[SPECIAL REPORT EAI] Пересмотр системы осуществления торговой политики следующей администрацией Кореи: предложение о создании специализированного департамента на уровне министра

Примечание редактора

Вслед за китайскими торговыми репрессиями, связанными с решением о размещении системы THAAD, намечается начало торгового давления со стороны США под предлогом «справедливой торговли». Это связано с тем, что вице-президент США Майк Пенс, находясь с визитом в Корее, заявил о намерении провести пересмотр Корейско-американского соглашения о свободной торговле (FTA). Кроме того, в связи с предстоящими переговорами по дополнительному соглашению к FTA между Кореей и ЕС после Брекзита, а также по FTA между Кореей и Великобританией, и переговорами по обновлению FTA между Кореей и Китаем, Корея оказалась в ситуации, когда ей придется готовиться к переговорам по пересмотру FTA с тремя крупнейшими экономическими блоками мира в течение ближайших 2-3 лет. Для Кореи, где торговля составляет более 90% ВВП, это чрезвычайно важный момент. Однако авторы утверждают, что существующая система имеет ограничения для эффективного реагирования на столь быстро меняющуюся торговую среду. Поэтому они предлагают создать специализированный департамент на уровне министра, который мог бы выполнять функции нападения, защиты, а также координации наступательных и оборонительных действий, подобно полузащитнику.

I. Введение (Executive Summary)

Торговая политика Кореи находится на распутье. Корея, являющаяся так называемым «торговым государством» (trading state), где торговля составляет более 90% ВВП, на протяжении последних десятилетий стремилась к расширению зоны свободной торговли (или «экономической территории») путем стремительного увеличения числа заключенных соглашений о свободной торговле (FTA), стремясь обеспечить экономические выгоды, и добилась значительных успехов. Однако в 2017 году внешняя торговая среда подвергается мощным штормам с различных сторон. Необходимо провести переговоры по пересмотру или обновлению крупных FTA (с США, ЕС, Китаем), заключенных с большими усилиями, оперативно и быстро реагировать на торговое давление со стороны администрации Трампа под предлогом «справедливой торговли» и торговые репрессии со стороны Китая, а также активно участвовать в конкуренции за продвижение мега-FTA в Азиатско-Тихоокеанском регионе для защиты национальных интересов. Следование прежней торговой политике может привести к кораблекрушению. Корейскому кораблю необходимо установить парадигму торговой политики, соответствующую меняющейся среде, и пересмотреть систему осуществления политики для ее реализации.

Оглядываясь на историю торговой политики, система ее осуществления неоднократно менялась с приходом новой администрации. В частности, в 2013 году администрация Пак Кын Хе при вступлении в должность приняла решение о роспуске Управления по ведению торговых переговоров, действовавшего 15 лет с 1998 года, и передаче его функций Министерству торговли, промышленности и энергетики. Однако, согласно оценке прошедших четырех лет, реальный эффект от реорганизации не был положительным. Теперь, с приходом новой администрации, чтобы избежать ошибок политических и спонтанных решений, закрытого подхода к реализации и фрагментарного регулирования функций между ведомствами, необходимо точно оценить изменения внешней среды, определить направление торговой политики, отвечающее внутренним потребностям, и затем тщательно разработать схему организационной структуры.

1. Изменение торговой среды в 2010-х годах

В 2017 году мощный шторм, с которым сталкивается Корея, надвигается с пяти направлений, указанных ниже.

(1) Усиление торгового давления со стороны СШААдминистрация Трампа использует протекционистскую торговую политику как ключевое средство для возрождения американской промышленности и среднего класса. Заявляя о сильном давлении на страны с торговым профицитом по отношению к США, такие как Корея, с целью коррекции торгового баланса, администрация США намерена усилить меры торговой защиты, оказать давление на открытие рынков, таких как сельскохозяйственный, и ввести налог на приграничную торговлю (border adjustment taxes), поэтому Корея должна быть полностью готова к многостороннему натиску со стороны США.

(2) Одновременное реагирование на крупные торговые переговорыСША заявили о намерении пересмотреть Корейско-американское соглашение о свободной торговле. Учитывая прошлый опыт, когда соглашение было ратифицировано после ожесточенных внутренних политических споров и волнений, ожидается, что будущие переговоры по пересмотру также вызовут значительные внутриполитические и экономические последствия. Особо вероятно возникновение политически очень чувствительных вопросов, таких как дополнительное открытие рынка говядины и рынка риса, поэтому, если не разработать тщательную переговорную стратегию и меры внутренней координации, это может привести к очередному национальному хаосу. Между тем, предстоящими задачами являются переговоры по дополнительному соглашению к FTA между Кореей и ЕС после Брекзита и продвижение FTA между Кореей и Великобританией, а также переговоры по обновлению FTA между Кореей и Китаем, которое является соглашением с низким уровнем либерализации. Другими словами, следующая администрация должна будет готовиться к пересмотру FTA с тремя крупнейшими экономическими блоками мира в течение 2-3 лет.

(3) Подготовка к конкуренции в стратегической торговой политикеКрупные державы, такие как США, Китай и Япония, повышают статус торговли, напрямую связанный с национальной безопасностью, как стратегического вопроса. В рамках национальной стратегии они ведут стремительную конкуренцию за доминирование в торговом порядке Азиатско-Тихоокеанского региона, продвигая RCEP, FTA между Кореей, Китаем и Японией, TPP-11 и FTA между США и Японией, поэтому Корее необходимо иметь возможность для принятия стратегических и оперативных политических решений, внимательно отслеживая тенденции развития международной обстановки, чтобы защитить свои национальные интересы.

(4) Развитие новых торговых норм и переговоровСодержание торговых переговоров также претерпевает значительные изменения. В условиях новой глобальной торговой среды XXI века направление торговой политики расширяется от политики XX века, такой как тарифные меры, к созданию институциональной среды, способствующей сочетанию трансграничной торговли, инвестиций и услуг, то есть к установлению многосторонних торговых правил и норм, таких как защита прав собственности, правила происхождения, движение капитала, миграция рабочей силы, конкурентная политика, инфраструктурные услуги, и приводит к внедрению новых норм, таких как усиление регулирования валютных вопросов и усиление регулирования для защиты рыбных ресурсов. Эти нормы в основном являются повесткой дня, интересующей развитые страны, и создают значительное бремя для развивающихся стран, включая Корею.

(5) Расширение предмета и сферы торговых переговоровСфера переговоров по торговым соглашениям расширяется, поскольку торговые вопросы связаны с другими областями (issue linkage). Например, в последнее время такие области, как валютные вопросы, добросовестная торговля и финансовые кризисы, связываются с торговлей и применяются к торговым соглашениям, и увеличивается число случаев, когда вопросы, изначально не связанные с экономикой, такие как конфликт между Китаем и системой THAAD, становятся торговыми вопросами. США при Трампе демонстрируют пример игры, связывающей давление на Северную Корею с торговыми переговорами с Китаем. Следовательно, торговые переговоры достигли этапа, когда необходимо учитывать и оценивать не только традиционные торговые интересы, но и финансовые, валютные, трудовые, экологические, дипломатические и оборонные интересы в комплексе.

Для адекватного реагирования на эти вызовы, торговая организация следующей администрации должна стать универсальным игроком. Если в прошлом система МВЭС/Управления по ведению торговых переговоров демонстрировала наступательный подход для «догоняющего развития» (catch up) в конкуренции за заключение FTA, то система Министерства торговли, промышленности и энергетики, сосредоточившись на связи торговых переговоров с промышленностью, была ориентирована на оборонительные и реактивные переговоры. В результате, если в первом случае критиковали за склонность к количеству заключенных FTA и относительное пренебрежение экономическими эффектами, то во втором случае из-за оборонительной парадигмы критиковали за упущенные возможности участия в переговорах поTPP и недостаточную представленность на многосторонних переговорах, таких как RCEP.

В настоящее время Корея, с одной стороны, постоянно подвергается торговому давлению со стороны США и Китая и сталкивается с оборонительными задачами, такими как пересмотр Корейско-американского FTA, а с другой стороны, должна активно участвовать в конкуренции за мега-FTA эпохи пост-TPP и активно реагировать на создание новых торговых норм. Другими словами,Существует острая необходимость в разработке новой организации, которая могла бы выполнять роль универсального игрока, участвуя как в нападении, так и в обороне, а также выполняя роль полузащитника, координирующего наступательные и оборонительные действия.

2. Основные цели проектирования новой торговой организации

Для разработки схемы новой организации необходимо прежде всего поставить несколько основных целей.

(1) Определить торговлю как ключевую задачу национальной стратегииКорея должна выйти за рамки рассмотрения торговли как простой проблемы товарного обмена, расширить ее до вопроса, напрямую связанного с национальной безопасностью, и искать пути институционального проектирования, чтобы президент и кабинет министров могли уделять постоянное внимание торговле в рамках стратегической задачи.

(2) Усилить функцию контроля над торговлейПоскольку торговые вопросы охватывают различные области и включают широкий спектр взаимосвязей, срочно необходимо обеспечить координационную функцию и механизм, позволяющие принимать решения с точки зрения всего правительства или всей страны, а не только интересов конкретного ведомства или отрасли.

(3) Активно реагировать на новую торговую среду и торговые вопросыВ то время как прежняя торговая политика была сосредоточена на результатах заключения FTA, будущая торговая парадигма переходит к более комплексным вопросам, таким как создание новых торговых норм и правил через многосторонние структуры, распространение различных торговых вопросов из-за взаимосвязи тем (issue linkage), а также распространение торговых трений из-за протекционизма и торговых ограничений. Поэтому необходимо иметь специализированную организацию, способную активно реагировать на текущие торговые вопросы на основе профессионализма.

(4) Создать специализированный департамент на уровне министраДля участия в международных конференциях министров торговли, проведения консультаций и переговоров с коллегами на уровне министров в странах-партнерах, а также для обеспечения способности к координации работы с другими заинтересованными ведомствами в качестве центра управления и эффективного предоставления окончательных решений (президенту) обоснования для анализа и суждений по текущим вопросам, необходимо назначить главу на уровне министра.

(5) Укрепить отношения с парламентомДля обеспечения ответственности в международных переговорах и придания им демократической легитимности необходимо повысить роль законодательного органа в национальных переговорах и усилить консультации на различных этапах реализации внешней экономической политики.

3. Проблемы существующей системы

С учетом вышеизложенного, существующая система осуществления торговой политики имеет ряд проблем.

(1) Недостаточность функции контроляКогда торговая функция находится в подчинении конкретного рабочего ведомства, она неизбежно подвергается влиянию интересов этого ведомства или его клиентов. Нынешняя модель Министерства торговли, промышленности и энергетики, будучи связанной с промышленными интересами, имеет недостаточную способность к координации политики. В прошлом модель Министерства иностранных дел, наоборот, не была свободна от подобной критики за сосредоточенность на дипломатических достижениях, таких как увеличение числа FTA, а не на экономических выгодах.

(2) Фрагментация торговой деятельностиПоскольку существующая система была ориентирована на заключение двусторонних торговых соглашений, она показала свою ограниченность в отслеживании и решении проблем, связанных с появлением новых торговых норм, расширением круга торговых вопросов и резким ростом торговых трений, несмотря на стремительный рост торговых вопросов. В результате реорганизации торговой деятельности в 2013 году торговые функции оказались фрагментированы между ведомствами, что часто приводит к дублированию работы, путанице и задержкам.

(3) Снижение статуса торговой деятельностиВ рамках нынешней системы министр торговли, промышленности и энергетики отвечает за множество важных государственных задач, что создает физические ограничения для постоянного отслеживания торговой деятельности, происходящей в международном сообществе, и частого участия в конференциях министров международной торговли. Кроме того, назначение представителей по торговле на уровне заместителя министра, а не министра, имеет фундаментальные ограничения для ведения прямых переговоров и консультаций с иностранными министрами торговли, и наблюдаются постоянные задержки в ситуациях, требующих немедленного принятия решений.

(4) Ослабление функции поддержки высшего руководстваПоскольку основные сотрудники, ответственные за торговлю в правительственных ведомствах, были понижены до уровня заместителя министра, интерес президента, являющегося высшим лицом, принимающим решения в правительстве, к торговым вопросам снизился, или же принятие решений, связанных с торговыми вопросами, задерживается. Механизм предоставления точной информации и данных о текущих торговых вопросах и их последствиях советникам президента также ослаб.

(5) Колебания в пуле специалистов по торговле: В результате реорганизации 2013 года, когда торговые функции были переданы Министерству торговли, промышленности и энергетики, значительная часть специалистов по торговле, накопленных за 15 лет при Министерстве иностранных дел и торговли, вернулась в Министерство иностранных дел. В то же время, специалисты Министерства торговли, промышленности и энергетики концентрируются на промышленных и энергетических вопросах и проявляют тенденцию избегать относительно чуждых торговых вопросов. Хотя организационные колебания, связанные с передачей функций, являются обычным явлением, при нынешней организационной структуре существует высокая вероятность сокращения числа специалистов по торговле в будущем.

4. Альтернатива: Создание специализированного ведомства на уровне министра

Система выполнения торговой политики, предлагаемая в данном отчете, нацелена на унифицированную организацию, объединяющую три этапа: первый этап – стратегическое планирование и предварительная (ex ante) координация и интеграция политики между ведомствами; второй этап – руководство переговорами (interim) со стороны руководства переговорной группы (control tower); третий этап – последовательное и эффективное выполнение соглашений (ex post).

В результате анализа сильных и слабых сторон текущих моделей, основанных на промышленных ведомствах (Отдел торговых переговоров при Министерстве торговли, промышленности и энергетики) и внешнеполитических ведомствах (Управление торговых переговоров при Министерстве иностранных дел и торговли), с целью построения такой системы, было признано целесообразным создание специализированной организации на уровне министра для адекватного реагирования на многогранность, взаимосвязанность и комплексность торговых вопросов, а также на тенденцию их превращения в вопросы национальной безопасности.

Специализированная организация по торговле ① может выступать в качестве «центра управления» (control tower), обеспечивая нейтральную координацию и интеграцию мнений, выходящую за рамки интересов конкретных ведомств и гражданского общества; ② может осуществлять интегрированное управление торговыми вопросами, разрозненными по различным ведомствам; ③ как член кабинета министров, может усилить связь с высшим руководством, обеспечивая стратегический подход с учетом многогранности национальных интересов; ④ может оперативно реагировать на новые торговые условия, такие как торговые споры; ⑤ может иметь систему для максимального использования и развития пула специалистов по торговле.

Что касается места размещения (housing) специализированной торговой организации, можно рассмотреть модель Торгового представителя США (USTR), однако ее прямое применение в Корее имеет ряд ограничений. В отличие от США, где USTR был создан в Белом доме для контроля над конституционными полномочиями Конгресса в области торговой политики в условиях устоявшейся парламентской демократии, в корейских условиях нет необходимости размещать специализированный торговый отдел в Администрации Президента. Кроме того, это не соответствует современным требованиям по сокращению полномочий Администрации Президента. В качестве альтернативы, его можно было бы учредить как орган, подчиненный Премьер-министру, однако из-за институциональной неопределенности роли Премьер-министра в президентской системе правления, подчиненный Премьер-министру орган также имеет свои ограничения. Поэтому данный отчет предлагаетпервый вариант: создание нового министерства (условное название: Министерство торговли) в составе кабинета министров.

Внедрение нового ведомства, безусловно, сопряжено с различными административными, практическими и политическими трудностями, и эти трудности могут усилиться для нового правительства, которое начнет работу 10 мая без подготовительной работы со стороны Комитета по передаче дел Президента. Тем не менее, учитывая текущую ситуацию, когда международная торговая среда стремительно меняется, парадигма торговли трансформируется, торговые вопросы занимают ключевое место в национальных интересах, а торговые споры становятся важной частью государственного управления, создание независимого нового ведомства в долгосрочной перспективе является целесообразным.

Если из-за текущего политического графика и нехватки административных, финансовых и временных ресурсов для создания нового ведомства, в качестве второго варианта можно предложитьсоздание отдельной организации, присоединенной к существующему ведомству (Министерству иностранных дел или Министерству торговли, промышленности и энергетики). В этом случае необходимо рассмотреть способы обеспечения максимальной автономии специализированной торговой организации от существующей ведомственной структуры. Кроме того, руководитель отдела должен иметь статус на уровне министра, обеспечивающий доступ к высшему руководству, Президенту, и возможность оперативного проведения рабочих консультаций. В частности, в вопросах торговли, он должен обладать реальным статусом, позволяющим осуществлять координацию и согласование с другими ведомствами. В этом случае вариант присоединения к Министерству иностранных дел, которое может иметь относительную автономию от заинтересованных сторон, имеет определенные преимущества. Таким образом, оба варианта – создание нового ведомства и присоединение к существующему – имеют свои сильные и слабые стороны, и необходимо также учитывать их соответствие институциональным ограничениям и политической реальности, но если будет принято решение и начата работа, то различные детальные трудности могут быть преодолены... (продолжение)

Автор

Сон Ёль_Профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе. Получил степень доктора политических наук в Чикагском университете (University of Chicago). Работал директором Исследовательского центра по Японии EAI, председателем G-21, директором Исследовательского центра устойчивого развития и директором Исследовательского центра международных исследований Университета Ёнсе. Основные области исследований включают международскую политическую экономию, политическую экономию Японии, политическую экономию торговой политики. Среди недавних публикаций: "The Role of South Korea in the Making of a Regional Trade Architecture," "The Abe Effect on South Korea's Trade Policy," "Regionalization, Regionalism and the Double-Edged Public Diplomacy in East Asia".

Ли Джэ Мин_Профессор юридического факультета и Высшей школы права Сеульского национального университета. Получил степень доктора юридических наук (Juris Doctor) в юридическом колледже Бостонского колледжа (Boston College Law School). Работал юристом в Willkie Farr & Gallagher LLP в Вашингтоне, округ Колумбия, и преподавал на юридическом факультете и в Высшей школе права Университета Ханьян. Основная область исследований – международное торговое право. Работал кандидатом в члены национального списка арбитров ВТО по урегулированию споров, а также кандидатом в члены арбитров по процедурам урегулирования споров в рамках свободной торговли между Кореей и Чили, Кореей и ЕС, Кореей и США.

Ку Мин Гё_Профессор и заместитель декана по международным делам Высшей школы государственного управления Сеульского национального университета. Получил степень доктора политических наук в Калифорнийском университете в Беркли (University of California, Berkeley). Основные области исследований – международная администрация и торговая политика. Среди его работ: "The Korean Government and Public Policies in a Development Nexus", "Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial, and Security Relations".