[EAI特别报告] 韩国下届政府的通商政策执行体系再设计：设立部长级专职部门的方案

编者按

继“萨德”部署决定引发的中国贸易报复之后，以“公平贸易”为旗号的美国贸易施压也显露 본격화 之势。这是因为正在访问韩国的美国副总统迈克·彭斯（Mike Pence）已表明推进韩美FTA修订的意愿。此外，随着因英国脱欧引发的韩-欧盟FTA追加谈判及韩英FTA推进、韩中FTA升级谈判等成为当前课题，韩国在未来2-3年内将面临与世界三大经济圈进行FTA再谈判的局面。对于贸易额占GDP比重超过90%的韩国而言，这是一个极其重要的时期。然而，作者们主张，在现有体系下，要有效应对如此瞬息万变的通商环境存在局限。因此，为更主动地应对，建议组织一个能够同时承担进攻、防守乃至攻守协调的中场角色的部长级专职部门。

一、 引言（执行摘要）

韩国的通商政策正处于十字路口。作为贸易额占GDP比重超过90%的所谓“通商国家”（trading state），韩国在过去十余年间通过大幅增加自由贸易协定（FTA）的签署数量，努力扩大自由贸易区（或称“经济领土”）以获取经济利益，并取得了诸多成就。然而，2017年，外部通商环境正以多方面形成的巨大浪潮席卷韩国。韩国必须面对已投入大量心血签署的巨型FTA（韩美、韩欧、韩中）的再谈判或升级谈判，必须对特朗普政府以“公平贸易”为名义的贸易施压以及中国的贸易报复等进行常态化、快速的应对，还必须积极参与亚太地区正在展开的巨型FTA推进竞争以维护国家利益。如果墨守成规，沿用过去的通商政策，则有触礁的危险。韩国号正处于需要确立适应瞬息万变环境的通商政策范式并为此重新设计政策执行体系的关键时期。

回顾过去的通商政策历史，执行体系在历届政府更迭中已发生多次变化。特别是2013年朴槿惠政府上任后，决定解散自1998年以来维持了15年的通商交涉本部，并将该职能移交给产业部，但从过去四年的评估来看，实际的改革效果并不理想。如今，随着新政府的上任，为避免再次犯下政治性、即兴性决策、封闭式推进方式、部门间碎片化职能调整等错误，必须准确把握外部环境的变化，确立符合国内需求的通商政策方向，然后谨慎地制定组织设计方案。

1. 2010年代通商环境的变化

2017年韩国面临的巨大浪潮正从以下五个方向涌来：

(1) 美国贸易施压的增大：美国特朗普政府正将保护主义通商政策作为复兴美国制造业和中产阶层的核心手段。其公开宣称将对包括韩国在内的对美贸易顺差国施加强大压力以纠正贸易差额，并预告将加强贸易救济措施，施压开放农产品市场等，以及引入边境税调整（border adjustment taxes），韩国必须做好万全的防御准备以应对美国的全面攻势。

(2) 同时应对大型通商谈判: 美国已公开表示将重新谈判韩美FTA。鉴于过去韩美FTA在激烈国内政治争议和骚动中才得以批准的经验，预计今后的再谈判也将引发相当大的国内政治和经济影响。特别是，牛肉市场追加开放、大米市场开放等政治上极为敏感的议题很可能被提出，若不制定周密的谈判战略和国内协调措施，可能再次引发国家性的混乱。另一方面，因英国脱欧引发的韩-欧盟FTA追加谈判和韩英FTA推进，以及将自由化程度较低的韩中FTA升级的谈判，也是当前面临的课题。也就是说，下届政府需要在2-3年内准备与世界三大经济圈进行FTA再谈判。

(3) 应对战略性通商政策竞争: 美国、中国、日本等主要强国正在提升通商作为与国家安全直接相关的战略性议题的地位。它们正以国家战略的高度，围绕亚太地区贸易秩序的主导权展开如RCEP、韩中日FTA推进、TPP-11及美日FTA探索等紧张的竞争。韩国为维护国家利益，必须密切追踪国际局势动向，并具备更具战略性和机动性的政策决策态势。

(4) 新的贸易规则与谈判展开: 通商谈判的内容也正发生巨大变化。在21世纪新的全球通商环境下，通商政策的方向已不再是20世纪的关税措施等政策，而是朝着制定有助于跨国界贸易-投资-服务结合的制度环境，即保障财产权、原产地规则、资本流动、人员流动、竞争政策、基础设施服务等方面的多边贸易规则和规范的方向扩大，并已发展为引入汇率问题监管加强、为保护渔业资源而加强监管等新规则。这些规则主要是发达国家关注的议程，给包括韩国在内的后发国家带来了相当大的负担。

(5) 扩大通商谈判的对象和范围: 通商议题与其他议题领域相互关联（issue linkage），因此通商谈判的范围也在扩大。例如，近期情况显示，汇率、公平交易、金融危机等领域与贸易相关并适用于通商协定，而像中韩因“萨德”问题产生的纠纷那样，原本非经济问题的事项也日益成为通商问题。特朗普治下的美国也向中国展示了将对朝核施压与贸易谈判挂钩的博弈。因此，通商谈判已进入需要综合考虑和判断传统贸易利益以及金融、货币、劳动、环境、外交、安保利益的阶段。

为妥善应对这些挑战，下届政府的通商组织必须成为全能型选手。过去外交通商部/通商交涉本部体制在FTA签署竞争中展现了追赶先行国家（catch up）的进攻态势，而产业通商资源部体制则在注重通商交涉与产业的联动的同时，侧重于防守和反应性交涉。结果，前者因过度侧重FTA签署业绩而受到忽视经济效益的批评，后者则因防守型范式而被批评在TPP谈判中错失良机，在RCEP等多边谈判中未能凸显存在感。

当前，韩国一方面要应对美国和中国的贸易压力，并承担韩美FTA再谈判等防守性任务，另一方面又要积极参与后TPP时代的大型FTA竞争，并主动应对新的贸易规则制定。简而言之，迫切需要设计一个能够同时参与进攻和防守，并涵盖协调攻守的中场角色的全能型选手的新组织。

2. 新通商组织设计的根本目标

在制定新组织的设计方案之前，首先需要确立几个根本目标。

(1) 将通商确立为国家战略的核心课题。韩国应超越将通商概念简单视为商品贸易问题的范畴，将其扩展为直接关系国家安危的事项，并在国家战略课题的认识下，探索制度设计，以确保总统和内阁能够持续关注。

(2) 强化通商的指挥塔功能。鉴于通商议题涉及广泛领域并进行广泛的议题关联，当务之急是建立一个能够从整个政府乃至国家整体的立场出发，协调和确定各种意见的协调功能和机制，而非受特定部门或产业的利益影响。

(3) 积极应对新的通商环境和通商议题。以往的通商政策侧重于FTA签署的成果，而今后的通商范式正转向通过多边框架制定新的贸易规则和规范，因议题关联而扩散的各种通商议题，以及因保护主义和进口限制而扩大的贸易摩擦等更广泛的事项。因此，必须建立一个能够以专业性为基础，积极应对通商 현안 的专职组织。

(4) 组织部长级专职部门。为了能够出席国际通商部长级会议，与贸易伙伴国的部长级官员进行协商和谈判，同时作为指挥塔协调与其他利益相关部门的工作，并有效地向最终决策者（总统）提供事态综合判断的依据，必须任命一位部长级官员担任负责人。

(5) 加强与国会的关系。为实现对外谈判的责任性并赋予民主正当性，必须提升立法部门在对内谈判中的作用，以便在对外经济政策推进的各个阶段加强协商。

3. 现有体系的问题点

从以上观点来看，现有的通商政策执行体系存在诸多问题。

(1) 指挥塔作用不足: 当通商职能位于特定实务部门之下时，必然会受到该部门的利益相关者或客户（client）利益的影响。现行的产业部模式因与产业利益相关联，在政策协调方面存在不足。另一方面，过去的the Ministry of Foreign Affairs and Trade模式则因过于执着于增加FTA数量这一外交成果而非经济实益，也未能摆脱类似的批评。

(2) 通商业务的碎片化: 现有体系过去侧重于双边贸易协定的签署，因此面对新通商规则的出现、通商议题对象的扩大、贸易摩擦的急剧增加导致通商 현안 激增，但在专门把握和处理这些问题方面显示出局限。2013年通商业务的整合导致通商业务在部门间碎片化，时常出现工作重叠、混乱和延误。

(3) 通商业务地位下降: 在现行体系下，产业通商资源部部长需承担多项重要的国家事务，因此在国际社会持续进行的通商业务方面，其掌握信息和频繁参加国际通商部长级会议存在物理上的局限。此外，仅指定非部长级而是次官补级别的通商负责人，在与外国通商部长直接进行讨论和协商方面存在根本性局限，在需要立即做出决策的情况下，迟滞的现象持续显现。

(4) 对最高决策者辅佐功能减弱: 随着政府部门内负责通商事务的主管级别下调至次官补级别，总统这一政府最高决策者在通商问题上的关注度下降，或者与通商问题相关的决策出现迟延。在青瓦台辅佐团队中，能够向总统提供关于通商 현안 现状及其影响的准确信息和资料并提供建议的机制也已减弱。

(5) 贸易专业人才库的动荡: 2013年组织改组后，贸易职能被移交给产业通商资源部。过去15年间，在外交通商部体制下积累的相当一部分贸易专业人才回归外交部，而产业通商资源部的人力则集中于产业和资源领域，并出现了规避相对陌生的贸易业务的现象。虽然业务移交带来的组织动荡是常有的事，但以目前的组织形态来看，未来贸易专业人才减少的可能性很大。

4. 替代方案：设立部长级专职部门

本报告提出的贸易政策执行体系，旨在构建一个整合了三个阶段的精简组织：第一阶段为战略企划和部门间的预先政策协调与融合（ex ante）；第二阶段为通过谈判代表团指挥部（control tower）主导谈判（interim）；第三阶段为协定的统一、高效执行（ex post）。

为实现这一体系的构建，我们分析了现行的产业部处型（产业通商资源部下设通商交涉室）和外交部处型（外交通商部下设通商交涉本部）模式的优缺点。虽然两者各有优劣，但为了适切应对日益多样化、关联化、复合化的贸易议题以及贸易问题国家安全化的趋势，设立部长级专职组织是适宜的。

贸易职能专职部门①作为指挥塔，能够协调和融合超越特定部门和公民社会利益的公正意见；②能够负责整合各部门分散的贸易相关业务；③作为内阁一员，能够加强与最高决策者的联系，并考虑国家利益的多方面性进行战略性应对；④能够迅速应对贸易争端等新的贸易环境；⑤能够建立充分利用和培养贸易专业人才库的体系。

关于贸易专职部门的设立（housing）问题，可以参考美国的贸易代表处（USTR）模式，但将其直接应用于韩国存在一些局限性。在美国，为了制约国会在贸易政策方面的宪法权力，在白宫内设立了USTR，而韩国的情况则没有必要特意在总统办公室内设立贸易专职部门。此外，这也不符合削减总统办公室权力的时代要求。作为替代方案，可以将其设立为国务总理直属机构，但鉴于总统制为主体的宪法体系中，国务总理的制度性模糊性，总理室直属机构也存在明显的局限性。因此，本报告提出第一项建议：在内阁新设部门（暂定名：通商部）。

引入新部门固然会带来各种行政、实务和政治上的负担，特别是对于在总统 인수委员会准备工作之外于5月10日立即启动的新政府而言，这些负担可能会进一步加剧。尽管如此，考虑到国际贸易环境的急剧变化以及贸易范式转型，贸易问题已成为国家利益的核心部分，贸易争端也成为国家管理的重要组成部分，从百年大计的角度来看，设立独立的、新的部门是可取的。

如果面临紧迫的政治日程以及新设部门的行政、财政和时间上的不足，作为次优方案，第二项建议是将其作为附属组织引入现有部门（外交部或产业部）。在这种情况下，需要考虑如何最大限度地保障贸易专职部门在现有部门组织中的自主性。此外，部门负责人应具备部长级地位，并确保其能够接触到最高决策者总统并迅速进行工作协调的地位和体系。特别是在贸易问题上，必须确保其拥有与他部门进行业务协调和调整的实质性地位。在这种情况下，能够从利益相关者那里获得相对自主性的外交部附属方案具有一定的优势。总而言之，新设部门方案和现有部门附属方案都各有优缺点，也需要考虑其是否符合制度局限性或政治现实，但一旦确定方向并推进，各种具体困难是可以协调或克服的……（未完待续）

作者

孙烈_延世大学国际学研究生院教授。在美国芝加哥大学获得政治学博士学位。曾任EAI日本研究中心所长、地球网络21会长、延世大学可持续发展研究中心所长及国际学研究所所长。主要研究领域为国际政治经济学、日本政治经济学、贸易政策的政治经济学等。近期论文包括《韩国在构建区域贸易体系中的作用》、《安倍经济学对韩国贸易政策的影响》、《东亚区域化、区域主义与双刃剑公共外交》等。

李在民_首尔大学法学院教授。在美国波士顿学院法学院获得法学博士学位（Juris Doctor）。曾在华盛顿特区Willkie Farr & Gallagher律师事务所担任律师，并曾任韩阳大学法学院教授。主要研究领域为国际通商法，曾担任世界贸易组织（WTO）争端解决机制国家专家候选人（national indicative list）以及韩-智利、韩-欧盟、韩-美自由贸易协定（FTA）争端解决程序专家候选人。

具民教_首尔大学行政研究生院教授兼国际处副处长。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为国际行政和贸易政策，著作包括《韩国政府与发展关联中的公共政策》、《亚洲新制度架构：管理贸易、金融和安全关系的演变结构》等。