国、澳大利亚等国在此之前已以国家安全为由做出排除华为的决定，英国的政策转变在与美国情报同盟及伙伴国家的政策协调方面具有重要意义（Naylor 2020）。

英国政府政策的转变，也成为改变整个欧洲对华为看法的契机，正如欧盟敦促成员国实现5G供应商多元化一样。当然，欧洲国家在直接排除华为的决定上采取了谨慎态度。法国政府敦促本国电信服务运营商不要转向华为，但并未强制中断现有技术，正如法国政府的做法所示，欧洲大多数国家采取的是默许或间接排除华为的方式，但英国政府的政策转变无疑促使欧洲国家在对华为的态度上发生了变化。英国政府正在利用这一点，提出D10倡议，作为在华为应对方面处于最前线的类似立场国家（like-minded states）的合作平台。

3) 促进产业回流与国际合作的协调

拜登政府的5G战略与特朗普政府的政策相比，既有延续性，也有差异性。拜登政府预计将首先寻求产业回流（reshoring）与国际合作的平衡。拜登政府正在对包括5G在内的主要产业进行100天审查，审查的核心是识别、分析主要产业供应链中存在的风险并制定应对策略。供应链重塑的核心将主要以产业回流为首。产业回流不仅是最大限度减少供应链安全风险的有力选择，而且还能创造拜登政府在政策上重视的中产阶级复兴所必需的高质量就业岗位。

另一方面，产业回流的目标在于减少对中国在核心技术和零部件生产方面的依赖。从这个意义上说，拜登政府寻求的供应链重塑战略，本质上与其说是脱钩（decoupling），不如说是“恢复力（resilience）、安全性（security）、多样化（diversity）”。托尼·布林肯（Tony Blinken）在在美国商会主办的演讲中表示，完全脱钩（fully decouple）“不现实”，并且“最终会适得其反”（ultimately counter-productive），因此，拜登政府将寻求通过加强与盟友的团结来扩大美国的战略影响力，包括制定全球技术标准（Shalal 2020）。产业回流虽然具有推动拜登政府国内政治议程的意义，但由于在反映中美技术竞争的各个方面存在局限性，因此，在供应链重塑方面，与民主国家的合作至关重要。此外，产业回流虽然通过缩短供应链距离来缓解供应链安全风险，但存在因供应链集中而增加风险的局限性。为加强供应链的恢复力，多样化是必要的，考虑到中美战略竞争的地缘政治环境，与主要盟友及伙伴国的合作必不可少。

这正是拜登政府预计将大力推进国际合作的原因，与奉行单边主义和“美国优先”政策的特朗普政府不同。拜登政府不仅将摆脱追求以“五眼联盟”为中心的合作，而且还有可能追求扩大合作对象的战略。在中美战略竞争中，只有得到盟友及伙伴国的支持，才能更有效地遏制中国，同时也才能有效地加强供应链的恢复力。

三、 中国的应对：5G技术的实质性扩散与独立5G生态系统的形成

中国应对5G竞争的目标是，一方面绕过美国的压力，实质性地推广包括华为5G网络设备在内的中国5G技术；另一方面，为应对美国的长期持续压力，形成独立的5G生态系统。中国首先采取了强硬应对措施，例如在中美贸易战初期对中国产品征收关税，并对包括华为在内的中国企业实施交易限制措施。然而，考虑到华为面临的出口限制不断加强，同时又获得临时出口许可证等情况，中国已逐渐摆脱了强硬的一边倒的应对方式。中国庞大的5G市场不仅比其他国家发展迅速，而且还在向“一带一路”参与国出口华为网络设备，从而规避美国的制裁措施。如果华为能持续这一趋势，在不采取强硬对抗美国的情况下，就有可能以“一带一路”参与国为中心扩大市场。

其次，中国为应对美国可能长期化的制裁，正努力构建一个独立的5G生态系统，以降低对美国的依赖。华为正在开发独立的智能手机操作系统，并试图构建基于5G的自有物联网系统，同时，在材料和零部件的研发及生产能力方面也付出了多方面的努力。在形成独立的技术、生产和消费生态系统方面，政府与企业的合作至关重要，在此过程中，备受美国批评的“国家资本主义（state capitalism）”的性质可能会进一步加强，从而加剧中美冲突。

1. 抢占国内市场

尽管美国的遏制战略在减缓华为整体增长势头方面取得了相当大的成功，但能否对华为的技术能力造成严重打击尚不确定。美国的出口管制和国际合作给华为的网络设备出口带来了相当大的障碍，其5G智能手机部门也遇到了严重困难，但华为正利用中国国内市场迅速扩大的机会，同时向物联网等多个领域拓展业务。华为已向内外宣布，必须采取“背水一战”的生存策略，并制定了旨在最大限度减少制裁冲击的新战略（Pham 2020）。特别是，美国加强的措施不仅从根本上扰乱了华为的供应链，还降低了对华为供应能力的信任，从而间接引导第三国在选择华为网络设备时做出更谨慎的决策。

在美制裁不断扩大和加强的情况下，华为通过扩大中国国内市场来应对。华为在中国国内市场的销售额比重从2019年的59%增加到2020年的66%，而欧洲、中东和非洲（EMEA）地区的销售额比重则从24%下降到20%。这似乎主要是由于欧洲地区销售额的下降。美洲地区的销售额比重也从6%下降到4%（Knight 2021）。特别是，销售额下降最大的移动电话业务，在2020年第四季度的销售额下降了41.1%，除了中国以外的所有地区的销售额均呈下降趋势。根据华为年度报告，在欧洲、中东、非洲、亚太、美洲地区，华为的销售额下降了8.7%至25%（Kwan 2021）。[2]

中国庞大的国内市场规模为华为等中国技术企业提供了至少能在相当长一段时间内承受美国制裁措施的保护屏障。中国政府计划到2025年，将中国5G服务用户数占全球的50%。在智能手机方面，受美国制裁和新冠疫情等因素影响，2020年第一季度华为的全球市场销量为7260万部，同比下降18%。华为在中国市场的份额，从2018年第一季度（中美贸易战开始时）的11.8%，增长到2020年第一季度（美国加强制裁前夕）的17.8%（Vendor Data Overview 2020）。

华为在国内市场提高份额，短期内可以缓解美国及主要国家的制裁效果。尽管亚洲和西方国家将从2021年开始全面引入5G通信服务，但预计到2025年中国5G用户数将增至8亿，占全球市场的约50%，因此，华为在未来4至5年内通过提高国内市场份额来缓解美国制裁的冲击，将是可能的（Kawakami 2020）。

这一战略在5G通信设备领域也得到了体现。据报道，中国在5G网络建设方面已投入约402亿美元（Hong 2021），这成为华为等中国网络设备厂商通过提高国内市场份额来缓解美国制裁冲击的因素。截至2020年4月，在中国最大的移动通信运营商中国移动的28个城市中，华为占5G服务无线基站的57.2%，中兴通讯（ZTE）和大唐（Datang）分别占28.7%和2.62%。包括华为在内的中国企业的市场份额合计达到89%。

鉴于当前半导体供应链中中国市场的作用如此之大，了解美国正在推动的技术联盟对中美脱钩（Decoupling）的设想程度至关重要。NSCAI报告和美国半导体行业协会（SIA）的报告认为，在美国追求半导体部门在全球价值链中完全自给自足（Self Sufficiency）既不现实也不可取。事实上，波士顿咨询公司的报告预测，如果半导体部门的中美脱钩得以进行，美国半导体产业的规模将减少约30%。SIA的报告则强调，目前依赖外部供应的半导体制造全部在美国国内生产，整体生产成本将增加35%-65%，因此完全自给自足并非解决方案。经过数十年的发展，美国和中国在全球价值链中形成了深度相互依存关系，这也是两国经济的基础。如果以过度的程度人为地进行分离，两国乃至全球经济都将付出巨大的成本并遭受损失。

与2019年6月中国移动的第一期5G网络建设中华为占51.7%、中兴通讯占3.1%相比，中国企业的市场份额增加了约27%，而曾经占据33.8%和10.2%的爱立信和诺基亚的市场份额则减少了约32%。在2020年中国移动的第二期5G网络建设项目中，外国企业的市场份额急剧萎缩，而华为、中兴通讯、大唐等中国企业的市场份额则有所增加（郭悦智 2020）。[3]在此过程中，中国消费者对包括华为在内的中国智能手机的忠诚度呈现逐步增强的趋势。华为智能手机用户的忠诚度持续增长，到2020年第一季度，较2019年同期增长了10.0%，达到了52.4%。相反，将华为智能手机更换为iPhone的比例持续下降，从2019年第一季度的22.2%下降到2020年第一季度的14.7%。

2. “一带一路”的战略性运用

在美方实施出口管制、构建联盟、加强国内制造能力战略及其各种手段得以运用的同时，中国在此方面应对的手段并不多。中国在半导体领域的目标是确保尖端半导体芯片的稳定供应，在半导体价值链中持续向上游增值高附加值的制造和设备领域升级，并追赶韩国和台湾的企业，在中国国内生产尖端半导体。在中国，半导体已超过原油成为第一大进口商品，特别是对于中国迈向尖端制造国家而言，确保尖端半导体制造能力至关重要。实际上，《中国制造2025》提出了到2025年国内生产半导体达到70%的目标。

考虑到排除华为的国家主要集中在欧洲和亚洲部分国家，中国针对“一带一路”参与国的5G战略，很可能是在中国市场进入成熟期之后的中长期战略。从中长期来看，不能排除其可能产生提高中国自给自足率的非预期效果。考虑到降低对海外在核心技术和尖端产业方面依赖，提高国内自给自足率是《中国制造2025》（中国制造2020）的目标，美国的华为制裁可能会产生促进《中国制造2025》的悖论式结果（Bajak 2019）。在人造卫星产业领域，虽然市场主导者美国实施了强有力的出口管制措施，但却促进了绕过美国企业的交易，导致美国企业的市场份额下降。一些美国企业担心，这种现象可能在5G领域重演。

3. 构建独立生态系统与多元化

中国还通过以中国移动、中国联通、中国电信为中心，快速扩大5G通信服务市场，来维持5G网络设备、通信服务、智能手机的生态系统战略。具体而言，中国政府计划在2020年通过投入比2019年增加3倍以上的1803亿元人民币（约合258亿美元）来实现全国范围内的5G服务商用化，并将5G通信服务用户数扩大到1.2亿。为此，需要安装约30万个5G无线网络基站，华为等中国通信设备企业将从中受益（郭悦智 2020）。

对于华为而言，为应对持续两年多的美国制裁，正在实施通过自主开发和多元化供应链，同时构建自主数字技术生态系统的自救措施（“Huawei to continue Diversifying Supply Chains, discusses future prospects” 2020）。美国的制裁已成为华为开发、多元化自主供应链和拓展业务的压力因素。从中长期来看，华为多元化供应链和提高技术自给自足率的战略是不可避免的。美国商务部扩大出口管制名单，正是认识到了控制华为供应链中海外生产的计算机、通信、电子、半导体相关零部件、软件和技术的必要性。华为正着力于自主开发Kunpeng、Ascend、HMS、HarmonyOS、Huawei Cloud and MDC等六大数字技术生态系统（Dan and Yang 2021）。华为认为，智能手机仅是其业务的一部分，华为的核心业务是通信和云服务，因此，尽管美国的攻势是严峻的挑战，但可以通过自救措施来应对。

华为的HarmonyOS是连接IoT设备的核心，华为已宣布计划到2021年底连接约3亿台数字设备。为此，华为正在推进采取“1+8+N”战略（Hong 2021）。[4]电子商务公司JD.com也发布了与HarmonyOS联动的应用程序（Dan and Yang 2021）。华为正在开发AR/VR头显、平板电脑、笔记本电脑、电视、智能手表、扬声器、耳机等智能设备（Liao 2021），并进军物联网、云计算、人工智能、自动驾驶汽车等业务领域。华为尤其计划投入10亿美元用于自动驾驶和电动汽车的研发。据悉，华为将为此与中国汽车制造商BAIC、重庆长安、广州汽车等进行合作（Shead 2021）。此外，华为还在向矿山、运输、医疗保健等多个领域拓展业务。华为的业务多元化有助于抵消美国对智能手机业务的制裁效果。

四、 5G与中美技术竞争的未来

1. 5G 영향권 확보를 위한 전략적 재연계(strategic recoupling)

预计中美两国将寻求“战略性再联系”，以降低对彼此的依赖并扩大自身影响力。缓解对另一方的依赖性的关键在于，在国内提升创新能力和扩大生产能力，特别是在核心技术领域保持优势，同时加强国际合作以限制对方的影响力扩张。为此，中美两国将减少在关键技术和尖端产业领域的相互依赖，并可能重塑两国经济的联系，重点关注国家安全和技术竞争相对不敏感的领域。中美两国的这些举措可能导致全球价值链（GVCs）的战略性重塑，从而在全球层面引发系统性变革。

首先，为了实现战略性再联系，拜登政府正致力于提升美国国内的创新能力，以缓解关键产业面临的安全威胁。从美中战略竞争的角度来看，特朗普政府专注于限制中国获取美国技术，而拜登政府则在维持特朗普政府政策的基础上，通过加强美国自身创新能力来寻求竞争优势。这正是拜登政府计划投入创纪录的3250亿美元用于研究与创新基金的原因（Kelly and McCabe 2021）。拜登政府预计将通过增强创新能力，不仅在5G竞争中获得产业优势，还将引领6G竞争，而6G在太空和军事领域的应用将更加广泛。考虑到拜登政府的对华政策基调和技术竞争战略，5G战略将首先推动对国家安全和碳中和政策至关重要的产业和产品回流，并为此要求美国企业以及主要国家企业在美国本土扩大生产设施。

其次，在5G供应链战略方面，拜登政府预计将推行构建生产与消费生态系统的战略。供应链战略可以说首先是构建生产联盟的战略，但其内在逻辑在于，只有当生产的商品和服务与供应链内的消费相结合时，其完整性才能得到提升。拜登政府需要推行将生产与消费相结合的生态系统国际合作战略，是因为预计中国将对合作重塑供应链的国家实施经济制裁或报复。当供应链参与国形成消费结构时，可以为中国制裁的威胁提供安全保障，并可能促使更多国家参与到美国主导的供应链重塑中来。

拜登政府似乎将尝试在多边和地区层面，以民主国家为中心，实现合作的多样化。美国国务院正在努力与“志同道合的国家”建立广泛的联盟，以提高通信、云、数据分析、移动应用、物联网、5G等领域的安全性，并与“值得信赖的”制造商进行交易。美国国务院宣布推进“5G清洁网络”（5G Clean Networks）倡议是其中的一个典型例子。“5G清洁网络”旨在建立国际性的“数字信任标准”（Digital Trust Standards），以评估通信的可靠性和安全性。数字信任标准是对2019年5月约30个国家（包括欧盟和北约成员国）代表参加的《关于5G安全的布拉格提案》（Prague Proposals on 5G security）的进一步加强（US Department of State 2020）。

在5G合作方面，英国已初步透露了将其D-10倡议作为缓解5G设备和供应链脆弱性联盟的构想（Erik 2020）。约翰逊政府提议创建D10，由G7以及韩国、澳大利亚、印度等10个民主国家组成，以降低对华为5G技术和设备的依赖（Khanna 2020），拜登政府很可能会积极利用这一倡议。约翰逊政府期望D10不仅能成为一个在世界经济中占据重要比重且能保持内在一致性的平台，还能在5G和关键供应链等难以单独解决的共同问题上发挥作用。英国政府加强与民主国家合作的意图与对华为的重新评估密切相关。

另一方面，拜登政府预计将以四方安全对话（Quad）为中心，推行印太地区的技术合作战略。关于5G，预计将召开四方技术峰会，拜登政府预计将把四方安全对话作为未来引领全球技术标准的平台。美国商务部正在制定允许美国企业参与华为参与的国际标准组织的规则（Freifeld 2020）。此前，美国商务部禁止美国企业参与制定下一代5G网络标准时与华为合作。事实上，Sprint、AT&T、FirstNet等美国企业未能参加在中国深圳举行的3GPP会议（Dano 2019）。这导致美国企业在国际标准制定中采取消极态度，从而让华为主导了标准制定。

美国国内开始反思近期未能有效与盟友合作制定国际标准，这是其背景之一。加强了通过与盟友合作，积极参与制定5G相关国际标准和规则的国际组织，并努力阻止华为和中国国有企业扩张的呼声，也是在此背景下产生的。为此，美国有可能通过与主要国家合作，主导5G国际标准的制定。美国企业主导成立“开放无线接入网络政策联盟”（ORAN Policy Coalition）就是一个例子。然而，如果5G领域的竞争持续，人们担心在6G时代，全球标准可能会分裂，甚至导致国际标准碎片化（Doffman 2020）。

中国为应对美国的这些举措，预计将继续通过“一带一路”倡议，推动合作采用华为5G网络设备，以扩大其5G影响力。如图1所示，在中亚、非洲、南美和部分欧洲国家等“一带一路”参与国中，相当一部分国家已经在使用华为设备，或不太可能禁止华为设备。

图1 华为设备使用/未使用国家分布

• 禁止华为国家：美国、日本、澳大利亚、英国、瑞典、波兰、捷克、立陶宛、拉脱维亚、罗马尼亚
• 未使用华为国家：柬埔寨、沙特阿拉伯、阿曼、乌兹别克斯坦、玻利维亚、南非
• 禁止华为可能性较低的国家：法国、西班牙、印度尼西亚、巴基斯坦、伊朗、哈萨克斯坦、俄罗斯、巴西、阿根廷、乌拉圭、委内瑞拉、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁、埃及、突尼斯、喀麦隆、加蓬、摩洛哥、肯尼亚、乌干达、安哥拉、纳米比亚、赞比亚

确实，越来越多的国家已经正式禁止或事实上禁止了华为5G网络设备。尽管如此，鉴于仍有许多国家已经引入华为5G网络设备或不太可能禁止，中国政府和华为预计将能够向这些国家推广华为5G网络设备。中国政府正在动用各种政策激励措施，促使“一带一路”参与国引进华为5G网络设备。例如，将向巴西提供新冠疫苗与采用华为5G网络设备挂钩就是一个典型案例（Londoño and Casado 2021）。

短期内，美国和中国预计将展开激烈竞争，以降低对彼此的技术和生产依赖，并阻止和遏制华为5G网络设备的普及。中长期来看，两国将继续在国内加强创新能力，构建自主技术生态系统，并在对外关系中争夺将本国技术确立为国际标准，以在6G竞争中获得优势。

2. 技术竞争时代

未来，中美技术竞争不仅将体现在争夺个别尖端技术优势，还将扩展到争夺尖端技术的安全化以及制定尖端技术相关国际规则的多边制度主导权。首先，在战略性再联系基本完成后，中美两国将努力争夺技术竞争优势，并持续加强支持竞争优势的创新能力。在战略性再联系取得显著进展的情况下，两国将更倾向于投入更多资源来增强国内能力，以在美中战略竞争的关键领域——尖端技术竞争中占据优势，而非全面对抗。

其次，鉴于军民两用技术预计将大幅扩展，中美两国将对尖端技术对安全的影响做出更敏感的反应，这将增加两国关系以及多边层面的不确定性。此外，随着5G之后6G的广泛应用，武器之间的连接性将发生革命性变化，混合战争的可能性将大大增加，因此，除了增强通信技术等尖端技术的创新能力外，控制这些技术的需求也将变得更加迫切。中美两国不仅将开始争夺在6G领域的先发优势，还将同时追求加强创新能力、制约对方国家以及维持和扩大国际合作的战略。

第三，在建立和遵守军民两用技术出口和控制的国际规则和规范方面，争夺多边制度确立的竞争将达到顶峰。由于军民两用技术的出口和控制需要加强与盟友的合作，中美两国将在争夺这方面的领导权方面展开竞争。在此基础上，中美两国将展开竞争，以主导建立用于先进技术分发和管理的跨国制度。■

[1]在美国的北约成员国中，匈牙利、冰岛、荷兰，以及美国的盟友沙特阿拉伯、阿联酋也在使用华为设备。Sacks (2021)。

[2]根据华为的说法，在中国以外地区的销售额下降是由于无法访问安卓生态系统。

[3]诺基亚在中国市场的份额（包括台湾）仅为6%（Satake 2020）。

[4]“1”代表智能手机，“8”代表华为的数字设备，“N”代表由华为解决方案驱动的第三方设备（Hong 2021）。

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■ 作者：李承周 EAI贸易·技术·转型中心所长 · 中央大学政治国际学系教授。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济学、通商的国际政治、全球数字治理等。主要著作及合著有《网络空间的国际政治经济学》（李承周 编）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 《东北亚：一体化成熟了吗？》（合著）、《亚太贸易政策：观念、利益与国内制度的作用》（合著）等。

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