Rediseño del sistema de implementación de la política comercial del próximo gobierno de Corea: Propuesta de establecimiento de un departamento especializado a nivel de ministro

Nota del editor

Tras las represalias comerciales de China por la decisión de desplegar el THAAD, las presiones comerciales de Estados Unidos, bajo el lema de "comercio justo", también parecen estar cobrando impulso. Esto se debe a que el vicepresidente de Estados Unidos, Mike Pence, quien está de visita en Corea, expresó su intención de promover la renegociación del TLCAN entre Corea y Estados Unidos. Además, con la renegociación adicional del TLCAN entre Corea y la UE debido al Brexit, la promoción del TLCAN entre Corea y el Reino Unido, y la renegociación de mejora del TLCAN entre Corea y China como tareas inmediatas, Corea se enfrentará a la necesidad de prepararse para la renegociación de TLCAN con las tres principales economías del mundo en los próximos 2-3 años. Para Corea, cuyo comercio supera el 90% del PIB, este es un momento crucial. Sin embargo, los autores sostienen que el sistema actual tiene limitaciones para responder eficazmente a este entorno comercial en rápida evolución. Por lo tanto, proponen la creación de un departamento especializado a nivel de ministro que pueda desempeñar funciones de mediocampista, coordinando tanto el ataque como la defensa, además de llevar a cabo ambas.

I. Introducción (Executive Summary)

La política comercial de Corea se encuentra en una encrucijada. Como un "estado comercial" donde el comercio supera el 90% del PIB, Corea ha buscado expandir su zona de libre comercio (o "territorio económico") a través de un número exponencial de acuerdos de libre comercio (TLC) durante la última década para asegurar beneficios económicos, logrando muchos éxitos. Sin embargo, en 2017, el entorno del comercio exterior parece estar formando una gran ola en múltiples frentes que amenaza con envolver a la República de Corea. El país debe enfrentar renegociaciones o negociaciones de actualización de TLC de gran escala (con EE. UU., la UE y China) en los que ha invertido mucho esfuerzo, responder de manera constante y rápida a las presiones comerciales de la administración Trump bajo el pretexto de "comercio justo" y las represalias comerciales de China, y participar activamente en la competencia por la promoción de mega TLC en la región Asia-Pacífico para salvaguardar sus intereses nacionales. Si se sigue la política comercial existente, existe la posibilidad de naufragar. Es hora de que Corea establezca un paradigma de política comercial adecuado para el entorno cambiante y rediseñe su sistema de implementación de políticas en consecuencia.

Mirando hacia atrás en la historia de la política comercial, el sistema de implementación de la política comercial ha cambiado varias veces con los cambios de gobierno. En particular, en 2013, el gobierno de Park Geun-hye, al asumir el cargo, decidió disolver el Comité de Negociación Comercial, que se había mantenido durante 15 años desde 1998, y transferir sus funciones al Ministerio de Industria, Comercio y Energía (MOTIE). Sin embargo, evaluando los últimos cuatro años, los efectos de la reorganización sustantiva no han sido positivos. Ahora, con la inauguración de un nuevo gobierno, para evitar los errores de decisiones políticas e improvisadas, métodos de implementación cerrados y ajustes fragmentados de funciones entre ministerios, es necesario leer con precisión los cambios en el entorno exterior, establecer la dirección de la política comercial que responda a las demandas internas y diseñar cuidadosamente el plan organizativo.

1. Cambios en el entorno comercial en la década de 2010

Las grandes olas que Corea enfrenta en 2017 provienen de las siguientes cinco direcciones:

(1) Aumento de la presión comercial proveniente de EE. UU.La administración Trump de EE. UU. está utilizando políticas comerciales proteccionistas como una herramienta clave para revivir la manufactura y la clase media estadounidense. Ha declarado una fuerte presión para ajustar la balanza comercial con países que tienen superávit comercial con EE. UU., como Corea, y ha anunciado el fortalecimiento de las medidas de salvaguardia comercial, la presión para la apertura de mercados como el agrícola y la introducción de impuestos de ajuste fronterizo. Por lo tanto, Corea debe estar completamente preparada para la ofensiva multifacética de EE. UU.

(2) Respuesta simultánea a negociaciones comerciales a gran escalaEE. UU. ha declarado la renegociación del TLC Corea-EE. UU. Dada la experiencia pasada de ratificación del TLC Corea-EE. UU. a través de intensos debates y controversias políticas internas, se prevé que futuras renegociaciones también causen importantes repercusiones políticas y económicas internas. En particular, es probable que surjan cuestiones políticamente muy sensibles como la apertura adicional del mercado de carne de res y la apertura del mercado de arroz. Si no se preparan estrategias de negociación cuidadosas y medidas de ajuste internas, esto podría causar otra vez un caos nacional. Por otro lado, las negociaciones de actualización del TLC Corea-UE, que requieren negociaciones adicionales debido al Brexit, la promoción del TLC Corea-Reino Unido, y la mejora del TLC Corea-China, que presenta un nivel de liberalización bajo a medio, son también tareas inmediatas. En resumen, el próximo gobierno debe prepararse para la renegociación de TLC con las tres principales economías del mundo en los próximos 2-3 años.

(3) Preparación para la competencia estratégica de políticas comercialesPotencias importantes como EE. UU., China y Japón están elevando el estatus del comercio a un asunto estratégico directamente relacionado con la seguridad nacional. En el marco de la estrategia nacional, están participando en una competencia vertiginosa por el liderazgo en el orden comercial de la región Asia-Pacífico, promoviendo el RCEP, el TLC Corea-China-Japón y buscando el TPP-11 y el TLC EE. UU.-Japón. Para proteger sus intereses nacionales, Corea debe rastrear de cerca las tendencias de la situación internacional y adoptar un enfoque de toma de decisiones políticas más estratégico y ágil.

(4) Desarrollo de nuevas normas comerciales y negociacionesEl contenido de las negociaciones comerciales también está experimentando cambios significativos. En el nuevo entorno comercial global del siglo XXI, la dirección de la política comercial se está expandiendo más allá de las políticas del siglo XX, como las medidas arancelarias, hacia el establecimiento de un entorno institucional que ayude a la combinación transfronteriza de comercio, inversión y servicios. Esto incluye la protección de la propiedad intelectual, las normas de origen, la libre circulación de capitales y personas, las políticas de competencia y los servicios de infraestructura, así como la elaboración de normas comerciales multilaterales. También ha llevado a la introducción de nuevas normas, como el fortalecimiento de la regulación sobre cuestiones cambiarias y la regulación para la protección de los recursos pesqueros. Estas normas son agendas que interesan principalmente a los países desarrollados y suponen una carga considerable para los países de reciente industrialización como Corea.

(5) Ampliación del alcance y el objeto de las negociaciones comercialesA medida que los temas comerciales se vinculan con otras áreas temáticas (vinculación de temas), el alcance de las negociaciones para los acuerdos comerciales también se está ampliando. Por ejemplo, en la situación reciente, áreas como los tipos de cambio, la competencia justa y las crisis financieras se están vinculando con el comercio y aplicándose a los acuerdos comerciales. Además, están aumentando los casos en que asuntos que originalmente no eran económicos, como el conflicto entre China y Corea relacionado con el THAAD, se convierten en temas comerciales. La administración Trump de EE. UU. está demostrando un juego de vincular la presión sobre el problema nuclear de Corea del Norte con el acuerdo comercial con China. Por lo tanto, las negociaciones comerciales han llegado a una etapa en la que se deben considerar y juzgar de manera integral no solo los intereses comerciales tradicionales, sino también los intereses financieros, monetarios, laborales, ambientales, diplomáticos y de seguridad.

Para responder adecuadamente a estos desafíos, la organización comercial del próximo gobierno debe ser un jugador versátil. Mientras que el antiguo sistema del Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio/Comité de Negociación Comercial mostró una postura agresiva de "catch-up" para seguir el ritmo de los países pioneros en la competencia por la firma de TLC, el sistema del Ministerio de Industria, Comercio y Energía se centró en la conexión entre la negociación comercial y la industria, centrándose en negociaciones defensivas y reactivas. Como resultado, mientras que el primero fue criticado por centrarse demasiado en el número de TLC firmados y descuidar relativamente los efectos económicos, el segundo fue criticado por perder la oportunidad de participar en las negociaciones del TPP debido a su paradigma defensivo y por no lograr hacerse notar en negociaciones multilaterales como el RCEP.

Actualmente, Corea se enfrenta por un lado a la presión comercial constante de EE. UU. y China y a la tarea defensiva de la renegociación del TLC Corea-EE. UU., y por otro lado, debe participar activamente en la competencia por mega TLC de la era post-TPP y responder activamente a la formulación de nuevas normas comerciales. En resumen,es urgente diseñar una nueva organización que pueda desempeñar el papel de un jugador versátil, abarcando el papel de un mediocampista que coordine las ofensivas y las defensivas mientras participa en ambas.

2. Objetivos básicos para el diseño de una nueva organización comercial

Para elaborar un plan para la nueva organización, primero debemos establecer algunos objetivos básicos.

(1) Establecer el concepto de comercio como una tarea estratégica nacionalCorea debe expandir el concepto de comercio más allá de ser simplemente un problema de intercambio de bienes, a un asunto directamente relacionado con la seguridad nacional, y buscar un diseño institucional que permita al Presidente y al gabinete prestar atención constante bajo la premisa de que es una tarea estratégica.

(2) Fortalecer la función de "control tower" del comercioDado que los temas comerciales abarcan diversos campos y se produce una amplia vinculación de temas, es urgente asegurar una función de coordinación y un mecanismo que pueda armonizar y determinar diversas opiniones desde la perspectiva de todo el gobierno o de toda la nación, en lugar de los intereses de un ministerio o industria específicos.

(3) Responder activamente al nuevo entorno comercial y a los temas comercialesMientras que la política comercial anterior se centró en los resultados de la firma de TLC, el paradigma comercial futuro se está transformando hacia asuntos más integrales, como la formulación de nuevas normas y reglas comerciales a través de marcos multilaterales, la propagación de diversos temas comerciales debido a la vinculación de temas, y la escalada de disputas comerciales debido al proteccionismo y las restricciones a la importación. Por lo tanto, debemos contar con una organización dedicada que responda activamente a los asuntos comerciales basándose en la experiencia.

(4) Organizar un departamento dedicado a nivel de ministroPara participar en las reuniones ministeriales de comercio internacionales, llevar a cabo discusiones y negociaciones con interlocutores ministeriales de los países con los que se comercia, coordinar las tareas con otros ministerios interesados como "control tower", y proporcionar eficazmente las bases para la síntesis y el juicio de los asuntos actuales al tomador de decisiones final (el Presidente), se debe nombrar a un jefe a nivel de ministro.

(5) Fortalecer la relación con la Asamblea NacionalPara garantizar la responsabilidad en las negociaciones exteriores y otorgar legitimidad democrática, es necesario mejorar el papel del poder legislativo en las negociaciones internas y fortalecer la consulta en las diversas etapas de la implementación de la política económica exterior.

3. Problemas del sistema existente

Desde la perspectiva anterior, el sistema de implementación de la política comercial existente presenta varios problemas.

(1) Insuficiencia de la función de "control tower"Cuando la función comercial se ubica bajo un ministerio específico, inevitablemente se ve influenciada por los intereses de los actores o clientes de ese ministerio. El modelo actual de ministerio industrial, al estar vinculado a los intereses industriales, tiene limitaciones en la coordinación de políticas. Por otro lado, el modelo anterior de ministerio de exteriores tampoco está exento de críticas similares por haberse centrado más en el logro diplomático de aumentar el número de TLC que en los beneficios económicos reales.

(2) Fragmentación de las funciones comercialesDado que el sistema existente se ha centrado en la firma de acuerdos comerciales bilaterales, ha mostrado limitaciones en la gestión y el tratamiento de la explosión de temas comerciales debido a la aparición de nuevas normas comerciales, la ampliación del alcance de los temas comerciales y el rápido aumento de las fricciones comerciales. La agrupación y desagregación de las funciones comerciales en 2013 ha provocado a menudo superposición de trabajo, confusión y retrasos debido a la fragmentación de las funciones comerciales entre ministerios.

(3) Deterioro del estatus de las funciones comercialesEn el sistema actual, el Ministro de Industria, Comercio y Energía tiene la responsabilidad de numerosas tareas nacionales importantes, lo que ha demostrado limitaciones físicas para mantenerse al día con las funciones comerciales que se desarrollan constantemente en la comunidad internacional y para participar con frecuencia en las reuniones ministeriales de comercio internacionales. Además, la designación de funcionarios comerciales a nivel de viceministro adjunto en lugar de ministro presenta limitaciones fundamentales para entablar discusiones y negociaciones directas con ministros de comercio extranjeros, y se han observado de forma continua retrasos en situaciones que requieren una toma de decisiones inmediata.

(4) Debilitamiento de la función de asistencia al máximo responsable de la toma de decisionesA medida que el funcionario comercial principal dentro de los ministerios del gobierno se ha reducido a nivel de viceministro adjunto, el Presidente, el máximo responsable de la toma de decisiones del gobierno, ha mostrado una menor atención a los problemas comerciales, o la toma de decisiones relacionadas con los problemas comerciales se ha retrasado. El mecanismo para proporcionar información y datos precisos sobre el estado actual de los asuntos comerciales y sus efectos, y para asesorar al personal de la Casa Azul, también se ha debilitado.

(5) Fluctuaciones en el grupo de expertos en comercio internacional: Con la reorganización de 2013, las funciones comerciales se transfirieron al Ministerio de Industria, Comercio y Energía, lo que provocó que una parte considerable del personal experto en comercio, acumulado durante 15 años bajo el sistema del Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio, regresara al Ministerio de Asuntos Exteriores. Por el contrario, el personal del Ministerio de Industria, Comercio y Energía se está centrando en asuntos industriales y de recursos, y se observa una tendencia a evitar los asuntos comerciales, que son relativamente ajenos. Si bien las fluctuaciones organizativas debidas a la transferencia de funciones son habituales, la estructura organizativa actual presenta una alta probabilidad de reducción del personal experto en comercio en el futuro.

4. Alternativa: Establecimiento de un departamento dedicado a nivel de ministro

El sistema de ejecución de políticas comerciales propuesto en este informe tiene como objetivo una organización simplificada que integre tres etapas: la primera etapa de planificación estratégica y coordinación y fusión de políticas interdepartamentales ex ante; la segunda etapa de liderazgo de negociaciones por parte de una torre de control (control tower) de delegación de negociación (interim); y la tercera etapa de implementación coherente y eficiente del acuerdo (ex post).

Con el objetivo de construir dicho sistema, se analizaron las ventajas y desventajas de los modelos actuales de tipo ministerial industrial (Oficina de Negociación Comercial dependiente del Ministerio de Industria, Comercio y Energía) y de tipo ministerial de asuntos exteriores (Oficina de Negociación Comercial dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio). Si bien ambos modelos presentan ventajas y desventajas, se considera apropiado establecer una organización dedicada a nivel de ministro para responder adecuadamente a la creciente diversificación, interconexión y complejidad de los temas comerciales, así como a la tendencia a convertirlos en cuestiones de seguridad nacional.

Una organización dedicada al comercio puede ① actuar como una torre de control para coordinar y fusionar opiniones neutrales que trasciendan los intereses de ministerios específicos y la sociedad civil; ② ser responsable de la operación integrada de las funciones comerciales fragmentadas en cada ministerio; ③ fortalecer la conexión con el máximo órgano de toma de decisiones como miembro del gabinete, permitiendo un enfoque estratégico que considere la multiplicidad de intereses nacionales; ④ responder rápidamente a nuevos entornos comerciales, como disputas comerciales; y ⑤ contar con un sistema para maximizar y cultivar un grupo de expertos en comercio.

En cuanto a dónde ubicar (housing) la organización dedicada al comercio, se puede considerar el modelo de la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR), pero existen varias limitaciones para aplicarlo directamente a Corea. A diferencia de Estados Unidos, donde la USTR se estableció dentro de la Casa Blanca para controlar los poderes constitucionales del Congreso en materia de política comercial en un sistema de democracia parlamentaria consolidada, en el caso de Corea, no hay necesidad de ubicar un departamento dedicado al comercio dentro de la Oficina Presidencial. Además, no se alinea con la demanda de la época de reducir el poder de la Oficina Presidencial. Como alternativa, se podría establecer como una agencia directamente subordinada al Primer Ministro, pero la ambigüedad institucional del Primer Ministro en el sistema constitucional centrado en la presidencia también presenta limitaciones para una agencia subordinada a la Oficina del Primer Ministro. Por lo tanto, este informepropone como primera opción el establecimiento de un nuevo ministerio en el gabinete (nombre provisional: Ministerio de Comercio).

Es cierto que la introducción de un nuevo departamento conlleva varias cargas administrativas, prácticas y políticas, y estas cargas pueden amplificarse aún más para un nuevo gobierno que asume el cargo el 10 de mayo sin el trabajo preparatorio de un comité de transición presidencial. Sin embargo, dada la rápida evolución del entorno comercial internacional y la transformación del paradigma comercial, que han convertido los asuntos comerciales en una parte central de los intereses nacionales y las disputas comerciales en una parte importante de la gestión estatal, como se detalló anteriormente, el establecimiento de un nuevo ministerio independiente es deseable desde una perspectiva de planificación a largo plazo.

Si el calendario político actual y la falta de capacidad administrativa, financiera y temporal para crear un nuevo departamento lo impiden, como segunda opción, se proponeintroducirlo como una organización separada adscrita a un ministerio existente (Ministerio de Asuntos Exteriores o Ministerio de Industria).En este caso, se debe considerar un método para garantizar la máxima autonomía de la organización dedicada al comercio respecto a la estructura del ministerio existente. Además, el jefe del departamento debe tener un estatus y un sistema garantizados para tener acceso al máximo órgano de toma de decisiones, el Presidente, y para poder llevar a cabo consultas de trabajo rápidamente, con el rango de ministro. En particular, en lo que respecta a los asuntos comerciales, debe garantizarse un estatus que le permita llevar a cabo la coordinación y armonización de trabajos con otros ministerios. En este caso, la opción de adscripción al Ministerio de Asuntos Exteriores, que puede tener una autonomía relativa de los interesados, puede presentar ciertas ventajas. En resumen, tanto la opción de establecer un nuevo ministerio como la opción de adscribirlo a un ministerio existente tienen sus pros y sus contras, y es necesario examinar si se ajustan a las limitaciones institucionales o a la realidad política. Sin embargo, una vez que se establezca una dirección y se avance, las diversas dificultades detalladas podrán ser 조정adas o superadas... (continuación)

Autor

Yeol Son_Profesor en la Graduate School of International Studies de la Universidad Yonsei. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Chicago. Ha sido Director del Centro de Estudios Japoneses de EAI, Presidente de G-21, Director del Instituto de Investigación para el Desarrollo Sostenible y Director de Investigación Internacional en la Universidad Yonsei. Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, la economía política japonesa y la economía política de la política comercial. Sus publicaciones recientes incluyen "The Role of South Korea in the Making of a Regional Trade Architecture", "The Abe Effect on South Korea's Trade Policy" y "Regionalization, Regionalism and the Double-Edged Public Diplomacy in East Asia".

Jaemin Lee_Profesor en la Facultad de Derecho y la Escuela de Posgrado en Derecho de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo su Doctorado en Jurisprudencia (Juris Doctor) en el Boston College Law School. Ejerció como abogado en Willkie Farr & Gallagher LLP en Washington D.C. y anteriormente fue profesor en la Facultad de Derecho y la Escuela de Posgrado en Derecho de la Universidad de Hanyang. Su principal área de investigación es el derecho comercial internacional, y ha sido candidato a miembro de paneles nacionales (national indicative list) en el sistema de solución de diferencias de la OMC, así como candidato a miembro de paneles en procedimientos de solución de diferencias de los TLCs Corea-Chile, Corea-UE y Corea-EE. UU.

Min Gyo Koo_Profesor y Vicecanciller de Asuntos Internacionales en la Graduate School of Public Administration de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley. Sus principales áreas de investigación son la administración internacional y la política comercial. Sus libros incluyen The Korean Government and Public Policies in a Development Nexus y Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial, and Security Relations.