[EAI Специальный доклад] Желаемый корейский командный центр внешнеполитического и оборонного курса

2013 EAI Special Report

Центр исследований азиатской безопасности Института исследований Восточной Азии (EAI) учредил «Исследовательскую группу по системе принятия внешнеполитических и оборонных решений EAI» с целью представления желаемой модели корейской системы принятия решений в области национальной безопасности в отношении проблемы создания командного центра для внешнеполитического, оборонного и объединительного курса, необходимость которого особенно остро ощущалась после инцидентов с кораблем «Чхонан» и островом Ёнпхёндо. После примерно годичного исследования, в ходе которого были проанализированы и оценены прошлый опыт Кореи и система принятия внешнеполитических решений, исследовательская группа опубликовала доклад «Желаемый корейский командный центр внешнеполитического и оборонного курса» и представила «модель стратегического штаба» и «модель секретариата с элементами стратегического планирования» как системы принятия внешнеполитических и оборонных решений, соответствующие нашим реалиям. Мы надеемся, что данное исследование внесет вклад в обсуждение создания Национального совета безопасности, которое в настоящее время ведется в переходной комиссии президента.

I. Введение

1. Цель исследования

Настоящее исследование, основываясь на том, что система принятия решений в государстве (структура, процедуры, методы работы, кадровый состав и взаимоотношения и т. д.) оказывает значительное влияние на содержание политики и эффективность ее реализации, ставит своей целью представить желаемую систему принятия внешнеполитических и оборонных решений, соответствующую нашим реалиям, путем анализа и оценки прошлого опыта Кореи и системы принятия внешнеполитических решений.

За пять лет правления администрации Ли Мён Бака произошли различные инциденты, несчастные случаи и вызовы в области внешней политики и безопасности, такие как инцидент с задержанием южнокорейского персонала в комплексе Кэсон, инцидент с расстрелом туриста в Кымгансане, испытательные пуски ракет и ядерные испытания Северной Кореи, инцидент с выбросом воды из плотины Имнам, бой у Тэчхона, потопление корабля «Чхонан», обстрел острова Ёнпхёндо, соглашение о взаимной защите информации между Кореей и Японией. По каждому из этих инцидентов общепризнанным и повторяющимся упущением была неэффективность и отсутствие последовательности в координации политики и ее реализации между соответствующими министерствами из-за неполноценности «командного центра (control tower)» в области внешней политики и безопасности. Хотя после возникновения определенных инцидентов принимались меры по совершенствованию и укреплению системы, они оцениваются как очень ограниченные и минимальные меры реагирования и координации, а не как фундаментальные и всеобъемлющие решения.

Напротив, в период правления администрации Но Му Хёна, когда работа велась под руководством Совета национальной безопасности (National Security Council: NSC), хотя и удавалось добиться единства голосов заинтересованных министерств и последовательности политики, но из-за чрезмерного усиления статуса и влияния NSC, вместо координации и согласования, утвердился подход «сверху вниз» (top-down) при разработке политики и определении альтернатив, что привело к одностороннему развитию и пренебрежению позициями, мнениями и суждениями соответствующих министерств. То есть, поскольку Совет национальной безопасности выполнял не только функции планирования, координации и согласования, но и функции реализации, область деятельности заинтересованных министерств сузилась, что привело к ограничению их возможностей по разработке и реализации альтернатив и мер.

Таким образом, различные системы, представленные правительствами Но Му Хёна и Ли Мён Бака, наглядно демонстрируют, какое значение, влияние и важность имеют система принятия внешнеполитических и оборонных решений и методы ее функционирования для определения направления политики, выбора альтернатив и эффективности ее реализации. Иными словами, следует учитывать, что в зависимости от того, какая процедура и форма системы принятия внешнеполитических и оборонных решений будет построена, результаты и эффективность могут отличаться, даже если не учитывать направление политики.

Одним из важных факторов, которые необходимо учитывать при проведении такого исследования, являются изменения в условиях и среде, связанные с системой принятия внешнеполитических и оборонных решений. В отличие от прошлого, число действующих лиц, влияющих на внешнеполитический и оборонный курс, включая организации гражданского общества, диверсифицировалось, а внешнеполитические и оборонные вопросы приобрели комплексный и многоуровневый характер. Для поиска эффективных решений комплексных проблем требуется способность анализировать проблему с различных точек зрения и комбинировать или интегрировать различные средства. Поэтому необходимо проанализировать и оценить, какая система лучше всего отражает особенности измененных условий и обеспечивает комплексный подход, тем самым повышая полноту и результативность политики.

В этой связи также требуется анализ взаимосвязи между системой (structure) и процедурой (process) (взаимосвязи между системой и функционированием). Необходим детальный анализ всего процесса принятия и реализации политики, включая сбор информации, анализ и оценку ситуации, постановку целей, разработку стратегии выполнения, обеспечение средствами и методами, исполнение, проверку и корректировку, а также определение того, какая система может обеспечить бесперебойный процесс выполнения. Настоящее исследование предполагает не только рассмотрение простой структуры, но и учет методов функционирования, а также рассмотрение путей обеспечения взаимосвязи между системой и методами функционирования для представления желаемой системы принятия внешнеполитических и оборонных решений, отражающей ход принятия политики.

2. Методология исследования

Настоящее исследование направлено на представление желаемой системы принятия внешнеполитических и оборонных решений, соответствующей нашим условиям, путем сравнительного анализа прошлых 사례й. Прошлые примеры включают период правления Ким Дэ Чжуна, когда была создана Дирекция Совета национальной безопасности и внедрены новые системы и методы работы, такие как Постоянный комитет, Комитет по координации практической деятельности и Комитет по оценке ситуации (параллельная система работы секретариата и Совета национальной безопасности); период правления Но Му Хёна, когда Совет национальной безопасности был расширен и усилен (система, ориентированная на Совет национальной безопасности); и период правления Ли Мён Бака, который можно рассматривать как возвращение к форме до правления Ким Дэ Чжуна (система, ориентированная на секретариат). Периоды правления Ким Дэ Чжуна и Но Му Хёна, имея значительные сходства между собой, могут быть объединены и названы «штабными» организациями, в то время как период правления Ли Мён Бака можно назвать «секретариатской (liaison)» организацией. Правительство Ким Дэ Чжуна, одновременно с началом своей деятельности, рассмотрело зарубежные примеры и на их основе внедрило систему принятия внешнеполитических и оборонных решений, ориентированную на Совет национальной безопасности, создав форму, параллельную секретариату. Повседневные текущие дела решались через секретариат по внешней политике и безопасности, в то время как Совет национальной безопасности отвечал за среднесрочное и долгосрочное планирование политики и управление кризисами. Правительство Но Му Хёна объединило секретариат и Совет национальной безопасности, перейдя к системе, ориентированной на Совет национальной безопасности, которая отвечала за функции планирования, координации и даже реализации. Напротив, правительство Ли Мён Бака упразднило секретариат Совета национальной безопасности и вернулось к прошлой системе, перейдя к системе, ориентированной на Управление советника по внешней политике и безопасности (сохранив только Информационно-ситуационный центр под руководством главы администрации президента). Первый вариант подвергся критике за чрезмерное доминирование и превышение полномочий со стороны администрации президента, в то время как второй вариант подвергся критике за отсутствие командного центра и путаницу в политике. Более конкретно, каждый из этих вариантов имел следующие преимущества и недостатки:

[Таблица 1] Сравнение преимуществ и недостатков штабной и секретариатской организаций

Таким образом, цель настоящего исследования заключается в представлении системы, подходящей для Кореи, путем анализа и оценки различных форм систем принятия внешнеполитических и оборонных решений, с которыми мы сталкивались за последние 15 лет, а также путем изучения зарубежных примеров.

II. Примеры прошлых правительств

Совет национальной безопасности (NSC) с момента принятия Закона о Совете национальной безопасности 14 декабря 1963 года по поручению президента Пак Чон Хи в 1962 году, несмотря на два изменения закона, функционировал формально и не отвечал требованиям времени, оставаясь «именем без содержания». За 35 лет с момента создания Совета национальной безопасности до прихода к власти правительства Ким Дэ Чжуна было проведено всего 51 заседание, а с 1993 года до кануна вступления в должность правительства Ким Дэ Чжуна в 1998 году — лишь три заседания. Правительство Ким Дэ Чжуна, включившее в число 100 приоритетных государственных задач активизацию и усиление функций Совета национальной безопасности, заложило основу системы Совета национальной безопасности путем внесения изменений в Закон о Совете национальной безопасности и Положение о деятельности Совета национальной безопасности, сделав заседания Постоянного комитета регулярными и учредив секретариат... (продолжение)