EAI Informe Especial: La Torre de Control Óptima para la Política de Exteriores y Seguridad de Corea

Informe Especial EAI 2013

El Centro de Estudios de Seguridad Asiática del Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) estableció el 'Equipo de Investigación del Sistema de Toma de Decisiones de Política de Exteriores y Seguridad del EAI' con el objetivo de presentar un modelo óptimo de sistema de toma de decisiones de seguridad nacional de Corea, en relación con el establecimiento de una torre de control para las políticas de exteriores, seguridad y unificación, cuya necesidad se ha planteado con mayor fuerza tras los incidentes del Cheonan y Yeonpyeong. Tras un año de investigación analizando y evaluando la experiencia pasada y el sistema de toma de decisiones de política exterior de Corea, el equipo de investigación publicó el informe [La Torre de Control Óptima para la Política de Exteriores y Seguridad de Corea] y presentó el 'Modelo de Estrategia de Estado Mayor' y el 'Modelo de Oficina de Gabinete con Función de Planificación Estratégica' como sistemas de toma de decisiones de política de exteriores y seguridad que se ajustan a nuestras circunstancias. Esperamos que esta investigación pueda contribuir a las discusiones sobre el establecimiento de una Oficina de Seguridad Nacional que se está llevando a cabo actualmente en el Comité de Transición Presidencial.

I. Introducción

1. Propósito de la Investigación

Este estudio tiene como objetivo presentar un sistema óptimo de toma de decisiones de política de exteriores y seguridad para Corea, analizando y evaluando la experiencia pasada y el sistema de política exterior de Corea, basándose en el hecho de que el contenido y la eficiencia de la implementación de las políticas se ven significativamente afectados por el sistema de toma de decisiones de una nación (estructura, procedimiento, modo de operación, composición y relaciones del personal, etc.).

Durante los cinco años del gobierno de Lee Myung-bak, ocurrieron diversos incidentes, accidentes y desafíos en el ámbito de la política exterior y de seguridad, como la retención de personal surcoreano en el Complejo Industrial de Kaesong, el incidente del tiroteo de un turista en Geumgangsan, el lanzamiento de misiles y pruebas nucleares por parte de Corea del Norte, el incidente de la liberación de agua de la presa Imjin, la Batalla de Daecheong, el hundimiento del Cheonan, el bombardeo de Yeonpyeong y el Acuerdo de Cooperación de Información Militar entre Corea del Sur y Japón. En cada uno de estos incidentes, se señaló de manera común y repetida la falta de eficiencia y coherencia en la coordinación y ejecución de políticas entre los departamentos relevantes debido a la imperfección de la 'torre de control' en el ámbito de la política exterior y de seguridad. Si bien se tomaron medidas para complementar y fortalecer el sistema después de la ocurrencia de incidentes específicos, se evaluó que estas fueron respuestas y ajustes muy limitados y mínimos, en lugar de medidas fundamentales y exhaustivas.

Por el contrario, durante el gobierno de Roh Moo-hyun, aunque las políticas se operaban en torno al Consejo de Seguridad Nacional (NSC), asegurando que los departamentos relevantes hablaran con una sola voz y que la coherencia de las políticas estuviera garantizada, surgió la evaluación de que la excesiva prominencia e influencia del NSC condujo a una tendencia de enfoque 'de arriba hacia abajo' (top-down) en la formulación de políticas y la definición de alternativas, en lugar de la coordinación y el ajuste, y que las posiciones, opiniones y juicios de los departamentos relevantes fueron menospreciados. Es decir, al realizar funciones de planificación, coordinación y ajuste, así como funciones de implementación, el alcance de acción de los departamentos relevantes se redujo, lo que generó problemas al tener que adoptar enfoques limitados en el descubrimiento y la ejecución de alternativas y contramedidas.

Los sistemas divergentes representados por los gobiernos de Roh Moo-hyun y Lee Myung-bak demuestran de manera concluyente la importancia, el significado y el impacto que los sistemas y modos de operación de toma de decisiones de política de exteriores y seguridad tienen en la formulación e implementación de políticas, así como en la selección de alternativas y la eficiencia. En otras palabras, se debe tener en cuenta que los resultados y el rendimiento pueden variar, sin tener en cuenta la dirección de la política, dependiendo del tipo de sistema de toma de decisiones de política de exteriores y seguridad que se establezca.

Uno de los factores importantes a considerar al llevar a cabo esta investigación es el cambio en las condiciones y el entorno relacionados con el sistema de toma de decisiones de política de exteriores y seguridad. A diferencia del pasado, los actores que influyen en la política de exteriores y seguridad se han diversificado, incluyendo a las organizaciones de la sociedad civil, y los problemas de política exterior y de seguridad han adquirido aspectos y características complejas y multinivel. Para encontrar soluciones efectivas a problemas de naturaleza compleja, se requiere la capacidad de analizar los problemas desde diversas perspectivas y combinar o fusionar diversos instrumentos. Por lo tanto, es necesario analizar y evaluar qué sistema es el más adecuado para mejorar la integridad y el logro de las políticas al reflejar las características de las condiciones cambiantes y garantizar un enfoque integral.

En este sentido, también se requiere el análisis de la relación entre el sistema (estructura) y el procedimiento (proceso) (la relación entre el sistema y la operación). Se requiere una revisión detallada de todo el proceso de toma y ejecución de políticas, incluida la recopilación de información, el análisis y la evaluación de la situación, el establecimiento de objetivos, la formulación de estrategias de implementación, la obtención de medios y métodos, la ejecución, la revisión y la mejora, y es necesario determinar qué sistema puede garantizar un proceso de implementación fluido. Esta investigación no solo considera el sistema estructural, sino también el modo de operación, y tiene como objetivo presentar un sistema óptimo de toma de decisiones de política de exteriores y seguridad que refleje el flujo de toma de decisiones políticas, examinando formas de garantizar la interconexión entre el sistema y el modo de operación.

2. Método de Investigación

Este estudio tiene como objetivo presentar un sistema óptimo y adecuado a nuestras circunstancias mediante la comparación y revisión de casos pasados. Los casos pasados incluyen el gobierno de Kim Dae-jung (sistema de operación paralela entre la Oficina del Gabinete y el NSC), que introdujo un nuevo sistema y modo de operación como la Oficina del Comité de Seguridad Nacional y el Comité Permanente, el Comité de Coordinación de Trabajo y la Reunión de Evaluación de la Situación en relación con el Consejo de Seguridad Nacional; el gobierno de Roh Moo-hyun, que amplió y fortaleció aún más el NSC (sistema centrado en el NSC); y el gobierno de Lee Myung-bak, que puede considerarse un regreso a la forma anterior al gobierno de Kim Dae-jung (sistema centrado en la Oficina del Gabinete). De estos, los gobiernos de Kim Dae-jung y Roh Moo-hyun pueden agruparse como una organización de 'personal (staff)' debido a sus considerables similitudes, mientras que el gobierno de Lee Myung-bak puede clasificarse como una organización de 'secretario o enlace'. El gobierno de Kim Dae-jung, al asumir el cargo, revisó casos extranjeros y, basándose en ellos, introdujo un sistema de toma de decisiones de política de exteriores y seguridad centrado en el NSC, estableciendo una forma paralela a la Oficina del Gabinete. Las tareas diarias se manejaban principalmente a través de la Oficina de Asuntos Exteriores y de Seguridad, mientras que el NSC se encargaba de la planificación a mediano y largo plazo y la gestión de crisis. El gobierno de Roh Moo-hyun integró la Oficina del Gabinete y el NSC, pasando a un sistema centrado en el NSC que se encargaba de la planificación, coordinación e implementación. Por el contrario, el gobierno de Lee Myung-bak abolió la Oficina del Consejo de Seguridad Nacional y regresó al sistema anterior, centrado en la Oficina del Asesor Principal de Asuntos Exteriores y de Seguridad (manteniendo solo la Sala de Información y Situación bajo el Jefe de Gabinete Presidencial). El primer modelo fue criticado por la extralimitación y el abuso de poder de la Casa Azul, mientras que el segundo modelo fue criticado por la ausencia de una torre de control y la confusión de políticas. Más específicamente, cada modelo se evaluó con las siguientes ventajas y desventajas.

[Tabla 1] Comparación de Ventajas y Desventajas de las Organizaciones de Personal y de Secretario

En conclusión, el objetivo de esta investigación es presentar un sistema adecuado para nosotros, analizando y evaluando los diferentes tipos de sistemas de toma de decisiones de política de exteriores y seguridad que hemos experimentado en los últimos 15 años, al mismo tiempo que se revisan casos extranjeros.

II. Casos de Gobiernos Anteriores

Desde la promulgación de la Ley del Consejo de Seguridad Nacional el 14 de diciembre de 1963, por orden del Presidente Park Chung-hee en 1962, el Consejo de Seguridad Nacional (NSC) ha operado de manera nominal, sin cumplir con las demandas de la época, a pesar de dos revisiones de la ley. Durante los 35 años desde la creación del Consejo de Seguridad Nacional hasta la entrada del Gobierno del Pueblo, solo se celebraron 51 reuniones, y desde 1993 hasta justo antes del inicio del Gobierno del Pueblo en 1998, solo se celebraron tres. El Gobierno del Pueblo estableció la activación y el fortalecimiento del Consejo de Seguridad Nacional como una de las 100 principales tareas de gobernanza nacional y sentó las bases del sistema del NSC mediante la revisión de la 'Ley del Consejo de Seguridad Nacional' y el 'Reglamento sobre la Operación del Consejo de Seguridad Nacional', regularizando el comité permanente del consejo de seguridad y estableciendo una secretaría... (continuará)