[EAI特別レポート] 韓国次期政権の通商政策遂行体制の再設計：長官級専担部署設置案

（編集者注）

THAAD配備決定に伴う中国の報復措置に加え、「公正貿易」を前面に掲げた米国の通商圧力も本格化する兆しを見せている。韓国を訪問中のマイク・ペンス米国副大統領が、韓米FTA（自由貿易協定）改正推進の意向を表明したためである。さらに、ブレグジットに伴う韓・EU FTA追加交渉および韓・英FTA推進、韓・中FTAアップグレード交渉までもが喫緊の課題として浮上しており、今後2～3年以内に韓国は世界三大経済圏とFTA再交渉を準備しなければならない状況に置かれている。GDPの90％以上を貿易が占める韓国にとって、これは極めて重要な時期である。しかし、現行体制ではこのように急変する通商環境に効率的に対応するには限界があると、著者らは主張する。したがって、より能動的な対応のため、攻撃・守備はもとより攻守の連携を担うミッドフィルダーの役割まで遂行できる長官級専担部署の設置を提言する。

I. 序論（Executive Summary）

韓国の通商政策は岐路に立っている。貿易がGDPの90％を上回るいわゆる「通商国家」（trading state）である韓国は、過去十数年間、自由貿易協定（FTA）締結数を飛躍的に増加させ、自由貿易圏（あるいは「経済領土」）を拡大することで経済的利益を確保しようと努力し、多くの成果を上げてきた。しかし、2017年の対外通商環境は、多方面から巨大な波となって韓国を襲おうとしている。これまで労力をかけて締結した巨大FTA（韓米、韓・EU、韓・中）の再交渉あるいはアップグレード交渉に臨まなければならず、トランプ政権の「公正貿易」を名目とした通商圧力や中国の報復措置などに常時かつ迅速に対処しなければならず、アジア太平洋地域で展開されているメガFTA推進競争に能動的に参加して国益を守らなければならない。従来の通商政策を踏襲していては難破する可能性がある。韓国号は、急変する環境に適した通商政策パラダイムを確立し、そのための政策遂行体制を再設計すべき時期に来ている。

過去の通商政策の歴史を振り返ると、政権交代とともに通商政策遂行体制は数度変化してきた。特に2013年、朴槿恵（パク・クネ）政権は発足と同時に、1998年以来15年間維持されてきた通商交渉本部を解体し、その機能を産業通商資源部に移管する決定を下したが、過去4年間の経過を評価すると、実質的な改編効果は肯定的ではない。今、新政権の発足を迎え、再び政治的かつ即興的な決定、閉鎖的な推進方式、部処間の断片的な機能調整という過ちを繰り返さないためには、対外環境の変化を正確に読み取り、国内的需要に応える通商政策の方向を設定した後、組織設計図を慎重に作成しなければならない。

1. 2010年代の通商環境の変化

2017年、韓国が直面している巨大な波は、以下の5つの方向から押し寄せている。

（1）米国発の通商圧力の増大：米国のトランプ政権は、米国製造業と中間層の復活の核心的手段として保護主義的な通商政策を用いている。韓国など対米貿易黒字国に対し、貿易収支是正に向けた強力な圧力を公言し、貿易救済措置を強化し、農産物市場など市場開放圧力、国境調整税（border adjustment taxes）導入などを表明しており、韓国は米国の多面的攻勢に対する万全の防御態勢を整えなければならない。

（2）大型通商交渉への同時的対応：米国は韓米FTA再交渉を公言してきた。韓米FTAは、激しい国内政治的論争と騒動を経て批准された過去の経験に照らし合わせると、今後の再交渉も相当な国内政治および経済的波紋を引き起こすと展望される。特に牛肉市場の追加開放、米市場開放など、政治的に非常に敏感な案件が提起される可能性が高いため、綿密な交渉戦略と国内的調整措置を 마련しなければ、再び国家的な混乱を招きかねない。一方、ブレグジットに伴う韓・EU FTA追加交渉と韓・英FTA推進、中低水準の自由化である韓・中FTAを高度化するアップグレード交渉も喫緊の課題である。すなわち、次期政権は2～3年内に世界三大経済圏とFTA再交渉を準備しなければならない。

（3）戦略的通商政策競争への 대비：米国、中国、日本など主要強国は、通商を国家安全保障と直結する戦略的案件としてその地位を高めている。これらの国々は国家戦略レベルでアジア太平洋地域の貿易秩序の主導権を巡り、RCEP（東アジア地域包括的経済連携）、韓中日FTA推進、TPP-11（環太平洋パートナーシップに関する包括的及び先進的な協定）と日米FTA模索など、息つく暇もない競争を展開している。韓国が国益を守るためには、国際情勢の動向を綿密に追跡しつつ、より戦略的かつ機動的な政策決定体制を整えなければならない。

（4）新たな通商規範と交渉の展開：通商交渉の内容も大きな変化を見せている。21世紀の新たなグローバル通商環境下で、通商政策の方向は関税措置のような20世紀の政策ではなく、越境的な貿易・投資・サービスの結合を支援する制度環境、すなわち財産権保障、原産地規定、資本移動、人材移動、競争政策、インフラサービスなど、多角的貿易規則と規範を制定する方向へと拡大しており、為替問題に対する規制強化、水産資源保護のための規制強化など、新たな規範の導入につながっている。これらの規範は主に先進国が関心を寄せるアジェンダであり、韓国をはじめとする後発国に相当な負担をもたらしている。

（5）通商交渉の対象および範囲の拡大：通商イシューは他のイシュー領域と連動（issue linkage）するにつれて、通商協定のための交渉範囲も拡大している。例えば最近の状況を見ると、為替、公正取引、金融危機問題など、様々な分野が貿易と連動して通商協定に適用されている様相を見せている。また、中国とTHAAD（終末高高度防衛ミサイル）関連の対立のように、本来経済問題ではない事案が通商問題化するケースも増加している。トランプ政権下の米国は、中国に対し北朝鮮の核問題への圧力を貿易交渉と連動させるゲームを見せてもいる。したがって、通商交渉は伝統的な貿易利益だけでなく、金融、通貨、労働、環境、外交、安全保障の利益を総合的に考慮・判断する段階に至った。

これらの課題に適切に対応するには、次期政権の通商組織はオールラウンドプレイヤーにならなければならない。過去、外交通商部／通商交渉本部体制がFTA締結競争において、先行国に追いつく（catch up）ための攻撃的な姿勢を示したとすれば、産業通商資源部体制は、通商交渉と産業との連携に重点を置き、守備的・反応的な交渉に偏重したと言える。その結果、前者の場合、FTA締結実績に偏重し経済効果を相対的に軽視したという批判を招いた一方、後者の場合、守備的なパラダイムゆえにTPP交渉参加に機会を失い、RCEPなど多角的交渉で存在感を浮き彫りにできなかったという批判が提起された。

現在、韓国は一方では米国と中国の通商圧力に常に晒され、韓米FTA再交渉などの守備的な課題を抱えている一方で、他方ではポストTPP時代のメガFTA競争に積極的に参加し、新たな通商規範の制定に能動的に対応していかなければならない時期に来ている。要するに、攻撃と守備の両方に加わり、攻守の連携を調整するミッドフィルダーの役割をも包括するオールラウンドプレイヤーとしての新組織の設計が切実に求められている。

2. 新通商組織設計の基本目標

新たな組織の設計図を作成するためには、まずいくつかの基本目標を設定する必要がある。

（1）国家戦略の核心課題として通商を位置づける。韓国は通商概念を単なる商品貿易の問題として扱うことを超え、国家の安危に直結する事案へと拡張し、戦略的課題であるという認識の下、大統領と内閣が常時関心を払えるよう制度設計を模索しなければならない。

（2）通商のコントロールタワー機能を強化する。通商イシューは多様な分野を包括し、広範なイシュー連動が行われるため、特定の部処の利害関係や産業の利害関係ではなく、我が政府全体、あるいは国家全体の立場から多様な意見を調整し、確定できる調整機能およびメカニズムを確保することが急務である。

（3）新たな通商環境と通商イシューに積極的に対応する。従来の通商政策はFTA締結の実績に焦点を当ててきたが、今後の通商パラダイムは、多角的枠組みを通じた新たな通商規範とルールの制定、イシュー連動に伴う多様な通商イシューの拡散、そして保護主義および輸入規制による貿易摩擦の拡大など、より包括的な事案へと移行しているため、専門性に基づき通商 현안（懸案）に能動的に対応する専担組織を備えなければならない。

（4）長官級専担部署を設置する。国際的な通商長官会議に出席し、交易国の長官級相手との協議および交渉を遂行すると同時に、コントロールタワーとして他の利害関係部処との業務調整能力を確保し、最終意思決定者（大統領）に懸案の総合と判断の根拠を効果的に提供するには、長官級のトップを任命する必要がある。

（5）国会との関係を強化する。対外交渉における責任性を実現し、民主的正当性を付与するためには、国内交渉において立法府の役割を高め、対外経済政策推進の様々な段階で協議を強化できるようにしなければならない。

3. 既存体制の問題点

以上の観点から見ると、既存の通商政策遂行体制はいくつかの問題点を抱えている。

（1）コントロールタワーとしての機能不足：通商機能が特定の現業部処の傘下に置かれる場合、その部処の利害関係者あるいは顧客（client）の利害関係に影響を受けやすい。現行の産業通商資源部モデルは産業の利益と連動しているため、政策調整において力不足な側面がある。一方、過去の外交通商部モデルは、逆に経済的実益よりもFTA締結数増加という外交的成果に固執したという同様の批判から自由ではない。

（2）通商業務の分断化：既存体制は二国間貿易協定締結に重点を置いてきたため、新たな通商規範の登場、通商イシュー対象の拡大、貿易摩擦の急増により通商懸案が急増しているにもかかわらず、この問題を専担して把握・処理するには限界を見せた。2013年の通商業務の移管・集約により、通商業務が部処間で分断され、業務の重複や混乱、遅延を招くケースがしばしば発生している。

（3）通商業務の地位低下：現行体制において、産業通商資源部長官は複数の主要な国家業務を担っているため、国際社会で常時進行される通商業務を把握し、国際通商長官会議に頻繁に参加するには物理的な限界が見られた。また、長官級ではない次官補級などの通商担当者の指定だけでは、外国の通商長官と直接的な議論や協議を進めるには基本的な限界が存在し、即時的な意思決定が必要な状況で遅延が生じる姿が継続的に露呈している。

（4）最高意思決定者への補佐機能の弱化：政府部処内の通商担当主務者が次官補級に格下げされたことで、政府の最高意思決定者である大統領が通商問題に対する関心を低下させたり、あるいは通商問題に関連する意思決定が遅延するケースが見られるようになった。大統領府の補佐陣に対しても、通商懸案の現状とその波及効果に関する正確な情報と資料を提供し、助言できるメカニズムが弱まった状態である。

（5）通商専門人材プールの動揺: 2013年の組織改編により通商業務が産業通商資源部へ移管されたことで、過去の外交通商部体制下で15年間にわたり蓄積された通商専門人材の相当数が外交部へ復帰した。一方、産業通商資源部の人材は産業および資源業務に集中し、相対的に異質的な通商業務を忌避する現象が現れている。業務移管に伴う組織的な動揺は常にあることだが、現在の組織形態では、将来的に通商専門人材の減少が現れる可能性が大きい。

4. 代替案：長官級専担部署の設置

本報告書が提案する通商政策遂行体制は、第1段階として戦略企画、官庁間事前的な政策調整と融合（ex ante）、第2段階として交渉代表団のコントロールタワーによる交渉主導（interim）、第3段階として協定の一貫的かつ効率的な履行（ex post）という3段階を一体化した組織（streamlined organization）を目指すものである。

このようなシステム構築を目標に、現行の産業部処型（産業通商資源部傘下の通商交渉室）と外交部処型（外交通商部傘下の通商交渉本部）モデルの長所と短所を分析した結果、それぞれ長所と短所を保有しているが、通商イシューの多様化と連携・複合化、国家安保イシュー化の傾向に適切に対処するためには、長官級専担組織の設置が適切であると判断される。

通商業務専担組織は、①コントロールタワーとして、特定の官庁や市民社会の利害関係を超えた中立的な意見調整と融合が可能であり、②各官庁に分断化されている通商関連業務の統合的な運営を担当でき、③内閣の一員として最高意思決定者との連携を強化し、国益の多面性を考慮した戦略的なアプローチが可能であり、④通商紛争など新たな通商環境への迅速な対応が可能であり、⑤通商専門人材プールを最大限に活用し、養成するシステムを備えることができる。

通商専担組織をどこに設置（housing）するかについては、米国の通商代表部（USTR）モデルを考慮することができるが、これを韓国に直接適用するにはいくつかの限界がある。議会民主主義が確立された米国において、通商政策に関連する議会の憲法上の権限を制御するためにホワイトハウス内にUSTRを設置した場合とは異なり、韓国の状況では、あえて通商専担部署を大統領室内に置く必要性はない。また、大統領室の権能縮小という時代の要請に合致しない側面もある。その代替案として、首相直属機関として設立することもできるが、大統領制中心の憲法体系において首相が持つ制度的な曖昧さのため、首相室直属機関の限界も明らかである。したがって、本報告書は、「第1案として、内閣に新規部署（仮称：通商部）を設置することを提案する。

新しい部署を導入するにあたり、様々な行政的、実務的、政治的な負担が伴うことは事実であり、特に大統領職引き継ぎ委員会の準備作業なしに5月10日に直ちに出帆する新政府の場合、その負担はさらに増幅される可能性もあるだろう。それにもかかわらず、前述したように、国際通商環境の急変とともに通商パラダイムが転換し、通商問題が国家利益の核心的部分を占め、通商紛争が国家管理の主要な部分を占めるようになった現況を考慮すれば、百年の計として独立した新規部署の設置が望ましい。

当面の政治日程と新部署を新設するのに伴う行政的、財政的、時間的な余裕が不足する場合、次善の策として「第2案は、既存の部署（外交部または産業部）に付随する別個の組織として導入する案である。この場合、既存の部署組織から通商専担組織の自律性を最大限に保障する方法を考慮しなければならない。また、部署の長は長官級とし、最高意思決定者である大統領へのアクセス性が保障され、迅速に業務協議を進めることができる地位と体制が保障されなければならない。特に、通商問題に関しては、他部署との業務調整や協調を行うことができる名実共に十分な地位が保障されなければならないだろう。この場合、利害関係者から相対的な自律性を持つことができる外交部付随案が一定の長所を持つ可能性がある。要するに、新規部署設置案と既存部署付随案の二つの案はいずれも長所と短所があり、制度的な限界や政治的な現実と合致するかどうかも検討する必要があるが、一旦方向性を定めて推進するならば、様々な細部的な難関は十分に調整または克服できるであろう…（続く）

著者

ソン・ヨル_延世大学校国際学大学院教授。米シカゴ大学（University of Chicago）で政治学博士号を取得した。EAI日本研究センター所長、地球ネット21会長、延世大学校持続可能発展研究所所長、国際学研究所所長として活動している。主な研究分野は国際政治経済、日本政治経済、通商政策の政治経済などであり、最近の論文には「The Role of South Korea in the Making of a Regional Trade Architecture」、「The Abe Effect on South Korea's Trade Policy」、「Regionalization, Regionalism and the Double-Edged Public Diplomacy in East Asia」などがある。

イ・ジェミン_ソウル大学校法科大学・法学専門大学院教授。ボストンカレッジ法科大学院（Boston College Law School）で法学博士号（Juris Doctor）を取得した。米ワシントンD.C.所在のWillkie Farr & Gallagher LLPで弁護士として活動し、漢陽大学校法科大学・法学専門大学院で教授を務めた経験がある。主な研究分野は国際通商法であり、WTO紛争解決パネル国別パネル委員候補（national indicative list）および韓・チリ、韓・EU、韓・米FTA紛争解決手続きパネル委員候補を務めた。

ク・ミンギョ_ソウル大学校行政大学院教授兼国際処副処長。米カリフォルニア大学バークレー校（University of California, Berkeley）で政治学博士号を取得した。主な研究分野は国際行政と通商政策であり、著書には「The Korean Government and Public Policies in a Development Nexus」、「Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial, and Security Relations」などがある。