[Rapport Spécial EAI] Une tour de contrôle souhaitable pour la politique étrangère et de sécurité de type coréen

Rapport Spécial EAI 2013

Le Centre d'études sur la sécurité en Asie de l'Institut d'études de l'Asie de l'Est (EAI) a lancé l'« Équipe de recherche sur le système de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité de l'EAI » dans le but de proposer un modèle souhaitable de système de prise de décision en matière de sécurité nationale de type coréen, concernant la question de la mise en place d'une tour de contrôle pour les politiques étrangères, de sécurité et d'unification, dont la nécessité s'est fait sentir avec plus de force après les incidents de Cheonan et de Yeonpyeong. Après une année de recherche analysant et évaluant les expériences passées de la Corée et son système de prise de décision en matière de politique étrangère, l'équipe de recherche a publié le rapport [Une tour de contrôle souhaitable pour la politique étrangère et de sécurité de type coréen] et a proposé le « modèle de type état-major stratégique » et le « modèle de type bureau exécutif avec fonction de planification stratégique » comme systèmes de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité adaptés à notre situation. Nous espérons que cette recherche pourra contribuer aux discussions en cours au sein du comité de transition présidentielle concernant la création d'un Bureau de la sécurité nationale.

I. Introduction

1. Objectif de la recherche

Cette recherche vise à proposer un système souhaitable de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité adapté à notre situation, en analysant et évaluant les expériences passées de la Corée et son système de politique étrangère, sur la base du fait que le contenu et l'efficacité de la mise en œuvre des politiques sont fortement influencés par le système de prise de décision d'un pays (structure, procédure, mode de fonctionnement, composition du personnel et relations, etc.).

Au cours des cinq années du gouvernement de Lee Myung-bak, divers incidents et défis sont survenus dans le domaine de la politique étrangère et de la sécurité, tels que la détention de personnel sud-coréen dans le complexe industriel de Kaesong, l'incident du touriste abattu à Geumgangsan, les tirs de missiles et les essais nucléaires de la Corée du Nord, l'incident de la libération d'eau du barrage Imnam, la bataille de Daechong, l'incident du naufrage du Cheonan, l'incident de bombardement de Yeonpyeong, et l'accord de partage d'informations militaires entre la Corée du Sud et le Japon. À chaque fois que ces incidents survenaient, le point commun et récurrentement soulevé était le manque d'efficacité et de cohérence dans la coordination des politiques et leur mise en œuvre entre les ministères concernés, en raison de l'imperfection de la « tour de contrôle » dans le domaine de la politique étrangère et de la sécurité. Bien que des mesures aient été prises pour compléter et renforcer le système après la survenue d'un incident spécifique, elles ont été évaluées comme étant des réponses et des ajustements très limités et minimaux, plutôt que des mesures fondamentales et globales.

À l'inverse, sous le gouvernement de Roh Moo-hyun, le système fonctionnait autour du Conseil de sécurité nationale (National Security Council : NSC). Bien que les ministères concernés aient parlé d'une seule voix et que la cohérence des politiques ait été assurée, le statut et l'influence du NSC sont devenus si importants qu'ils ont conduit à une approche « descendante » (top-down) dans l'élaboration des politiques et la définition des alternatives, plutôt qu'à la coordination et à l'ajustement. De plus, une évaluation a émergé selon laquelle il y avait un problème de dévalorisation des positions, des opinions et des jugements des ministères concernés, et que le fait d'assumer des fonctions d'exécution au-delà de la planification, de la coordination et de l'ajustement avait réduit la marge de manœuvre des ministères concernés et les avait contraints à une approche limitée dans la découverte et la mise en œuvre d'alternatives et de contre-mesures.

Ainsi, les systèmes distincts représentés par les gouvernements de Roh Moo-hyun et de Lee Myung-bak illustrent de manière frappante l'importance, l'influence et la signification que le système de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité et son mode de fonctionnement ont sur la définition de l'orientation, le choix des alternatives politiques et l'efficacité de leur élaboration et de leur mise en œuvre. En d'autres termes, il faut noter que les résultats et les performances peuvent différer, indépendamment de l'orientation politique, en fonction du type de système de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité qui est mis en place, qu'il s'agisse de sa procédure ou de sa forme.

L'un des facteurs importants à prendre en compte dans la réalisation de cette recherche est le changement des conditions et de l'environnement liés au système de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité. Contrairement au passé, les acteurs influençant la politique étrangère et de sécurité se sont diversifiés, y compris les organisations de la société civile, et les questions de politique étrangère et de sécurité ont acquis des aspects et des caractéristiques complexes et multicouches. Pour trouver des solutions efficaces aux problèmes complexes, il est nécessaire d'analyser les problèmes sous divers angles et d'avoir la capacité de combiner ou de fusionner divers moyens. Par conséquent, il est nécessaire d'analyser et d'évaluer quel système est le système approprié qui peut refléter les caractéristiques des conditions changeantes et garantir une approche complexe, afin d'améliorer la qualité et le niveau de réalisation des politiques.

Dans ce contexte, il est également nécessaire d'analyser la relation entre le système (structure) et la procédure (processus) (la relation entre le système et le fonctionnement). Un examen détaillé de l'ensemble du processus d'élaboration et de mise en œuvre des politiques, y compris la collecte d'informations, l'analyse et l'évaluation de la situation, la définition des objectifs, la conception de stratégies de mise en œuvre, l'obtention des moyens et des méthodes, la mise en œuvre, l'examen et l'amélioration, est requis, et il est nécessaire de déterminer quel système peut garantir un processus de mise en œuvre fluide. Cette recherche vise à proposer un système souhaitable de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité qui reflète le flux de prise de décision politique, en tenant compte non seulement du système structurel mais aussi du mode de fonctionnement, et en examinant les moyens de garantir l'interconnexion entre le système et le mode de fonctionnement.

2. Méthode de recherche

Cette recherche vise à proposer un système de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité souhaitable et adapté à notre situation en comparant et en examinant des cas passés. Les cas passés sont ceux du gouvernement de Kim Dae-jung (système d'exploitation parallèle du bureau exécutif et du NSC), qui a introduit de nouveaux systèmes et modes de fonctionnement tels qu'un comité permanent, une réunion de coordination des groupes de travail et une réunion d'évaluation de la situation en installant un secrétariat de conférence sur la sécurité dans le cadre du Conseil de sécurité nationale, du gouvernement de Roh Moo-hyun, qui a élargi et renforcé le NSC (système centré sur le NSC), et du gouvernement de Lee Myung-bak, qui peut être considéré comme un retour à la forme antérieure au gouvernement de Kim Dae-jung (système centré sur le bureau exécutif). Parmi ceux-ci, les gouvernements de Kim Dae-jung et de Roh Moo-hyun peuvent être regroupés sous le terme d'organisation de type « état-major (staff) » en raison de leurs similitudes considérables, tandis que le gouvernement de Lee Myung-bak peut être qualifié d'organisation de type « secrétaire (secretary ou liaison) ». Le gouvernement de Kim Dae-jung, dès son entrée en fonction, a examiné des exemples étrangers et, sur cette base, a introduit un système de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité centré sur le NSC, tout en établissant une forme parallèle avec le bureau exécutif. Les affaires courantes étaient traitées par le bureau de sécurité et des affaires étrangères, tandis que le NSC était chargé de la planification à moyen et long terme et de la gestion des crises. Le gouvernement de Roh Moo-hyun a consolidé le bureau exécutif et le NSC pour passer à un système centré sur le NSC, qui était responsable des fonctions de planification, de coordination et d'exécution. Inversement, le gouvernement de Lee Myung-bak a aboli le secrétariat du NSC et est revenu au système précédent, passant à un système centré sur le bureau du conseiller principal pour les affaires étrangères et de sécurité (seul le bureau de renseignement et de situation a été maintenu sous le chef de cabinet présidentiel). Le premier modèle a été critiqué pour l'exclusivité et le dépassement de pouvoir de la Maison Bleue, tandis que le second modèle a été critiqué pour l'absence de tour de contrôle et la confusion des politiques. Plus précisément, chaque modèle est évalué comme ayant les avantages et les inconvénients suivants.

[Tableau 1] Comparaison des avantages et des inconvénients des organisations de type état-major et de type secrétaire

En conclusion, l'objectif de cette recherche est de proposer un système adapté à notre pays en analysant et en évaluant les différentes formes de systèmes de prise de décision en matière de politique étrangère et de sécurité que nous avons connues au cours des 15 dernières années, tout en examinant les exemples étrangers.

II. Cas des gouvernements passés

Depuis la promulgation de la loi sur le Conseil de sécurité nationale le 14 décembre 1963, sur instruction du président Park Chung-hee en 1962, le Conseil de sécurité nationale (NSC) a été géré de manière nominale, sans répondre aux exigences de l'époque, malgré deux modifications de la loi. Au cours des 35 années qui ont suivi la création du Conseil de sécurité, seulement 51 réunions ont été tenues, et de 1993 jusqu'à la veille de l'entrée en fonction du gouvernement du peuple en 1998, seulement trois réunions ont eu lieu. Le gouvernement du peuple a fait de la revitalisation et du renforcement des fonctions du Conseil de sécurité nationale l'un de ses 100 principaux objectifs nationaux et a jeté les bases du système du NSC en modifiant la « loi sur le Conseil de sécurité nationale » et le « règlement sur le fonctionnement du Conseil de sécurité nationale », en rendant régulières les réunions permanentes du Conseil de sécurité et en créant un secrétariat... (à suivre)