[EAI特别报告] 理想的韩式外交安全政策指挥塔

2013 EAI Special Report

东亚研究院亚洲安全研究中心成立了“EAI外交安全政策决定体系研究团队”，旨在提出一个理想的韩式国家安全决策体系模型。该模型与外交、安全、统一政策指挥塔的设置问题相关，其必要性在天安舰和延坪岛事件后得到了更强烈的体现。经过一年多的研究，分析和评估了韩国过去的经验和外交政策决定体系，研究团队出版了《理想的韩式外交安全政策指挥塔》报告，并提出了符合我国实际情况的外交安全政策决定体系——“战略参谋模型”和“兼具战略企划功能的秘书室模型”。我们期待本研究能够为目前总统职务 인수委员会正在进行的国家安全室设置讨论做出贡献。

I. 绪论

1. 研究目的

本研究基于一个国家拥有何种政策决定体系（结构、程序、运作方式、人事构成及关系等）对其政策内容和执行效率产生重大影响的观点，旨在通过分析和评估韩国过去的经验和外交政策体系，提出符合我国实际情况的理想外交安全政策决定体系。

在过去李明博政府执政的五年间，外交安全领域发生了各种形式的事件和事故以及挑战，如开城工业园区韩方人员被扣事件、金刚山旅游客被枪击事件、朝鲜导弹试验发射及核试验、临津江水库泄洪事件、大青海战、天安舰沉没事件、延坪岛炮击事件、韩日军事情报保护协定等。在每次发生这些事件时，共同且反复被指出的问题是，由于外交安全领域“指挥塔”的不完善，导致相关部门之间政策协调及政策执行的效率和一致性不足。当然，在特定事件发生后，也采取了补充和加强体系的措施，但这些措施被评价为非常有限且最低限度的应对和调整，而非根本性和全面的对策。

相反，在卢武铉政府时期，虽然以国家安全保障会议（National Security Council: NSC）为中心进行运作，使得相关部门能够发出统一的声音并保证政策的一致性，但由于NSC的地位和影响力过大，其弊端也逐渐显现，即在政策制定和对策设定方面，过度固化了“自上而下”（top-down）的模式，表现出偏向特定方向的倾向，并且相关部门的立场、意见和判断被轻视。也就是说，当其超越企划或协调调整的层面，甚至承担执行功能时，相关部门可活动的空间被压缩，在发掘和执行对策及方案时，也只能采取有限的 접근方式，暴露出其局限性。

由此可见，以卢武铉政府和李明博政府为代表的两种截然不同的体系，鲜明地展示了外交安全政策决定体系和运作方式在政策制定和执行中的方向设定、政策方案选择以及效率等方面所具有的意义、影响和重要性。换言之，必须注意，无论采取何种程序和形式构建外交安全政策决定体系，即使不考虑政策方向，其成果和结果也可能有所不同。

在进行此类研究时，需要考虑的一个重要因素是与外交安全政策决定体系相关的条件和环境的变化。与过去不同，包括公民社会团体在内的影响外交安全政策的行为者日益多元化，外交安全问题也呈现出复合性和多层次的特点。为了针对具有复合性的问题寻求有效的解决方案，需要具备从多方面分析问题并结合或融合多种手段的能力。因此，有必要分析和评估何种体系最能反映变化的环境特点，并保障复合性 접근方式，从而提高政策的 완성度和成就度。

在此背景下，分析体系（structure）与程序（process）之间的关系（体系与运作之间的关系）也是必要的。需要对信息收集、情况分析评估、目标设定、制定执行战略、 확보手段和方法、执行、审查和完善等政策决定和执行的全过程及程序进行细致的审查，并判断何种体系能够保障顺畅的执行过程。本研究不仅需要考虑单纯的结构体系，还需要考虑运作方式，并审查能够保障体系与运作方式之间联动性的方案，以提出反映政策决定流程的理想外交安全政策决定体系。

2. 研究方法

本研究旨在通过比较和审查过去的案例，提出适合我国国情且理想的外交安全政策决定体系。过去的案例包括金大中政府（秘书室与NSC并行运作体系）时期，在国家安全保障会议（NSC）的框架下设立安保会议事务处，并引入常任委员会、实务调整会议、形势评估会议等新的运作体系和方式；卢武铉政府时期，进一步扩大和加强了NSC（NSC中心体系）；以及李明博政府时期，回归到金大中政府之前的形态（秘书室中心体系）。其中，金大中政府和卢武铉政府在许多方面具有显著的相似性，可以将其统一称为“参谋型（staff）”组织；而李明博政府则可称为“秘书型（secretary 혹은 liaison）”组织。金大中政府在政府成立之初，就考察了外国的案例，并以此为依据，引入了以NSC为中心的国家安全政策决定体系，并建立了与秘书室并行的体制。日常的事务由外交安全秘书室处理，而NSC则承担中长期政策企划和危机管理任务。卢武铉政府则将秘书室和NSC合并，转变为以NSC为中心的体系，负责企划、协调乃至执行功能。相反，李明博政府废除了NSC事务处，回归到过去，转变为以外交安全首席秘书室为中心的体系（仅在总统室长下维持信息情况室）。第一个模型受到了青瓦台独断专行和越权的批评，而第二个模型则受到了指挥塔缺失和政策混乱的批评。更具体地说，每个模型都具有如下的优缺点。

[表 1] 参谋型组织与秘书型组织优缺点比较

总之，本研究的目标是在分析和评估我们过去15年所经历的各种外交安全政策决定体系的同时，考察外国的案例，提出适合我国的体系。

II. 过去政府的案例

自1962年朴正熙总统指示下，于1963年12月14日制定《国家安全保障会议法》以来，国家安全保障会议（NSC）尽管经历了两次法律修订，但其形式化的构成未能顺应时代要求，一直有名无实地运作。自安全保障会议成立至国民政府成立的35年间，仅召开了51次会议，而在1993年至1998年国民政府成立前夕，仅召开了3次会议。国民政府将国家安全保障会议的活性化及功能强化列为100项国政课题，并通过修订《国家安全保障会议法》及《国家安全保障会议运营等相关规定》，使安保会议常任委员会定期化并新设事务处，从而奠定了NSC体系的基础……（未完待续）