[EAIスペシャルレポート] 望ましい韓国型外交安保政策コントロールタワー

2013 EAI Special Report

東アジア研究院アジア安保研究センターは、天安艦・延坪島事件以降、その必要性がより強く提起された外交・安保・統一政策のコントロールタワー設置問題に関連し、望ましい韓国型国家安保意思決定体系モデルを提示することを目的として、「EAI外交安保政策決定体系研究チーム」を発足しました。韓国の過去の経験と外交政策決定体系を分析・評価する1年余りの研究過程を経て、研究チームは「望ましい韓国型外交安保政策コントロールタワー」報告書を出版し、我々の実情に合致する外交安保政策決定体系として「戦略参謀型モデル」と「戦略企画機能が付加された秘書室モデル」を提示しました。本研究が現在大統領職引き継ぎ委員会で進行中の国家安保室設置議論に寄与できることを期待します。

I. 序論

1. 研究目的

本研究は、一国がどのような政策決定体系（構造、手続き、運営方式、人的構成と関係など）を持っているかによって、政策の内容と執行の効率性が大きく影響を受けるという点に基づき、韓国の過去の経験と外交政策体系を分析・評価し、我々の実情に合致する望ましい外交安保政策決定体系を提示することを目標とする。

過去5年間の李明博（イ・ミョンバク）政府期間中、開城（ケソン）工業団地の韓国側人員拘束事件、金剛山（クムガンサン）観光客射殺事件、北朝鮮のミサイル試験発射および核実験、臨津江（イムジンガン）ダム放流事件、大青（テチョン）海戦、天安艦（チョンアンハム）爆沈事件、延坪島（ヨンピョンド）砲撃事件、韓日軍事情報包括保護協定など、外交安保分野で多様な形態の事件・事故および挑戦が発生した。これらの事件があるたびに、共通してそして繰り返し指摘されてきた点は、外交安保分野における「コントロールタワー」の不完全性による関連部署間の政策調整および政策執行の効率性と一貫性の欠如であった。もちろん、特定の事件が発生した後、システムを補完し強化するための措置はあったものの、根本的かつ包括的な対策というよりは、非常に限定的で最小限の水準の対応と調整に留まったと評価される。

これとは反対に、盧武鉉（ノ・ムヒョン）政府時代には国家安全保障会議（National Security Council: NSC）を中心に運営されてきたが、関係部署が同じ声を出して政策の一貫性が保障される一方で、NSCの位相と影響力が過度に大きくなったことにより、調整や折衝よりも政策樹立と代替案設定において「トップダウン」方式が固定化し、特定の方向へのみ進む偏向性を見せ、関係部署の立場や意見、判断が軽視される問題点を露呈したという評価が台頭した。すなわち、企画や調整・折衝のレベルを超えて執行機能までを遂行することになり、関係部署が動ける領域が縮小し、代替案や対策を発掘・執行する上でも限定的なアプローチしか取れない状況が発生するという問題点を示した。

このように、盧武鉉政府と李明博政府に代表される異なる体系は、外交安保政策決定体系と運営方式が政策の樹立と執行において、方向性の設定はもちろん、政策代替案の選択、効率性などに対してどのような意味と影響、重要性を持つのかを端的に示している。言い換えれば、どのような手続きと形態の外交安保政策決定体系を構築するかによって、政策の方向性を除いても成果と結果が異なり得るという点に留意しなければならない。

このような研究を行う上で考慮すべき重要な要因の一つは、外交安保政策決定体系に関連する条件と環境の変化である。過去とは異なり、市民社会団体を含め、外交安保政策に影響を与える行為者が多様化しており、外交安保問題が複合的かつ多層的な側面と性格を持つようになった。複合的な性格を持つ問題に対して効果的な解決策を講じるためには、多様な側面から問題を分析し、多様な手段を結合または融合する能力が必要である。したがって、どのような体系が変化した条件の特性をよく反映し、複合的なアプローチを保障することで、政策の完成度と達成度を高めることができる適切な体系であるかを分析・評価することが必要である。

これと関連して、体系（structure）と手続き（process）間の関係（体系と運営間の関係）を分析することも求められる。情報収集、状況分析・評価、目標設定、履行戦略の講究、手段と方法の確保、執行、検討および補完など、政策決定と執行の全過程と手続きに対する詳細な検討が求められ、円滑な履行過程を保障できる体系がどのようなものであるかを判断することが必要である。本研究は、単純な構造的体系だけでなく、運営方式に対する考慮も必要であり、体系と運営方式間の連動性を保障できる方策を検討し、政策決定の流れを反映した望ましい外交安保政策決定体系を提示しようとするものである。

2. 研究方法

本研究は、過去の事例を比較・検討し、我々の条件に適した望ましい外交安保政策決定体系を提示しようとするものである。過去の事例としては、国家安全保障会議に関連して安保会議事務処を設置し、常任委員会、実務調整会議、そして情勢評価会議などの新しい運営体系と方式を導入した金大中（キム・デジュン）政府（秘書室とNSCの並列運営体制）、NSCをさらに拡大・強化した盧武鉉政府（NSC中心体制）、そして金大中政府以前の形態に回帰したと見なせる李明博政府（秘書室中心体制）の事例である。このうち、金大中政府と盧武鉉政府は相互間に相当な類似点を持っているという点で、一つに統合して「参謀型（staff）」組織と呼ぶことができる。これに対し、李明博政府は「秘書型（secretaryあるいはliaison）」組織と呼ぶことができる。金大中政府は、政府発足と同時に外国の事例を検討し、それに基づいてNSC中心の外交安保政策決定体系を導入し、秘書室と並立する形態を整えた。日常的な懸案業務は外交安保秘書室を中心に処理し、NSCは中長期政策企画、危機管理任務を遂行する任務分担を持った。盧武鉉政府は、秘書室とNSCを統合してNSC中心体制に転換し、企画・調整および執行機能までを担当した。逆に、李明博政府はNSC事務処を廃止し、過去に回帰して外交安保首席室中心の体系に転換した（大統領室長下に情報状況室のみを維持）。最初のモデルに関しては、青瓦台（チョンワデ：大統領府）が独走および越権したという批判があり、一方では二番目のモデルに関してはコントロールタワーの不在と政策の混乱という批判が提起された。より具体的に、それぞれのモデルは以下のような長所と短所を持っていたと評価される。

[表1] 参謀型組織および秘書型組織間の長所・短所比較

結論として、過去15年間に我々が経験した異なる形態の外交安保政策決定体系を分析・評価すると同時に、外国の事例を検討し、我々に適した体系を提示することが本研究の目標である。

II. 過去の政府の事例

国家安全保障会議（NSC）は、1962年朴正煕（パク・チョンヒ）大統領の指示により1963年12月14日に国家安全保障会議法が制定されて以来、二度の法改正にもかかわらず、形式的な構成で時代の要求に応じられず、有名無実な運営がなされてきた。安全保障会議が作られてから、国民（ククミン）の政府が発足するまで35年間、51回の会議しか開催されず、1993年から1998年の国民の政府発足直前までは3回しか開かれなかった。国民の政府は、国家安全保障会議の活性化および機能強化を100大国政課題に設定し、「国家安全保障会議法」および「国家安全保障会議運営等に関する規定」の改正を通じて、安保会議常任委員会を定例化し、事務処を新設することで、NSC体系の基盤を構築した…（続く）