[Rapport Spécial de l'EAI] Refonte du système de mise en œuvre de la politique commerciale du prochain gouvernement coréen : proposition d'une unité dédiée au niveau ministériel

Note de l'éditeur

Suite aux représailles commerciales de la Chine suite à la décision de déployer le THAAD, les pressions commerciales américaines, sous le prétexte du « commerce équitable », montrent également des signes de concrétisation. En effet, le vice-président américain Mike Pence, en visite en Corée, a exprimé son intention de réviser l'Accord de libre-échange Corée-États-Unis (ALE). De plus, avec la nécessité de renégocier l'ALE Corée-UE suite au Brexit et de promouvoir un ALE Corée-Royaume-Uni, ainsi que les négociations de mise à niveau de l'ALE Corée-Chine, la Corée se trouve dans une situation où elle devra préparer des renégociations d'ALE avec les trois plus grandes zones économiques mondiales au cours des deux à trois prochaines années. Pour la Corée, dont le commerce représente plus de 90 % du PIB, c'est un moment crucial. Cependant, les auteurs soutiennent que le système actuel a ses limites pour répondre efficacement à cet environnement commercial en rapide évolution. Par conséquent, ils proposent la création d'une unité dédiée au niveau ministériel, capable de jouer un rôle de milieu de terrain coordonnant l'attaque, la défense et les transitions, afin de permettre une réponse plus proactive.

I. Introduction(Résumé exécutif)

La politique commerciale de la Corée se trouve à un carrefour. La Corée, un « État commerçant » dont le commerce représente plus de 90 % de son PIB, a cherché à accroître ses avantages économiques en élargissant sa zone de libre-échange (ou « territoire économique ») par une augmentation exponentielle du nombre d'accords de libre-échange (ALE) conclus au cours de la dernière décennie, et a obtenu de nombreux succès. Cependant, en 2017, l'environnement commercial extérieur est sur le point de submerger la Corée par une vague de défis multidirectionnels. La Corée doit faire face à des renégociations ou des mises à niveau des ALE majeurs conclus avec diligence (Corée-États-Unis, Corée-UE, Corée-Chine), répondre de manière constante et rapide aux pressions commerciales des États-Unis sous le couvert du « commerce équitable » et aux représailles commerciales de la Chine, et participer activement à la compétition pour la promotion de méga-ALE dans la région Asie-Pacifique afin de protéger ses intérêts nationaux. En continuant à suivre la politique commerciale existante, il existe un risque de naufrage. La Corée doit établir un paradigme de politique commerciale adapté à cet environnement en mutation rapide et refondre son système de mise en œuvre politique en conséquence.

En examinant l'histoire de la politique commerciale passée, le système de mise en œuvre de la politique commerciale a subi plusieurs changements à chaque changement de gouvernement. En particulier, en 2013, le gouvernement Park Geun-hye, à son entrée en fonction, a décidé de démanteler le Bureau de négociation commerciale, qui existait depuis 15 ans depuis 1998, et d'en transférer les fonctions au Ministère de l'Industrie. Cependant, une évaluation des quatre dernières années montre que l'effet de réforme réelle n'est pas positif. Maintenant, à l'aube d'un nouveau gouvernement, pour éviter de répéter les erreurs de décisions politiques et impulsives, de méthodes de mise en œuvre fermées et d'ajustements fragmentaires des fonctions entre ministères, il est nécessaire de lire avec précision les changements de l'environnement extérieur, de définir la direction de la politique commerciale qui répond aux demandes nationales, puis d'élaborer soigneusement le schéma organisationnel.

1. Changements dans l'environnement commercial des années 2010

La vague de défis à laquelle la Corée est confrontée en 2017 provient de cinq directions principales :

(1) Augmentation des pressions commerciales américaines: L'administration Trump utilise une politique commerciale protectionniste comme moyen essentiel pour relancer l'industrie manufacturière américaine et la classe moyenne. En annonçant une forte pression pour corriger la balance commerciale avec les pays ayant un excédent commercial avec les États-Unis, tels que la Corée, elle menace de renforcer les mesures de recours commercial, d'ouvrir davantage le marché agricole et d'introduire des taxes d'ajustement aux frontières. La Corée doit donc se préparer pleinement à une offensive américaine multidimensionnelle.

(2) Réponse simultanée à des négociations commerciales majeures: Les États-Unis ont annoncé leur intention de renégocier l'ALE Corée-États-Unis. Compte tenu des expériences passées où l'ALE Corée-États-Unis a été ratifié après d'intenses débats et troubles politiques internes, la renégociation future devrait également entraîner des répercussions politiques et économiques considérables. En particulier, il est probable que des questions politiquement très sensibles telles que l'ouverture supplémentaire du marché du bœuf et du riz soient soulevées. Sans une stratégie de négociation minutieuse et des mesures d'ajustement internes, cela pourrait entraîner une nouvelle période de chaos national. Par ailleurs, les négociations supplémentaires de l'ALE Corée-UE suite au Brexit, la promotion d'un ALE Corée-Royaume-Uni, et les négociations de mise à niveau pour améliorer l'ALE Corée-Chine, qui est un accord de libre-échange de niveau moyen, sont également des tâches immédiates. En d'autres termes, le prochain gouvernement devra préparer des renégociations d'ALE avec les trois plus grandes zones économiques mondiales au cours des deux à trois prochaines années.

(3) Préparation à la compétition stratégique en matière de politique commerciale: Les principales puissances telles que les États-Unis, la Chine et le Japon élèvent le statut du commerce au rang de question stratégique directement liée à la sécurité nationale. Dans le cadre de leur stratégie nationale, elles mènent une compétition effrénée pour le leadership dans l'ordre commercial de la région Asie-Pacifique, par le biais de initiatives telles que le RCEP, les ALE Corée-Chine-Japon, et la recherche du TPP-11 et d'un ALE États-Unis-Japon. Pour protéger ses intérêts nationaux, la Corée doit suivre de près les tendances de la situation internationale et adopter une posture de prise de décision politique plus stratégique et agile.

(4) Nouvelles règles commerciales et évolution des négociations: Le contenu des négociations commerciales évolue également considérablement. Dans le nouveau contexte commercial mondial du 21e siècle, la direction de la politique commerciale ne se limite plus aux mesures tarifaires du 20e siècle, mais s'étend à la création d'un environnement institutionnel qui facilite la combinaison du commerce, de l'investissement et des services transfrontaliers. Cela inclut la protection des droits de propriété, les règles d'origine, les mouvements de capitaux, les mouvements de personnes, la politique de concurrence, et les services d'infrastructure. Cela conduit également à l'introduction de nouvelles réglementations, telles que le renforcement de la réglementation sur les taux de change et la protection des ressources halieutiques. Ces réglementations sont principalement des agendas qui intéressent les pays développés et imposent un fardeau considérable aux pays en développement, y compris la Corée.

(5) Élargissement de la portée et de l'étendue des négociations commerciales: Les questions commerciales sont liées à d'autres domaines thématiques (linkage d'enjeux), ce qui élargit la portée des négociations pour les accords commerciaux. Par exemple, dans la situation actuelle, des domaines tels que les taux de change, la concurrence loyale et les crises financières sont liés au commerce et appliqués aux accords commerciaux. De plus, les cas où des questions qui n'étaient pas à l'origine des problèmes économiques, comme le conflit entre la Corée et la Chine concernant le THAAD, deviennent des problèmes commerciaux augmentent. Les États-Unis de Trump montrent un jeu où ils lient la pression sur la Corée du Nord et les accords commerciaux avec la Chine. Par conséquent, les négociations commerciales sont arrivées à un stade où il faut considérer et juger de manière globale non seulement les intérêts commerciaux traditionnels, mais aussi les intérêts financiers, monétaires, du travail, environnementaux, diplomatiques et de sécurité.

Pour répondre adéquatement à ces défis, l'organisation commerciale du prochain gouvernement doit devenir un joueur polyvalent. Alors que le système précédent du Ministère des Affaires étrangères et du Commerce / Bureau de négociation commerciale a montré une posture offensive pour rattraper les pays avancés dans la compétition pour la conclusion d'ALE, le système du Ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie s'est concentré sur la défense et la réaction, en mettant l'accent sur la liaison entre la négociation commerciale et l'industrie. En conséquence, bien que le premier ait été critiqué pour avoir privilégié le nombre d'ALE conclus au détriment de l'effet économique, le second a été critiqué pour avoir manqué l'occasion de participer aux négociations du TPP et pour ne pas avoir affirmé sa présence dans les négociations multilatérales telles que le RCEP en raison de son paradigme défensif.

Actuellement, la Corée est non seulement exposée en permanence aux pressions commerciales des États-Unis et de la Chine et fait face à des tâches défensives telles que la renégociation de l'ALE Corée-États-Unis, mais doit également participer activement à la compétition pour les méga-ALE à l'ère post-TPP et répondre de manière proactive à la création de nouvelles règles commerciales. En bref, il est urgent de concevoir une nouvelle organisation capable de jouer un rôle de joueur polyvalent, participant à la fois à l'attaque et à la défense, tout en coordonnant les deux.

2. Objectifs fondamentaux de la conception de la nouvelle organisation commerciale

Pour élaborer le schéma de la nouvelle organisation, plusieurs objectifs fondamentaux doivent d'abord être établis.

(1) Établir le concept de commerce comme une tâche stratégique nationale: La Corée doit dépasser la conception du commerce comme un simple problème d'échange de marchandises, l'étendre à une question directement liée à la sécurité nationale, et rechercher une conception institutionnelle qui permette au Président et au Cabinet d'y accorder une attention constante dans le cadre d'une tâche stratégique.

(2) Renforcer la fonction de centre de contrôle du commerce: Étant donné que les questions commerciales couvrent divers domaines et impliquent un large éventail de liens thématiques, il est urgent de disposer d'une fonction de coordination et d'un mécanisme permettant de coordonner et de finaliser diverses opinions du point de vue de l'ensemble du gouvernement ou de la nation, plutôt que des intérêts d'un ministère spécifique ou d'un secteur industriel.

(3) Répondre activement au nouvel environnement commercial et aux nouvelles questions commerciales: Alors que la politique commerciale passée se concentrait sur les résultats de la conclusion d'ALE, le paradigme commercial futur se transforme vers des questions plus globales telles que la création de nouvelles règles et réglementations commerciales par le biais de cadres multilatéraux, la prolifération de diverses questions commerciales due à la liaison des enjeux, et l'escalade des frictions commerciales due au protectionnisme et aux restrictions à l'importation. Par conséquent, il est nécessaire de disposer d'une organisation dédiée qui réponde activement aux problèmes commerciaux actuels sur la base de l'expertise.

(4) Organiser une unité dédiée au niveau ministériel: Pour participer aux réunions ministérielles internationales sur le commerce, mener des consultations et des négociations avec des homologues ministériels des pays commerçants, coordonner les tâches avec d'autres ministères concernés en tant que centre de contrôle, et fournir efficacement au décideur final (le Président) des bases pour le jugement et la synthèse des questions actuelles, un chef au niveau ministériel doit être nommé.

(5) Renforcer les relations avec l'Assemblée nationale: Afin de garantir la responsabilité des négociations extérieures et de leur conférer une légitimité démocratique, il est nécessaire de renforcer le rôle du pouvoir législatif dans les négociations internes et de renforcer les consultations à diverses étapes de la mise en œuvre de la politique économique extérieure.

3. Problèmes du système existant

Du point de vue ci-dessus, le système existant de mise en œuvre de la politique commerciale présente plusieurs problèmes.

(1) Insuffisance du rôle de centre de contrôle: Lorsque la fonction commerciale est située sous l'autorité d'un ministère opérationnel spécifique, elle est inévitablement influencée par les intérêts des parties prenantes ou des clients de ce ministère. Le modèle actuel du ministère de l'Industrie, étant lié aux intérêts industriels, est insuffisant en termes de coordination politique. D'autre part, le modèle précédent du ministère des Affaires étrangères n'est pas exempt de critiques similaires, à savoir qu'il s'est concentré sur le résultat diplomatique de l'augmentation du nombre d'ALE plutôt que sur les avantages économiques réels.

(2) Fragmentation des fonctions commerciales: Le système existant s'est concentré sur la conclusion d'accords commerciaux bilatéraux. Par conséquent, malgré l'émergence de nouvelles réglementations commerciales, l'élargissement de la portée des questions commerciales et l'explosion des frictions commerciales, il a montré des limites dans la capacité à identifier et à traiter ces problèmes de manière dédiée. La réorganisation des fonctions commerciales en 2013 a entraîné une fragmentation des tâches entre les ministères, provoquant souvent des chevauchements, de la confusion et des retards.

(3) Dégradation du statut des fonctions commerciales: Dans le système actuel, le ministre de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie est responsable de nombreuses tâches nationales importantes, ce qui limite sa capacité à suivre les affaires commerciales internationales en cours et à participer fréquemment aux réunions ministérielles internationales sur le commerce. De plus, la désignation de responsables commerciaux au niveau de sous-ministre adjoint plutôt qu'au niveau ministériel présente des limites fondamentales pour mener des discussions et des négociations directes avec les ministres du commerce étrangers, et des retards constants sont observés dans les situations nécessitant une prise de décision immédiate.

(4) Affaiblissement de la fonction d'assistance au décideur suprême: Avec la rétrogradation des responsables commerciaux au sein des ministères au niveau de sous-ministre adjoint, l'intérêt du Président, le décideur suprême du gouvernement, pour les questions commerciales a diminué, ou la prise de décision liée aux questions commerciales a été retardée. Le mécanisme permettant de fournir des informations et des données précises sur l'état actuel des questions commerciales et leurs effets d'entraînement aux conseillers de la Maison Bleue, et de leur fournir des conseils, s'est également affaibli.

(5) Fluctuations in the pool of trade specialists: Following the organizational restructuring in 2013, trade affairs were transferred to the Ministry of Trade, Industry and Energy. Consequently, a significant portion of the trade specialists accumulated over 15 years under the Ministry of Foreign Affairs and Trade system returned to the Ministry of Foreign Affairs. Meanwhile, personnel in the Ministry of Trade, Industry and Energy are concentrating on industrial and resource affairs, and a phenomenon of avoiding relatively unfamiliar trade matters is emerging. While organizational fluctuations due to the transfer of duties are always present, the current organizational structure suggests a high probability of a reduction in trade specialists in the future.

4. Alternative: Establishment of a ministerial-level dedicated department

The trade policy execution system proposed in this report aims for a streamlined organization that integrates three stages: the first stage involves strategic planning and ex ante policy coordination and convergence among ministries; the second stage involves leading negotiations through a control tower for the negotiation delegation (interim); and the third stage involves consistent and efficient implementation of agreements (ex post).

In pursuit of establishing such a system, an analysis of the strengths and weaknesses of the current ministry-based model (Trade Negotiation Office under the Ministry of Trade, Industry and Energy) and the foreign ministry-based model (Trade Negotiation Headquarters under the Ministry of Foreign Affairs and Trade) revealed that while both have their merits and demerits, the establishment of a ministerial-level dedicated organization is deemed appropriate to effectively address the increasing diversification, linkage, and complexity of trade issues, as well as their trend of becoming national security matters.

A dedicated trade organization would enable ① coordination and convergence of neutral opinions that transcend the interests of specific ministries and civil society as a control tower; ② integrated operation of trade-related affairs fragmented across various ministries; ③ enhanced linkage with the highest decision-maker as a member of the cabinet, allowing for a strategic approach that considers the multifaceted nature of national interests; ④ rapid response to new trade environments such as trade disputes; and ⑤ a system for maximizing the utilization and development of a pool of trade specialists.

Regarding the housing of a dedicated trade organization, the U.S. Trade Representative (USTR) model can be considered, but it has several limitations for direct application in Korea. Unlike the U.S., where the USTR is established within the White House to manage the constitutional authority of Congress concerning trade policy in an established parliamentary democracy, there is no particular need to place a dedicated trade department within the Presidential Office in the Korean context. Furthermore, it would not align with the contemporary demand for reducing the powers of the Presidential Office. As an alternative, it could be established as an agency directly under the Prime Minister, but the limitations of an agency directly under the Prime Minister's Office are also clear due to the institutional ambiguity of the Prime Minister's role within a presidential system. Therefore, this report proposesOption 1: Establishment of a new ministry (tentatively named Ministry of Trade) within the cabinet.

While the introduction of a new department entails various administrative, practical, and political burdens, these burdens could be amplified for a new government launching immediately on May 10th without preparatory work by the Presidential Transition Committee. Nevertheless, considering the rapid changes in the international trade environment and the paradigm shift in trade, where trade issues have become a core component of national interest and trade disputes a significant aspect of national management, as elaborated above, the establishment of an independent new ministry is desirable from a long-term perspective.

If, due to the immediate political schedule and the lack of administrative, financial, and temporal capacity for establishing a new ministry, a second-best option is considered, it would beOption 2: Introduction as a separate organization attached to an existing ministry (Ministry of Foreign Affairs or Ministry of Trade, Industry and Energy). In this case, consideration should be given to methods that ensure the maximum autonomy of the dedicated trade organization from the existing ministry's structure. Furthermore, the head of the department should hold ministerial rank and be guaranteed a status and system that ensures accessibility to the President, the ultimate decision-maker, and allows for swift consultation. In particular, regarding trade matters, a de facto status that allows for coordination and adjustment of affairs with other ministries must be guaranteed. In this scenario, the option of attaching it to the Ministry of Foreign Affairs, which can have relative autonomy from stakeholders, offers certain advantages. In summary, both the new ministry establishment option and the existing ministry attachment option have their pros and cons, and it is necessary to examine whether they align with institutional limitations or political realities. However, once a direction is set and pursued, various specific difficulties can certainly be adjusted or overcome... (continued)

Author

Yeol Son_Professor at the Graduate School of International Studies, Yonsei University. He holds a Ph.D. in Political Science from the University of Chicago. He has served as Director of the EAI Center for Japanese Studies, Chairman of G-21, Director of the Institute for Sustainable Development, and Director of the Institute for International Studies at Yonsei University. His main research areas include international political economy, Japanese politics and economy, and the political economy of trade policy. His recent publications include "The Role of South Korea in the Making of a Regional Trade Architecture," "The Abe Effect on South Korea's Trade Policy," and "Regionalization, Regionalism and the Double-Edged Public Diplomacy in East Asia."

Jaemin Lee_Professor at the School of Law, Seoul National University. He holds a Juris Doctor degree from Boston College Law School. He practiced law at Willkie Farr & Gallagher LLP in Washington D.C. and previously served as a professor at the School of Law, Hanyang University. His main research area is international trade law, and he has served as a candidate for the national indicative list of panelists for WTO dispute settlement panels and as a panelist candidate for dispute settlement procedures in the Korea-Chile, Korea-EU, and Korea-US FTAs.

Min-Kyu Koo_Professor and Vice Dean of International Affairs at the Graduate School of Public Administration, Seoul National University. He holds a Ph.D. in Political Science from the University of California, Berkeley. His main research areas are international administration and trade policy. His publications include The Korean Government and Public Policies in a Development Nexus and Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial, and Security Relations.