[ADRN工作论文] 亚洲的垂直问责：国家案例（最终报告Ⅲ）

2022年，亚洲民主研究网络（ADRN）将国家机构问责行政部门的横向问责，以及通过选举、政党和公民参与实现的垂直问责，作为在亚洲建立健全和可持续民主的必要条件。

在此背景下，ADRN发布本报告，旨在通过研究亚洲地区垂直问责的现象及其影响，以及未来不久的关键改革，来评估该地区垂直问责的现状和发展趋势。

本报告探讨了当代的若干问题，例如：

● 选举在实践中在多大程度上是自由、公平、包容和多党制的？

● 组建和活动政党在多大程度上不受限制？

● 媒体在提供多元政治观点方面有多有效？

● 公民在多大程度上能够自由参与不受干扰的公民社会组织（CSOs）？

● 公民在多大程度上可以自由表达观点而不受压制？

● 为改善垂直问责绩效状况应采取哪些措施？

本报告借鉴了丰富的资源和数据，提供了国家层面的具体分析，强调了需要改进的领域，并提出了旨在在其国家及更广泛的亚洲地区实现垂直问责的政策建议。

日本治理中的垂直问责：公众观念及其变化的影响

市原麻衣子[1]

一桥大学全球治理研究中心

日本正经历一场重大的政治资金丑闻。执政的自由民主党（LDP）内的安倍派和二阶派未能申报政治筹款晚宴的大部分收入。据估计，在2018年至2022年这五年间，总金额约为8亿日元（约合550万美元）。截至2024年1月，众议员池田佳隆已被逮捕，东京地方检察厅据报正在考虑起诉这两个派系的财务主管（NHK 2024-01-13）。NHK 2024-01-13）。

虽然安倍派和二阶派合计拥有约140名国会议员，但迄今为止只有两人就该案公开置评。据报道，这两个派系的领导层已要求其成员不要就此案公开发言。这表明日本政治中存在问责缺失。

鉴于个别国会议员在这一问题上与公众沟通的意愿不高，政府的政治改革措施似乎有些迟缓和表面化。首相岸田文雄已主动在自民党内成立了政治改革委员会。然而，调查发现，该委员会的38名成员中有10人与安倍派有关联（NHK 2024-01-11）。岸田因其在实施有意义改革方面的犹豫不决而受到批评。NHK 2024-01-11）。岸田因其在实施有意义改革方面的犹豫不决而受到批评。

此次丑闻凸显了日本政治中问责的薄弱。为什么派系成员没有主动提出这个问题？为什么他们一直避免向公众谈论此事，尽管他们是应遵守法律的民选官员？总之，日本治理中垂直问责缺失的原因是什么？本文认为，尽管日本的新闻自由和言论自由受到良好保护，但公民政治参与的薄弱，或“积极自由”的行使不足，未能让政治家、政党和政府承担问责。

1. 日本的治理

在日本的治理体系中，官僚机构在政策制定和执行方面历来拥有重要影响力，而公民则被期望遵守这些政策。[2] 尽管安倍政府时期政治格局发生了变化，加强了内阁官房对官僚机构的权力，但在岸田政府时期，官僚机构的核心作用又恢复了。立法机构缺乏足够专业知识和熟练人员，导致官僚机构持续占据主导地位。日本的每位国会议员只有两到三名助手，而美国国会议员则有大约40名。此外，通过其直到20世纪90年代中期的利益输送政治，自民党建立了政治家与公民之间的恩主-客户关系（Kobayashi 1997，第7章；Kono and Iwasaki 2004）。

从社会角度来看，日本人倾向于避免挑战他们认为带有恩惠性质的国家。相反，他们表现出不愿参与政治，依赖政府解决公共领域中的集体行动问题。由于这种对政治参与的态度，拥有政党归属的人数相对较少。2004年国际社会调查项目（ISSP）关于公民身份的研究显示，在被问及他们通常支持哪个政党时，只有不到5%的受访者明确表示了他们的政党归属。这与美国形成了鲜明对比，在美国的同一项研究中，超过40%的受访者明确表示了他们的政党归属。尽管美国在个人政党归属比例方面高于其他国家，但北欧和其他盎格鲁-撒克逊国家的受访者中，约有10%或更多的人明确表示了他们的政党归属（Gibson et al. 2004，“Party Affiliation”）。与其他发达民主国家相比，日本公民对政治参与的兴趣不足是显而易见的。

日本公民倾向于期望并依赖国家，而不是参与政治进程和解决集体行动问题。与他们对政策产出的兴趣相比，他们对政策投入的兴趣则要弱得多（Murayama 2003；Neary 2003）。二战后，日本民众对政治参与表现出缺乏兴趣。民众历来缺乏影响政治进程的动力。相反，他们倾向于依赖政府，将其视为一个为公民提供保护的“仁慈的父母”，正如日本哲学家兼政治活动家久野治（Osamu Kuno）所阐述的那样（Kuno 1970；Yatsuhiro 1980，6, 45-46）。鉴于这些观察，比较政治学中的国家-社会关系文献和国际关系中的国内政治文献一直将日本归类为强国、国家主义国家或精英民主国家（例如，Katzenstein 1978；Katzenstein 1985；Risse-Kappen 1991）。

1.1. 活跃度低的公民社会和公民自由

罗伯特·达尔（Robert Dahl）认为，一个国家要成为民主国家，或用他的术语来说是“多元政体”，需要两个维度：公众竞争和参与（Dahl 1971）。自第二次世界大战结束以来，日本一直存在显著的公众竞争水平。尽管自民党在1955年至1993年间执政近40年，但当时的环境是选举自由的。尽管该党在其执政期间进行了利益输送政治，但公民仍然行使了批评政府的自由，举行了示威活动并在选举中进行竞争。自自由之家（Freedom House）于1972年开始收集政治权利和公民自由数据以来，日本在公民自由方面的得分一直保持在7分中的1分或2分（1分最高，7分最低）（图1）。

图1. 日本公民自由得分，1972-2022年

来源：自由之家（Freedom House）未注明日期。

虽然达尔根据选举权来衡量政治参与，但从公民社会文献的角度来看（Tocqueville 1969；Coleman 1988；Putnam, Leonardi and Nanetti 1993），公民的政治参与也可以通过充满活力的公民社会的存在来衡量。参与式民主是一个公民协会在解决公共领域集体行动问题中发挥积极作用的体系。它将公民不仅视为被统治者，也视为统治者，受到社群主义的影响，社群主义认为共同利益是“人民的行为原则”。

然而，并非所有民主国家的公民都积极参与政治和解决集体行动问题。意大利就是一个例证。爱德华·班菲尔德（Edward Banfield）和罗伯特·普特南（Robert Putnam）等学者认为，垂直人际关系的政治文化可能会阻碍公民社会的蓬勃发展（Banfield 1958；Putnam, Leonardi and Nanetti 1993）。这似乎也适用于日本的情况。

日本人所行使的自由类型似乎影响着国家与社会的关系。为了满足达尔定义的民主的两个要素，需要不同类型的自由。为了实现公众竞争，以赛亚·伯林（Isaiah Berlin）所定义的消极自由是必不可少的。消极自由可以定义为免受他人干涉或限制。公众竞争可以发生在各种规模上，从抵制和罢工到示威。当存在免受外部影响的自由保障时，这些行动才可行。另一方面，除了消极自由，积极自由也是政治参与的先决条件。这是与他人互动、达成协议并允许自己和他人遵守某些限制的自由，而这些限制仅靠消极自由无法实现（Berlin 1958）。

日本人倾向于只行使公众竞争或消极自由，但他们往往缺乏参与政治活动的意愿，而这构成了积极自由。是什么因素导致了这种现象？通过考察日本人对“公共”概念的理解，可以对此现象有所了解（例如，参见Sasaki and Kim 2002；Yamakawa 1999）。

2. 日本的公共概念

正如尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）所观察到的，公共概念在西方文化中经历了转变。在中世纪的封建社会中，该概念用于表达崇高的社会地位或权力。随着现代国家的出现，公共概念开始成为国家的同义词，因为国家扩大了其行政职能。然而，随着公民的经济活动与国家日益分离，公共概念开始涵盖公民（Habermas 1991）。此外，汉娜·阿伦特（Hannah Arendt）将现代公共领域定义为公民之间的关系（Arendt 1973）。

相比之下，日本的公共概念在很长一段时间内基本保持不变。正如在封建制度下所理解的那样，“公共”一词在日本仍然用于指代社会等级的顶层人物。从公共概念在日本的引入至今，该术语一直用于指代各种人物，包括领主、天皇、统治者、英雄、军阀和官僚，具体取决于假定的等级制度。相比之下，“私人”一词历来用于指代臣民和普通民众（Kim 2002，i）。虽然“公共”一词根据假定的等级制度可以有不同的解释，但公共概念本身保持了一致性。寺尾佳子（Yoshiko Terao）解释了日本公共概念的起源和词源如下：

日语“oyake”（公共或公）最初的意思是“大房子”，当“公”和“私”这两个词从中国传入时获得了这种读法。然后，“公”和“私”就根植于江户时代支持封建制度的结构性关系中。在江户的封建制度下，幕府是“公”，封建藩是“私”；而在封建藩内部，藩是“公”，家臣是“私”。这种制度深深植根于封建制度的最底层，正如“奉公”一词所示（意为“学徒制”，但写为“对公共的贡献”）。与西方公共/私人关系相比，西方的公共/私人关系基本上没有等级关系，而是被认为是构成不同的领域，而“公”在“公”和“私”的关系中总是处于更高的位置，并被认为具有更高的价值。欧洲和美洲公共领域的主要参与者是负责公共事务并具有理性的人群。他们是能够与公共领域中理性的他人进行理性对话的公民群体。“私”作为第一人称代词在中世纪后期确立，与“我”不同，“私”作为一个谦卑的词，屈居于他人之下，作为一个“公”的存在，没有动力去主张和证明其存在和思想（Terao 1997, 135。方括号由作者添加）。

由于这种将公共视为等级顶层人物的理解，在公共领域从事治理的行动者被视为国家行动者。正如寺尾所指出的，虽然英语中的“general public”倾向于带有主权成员的含义，但其日语翻译“koshu（公衆）”并没有这种含义，它仅仅表示人民（Terao 1997, 136）。由于对公共概念的这种理解，日本公民通常避免参与政治活动，只有在权利受到侵犯时才主张自己的权利。正如日本心理学家南博（Hiroshi Minami）所提出的，“在日本，自我意识通常只从自私的个人利益角度来表达，而不是从不受权威干涉的自主个人尊严的角度来表达”（Minami 1953, 40）。换句话说，公民被认为发表意见不是为了履行其参与公共治理的公民责任，而是因为他们不对此负责。

日本公民对参与政治和公共政策的投入兴趣不大（Murayama 2003）。与西方国家公民通过倡导和游说等途径提供意见相比，这形成了鲜明对比。日本的倡导型非政府组织（NGO）数量相对有限，正如罗伯特·佩卡南（Robert Pekkanen）所指出的（Pekkanen 2006）。约翰霍普金斯大学小组进行的一项调查显示，瑞典和日本在提供服务型NGO与倡导型NGO的比例上存在显著差异。在20世纪90年代初，瑞典的比例为1比1.07，而日本的比例则显著较低，约为1比0.14。[3] 日本人普遍对行使积极自由或参与政治不感兴趣。日本公民依赖权威进行治理，倾向于不采取个人行动或参与政治（Kawashima 2000）。公共领域的问题历来被视为由国家行动者解决的事项。

图2显示了关于反映民意于国家政策的最佳方式的普遍观点。自20世纪80年代以来，最大的受访者比例一直倾向于支持政治家听取公民的声音。这表明最受欢迎的方式是被动参与。相比之下，关于积极的公民参与政治，认为“公民在投票时应保持警惕”的受访者比例在冷战结束前后达到顶峰，约为20%。此后，这一数字呈下降趋势。认为“公民参与空间应扩大”的比例也呈现类似的下降趋势，从20世纪90年代末的约17%下降到2020年的12%以下。

图2. 关于如何最好地将民意反映到国家政策中的民意调查

来源：内阁府，“关于社会意识的公众舆论调查（2024年10月调查）”。https://survey.gov-online.go.jp/living/202501/r06/r06-shakai/#sub15

这种现象进一步加剧了人们对政治参与影响政治结果的潜在影响的普遍认识不足。朝日新闻2021年5月进行的一项调查为此提供了启示。调查显示，47%的受访者在被问及他们的投票是否能影响政治发展时给予了肯定的回答，而49%的受访者则持否定态度。在民主党执政的2010年和2011年，政治效能感曾短暂增加，分别有56%和55%的受访者回答“是”（Isoda et al. 2021）。这表明日本民众整体的政治效能感较低。在NHK2022年6月进行的一项调查中，46.7%的受访者回答“对政治不抱期望”，42.1%回答“即使我感兴趣，政治也不会改变”（NHK 2022-06-15）。NHK 2022-06-15）。

3. 变化与三个促进因素

尽管这种政治文化在日本持续占主导地位，但已有多种迹象表明态度正在发生转变。安倍因素、数字技术以及行为者和活动的多元化是主要的驱动力。

在深入探讨三个驱动因素之前，有必要提及新公共管理（New Public Management）方法对日本大地震后产生的背景影响。该方法将公共职能推向私营部门，由美国总统罗纳德·里根和英国首相玛格丽特·撒切尔推行。1995年1月发生的地震造成了超过6000人死亡。然而，政府的应对迟缓，信息传递和对策制定耗时较长。主要是非政府组织（NGOs）迅速开展了救援工作。鉴于这一经历，日本政府在次年通过了《特定非营利活动促进法》，放宽了对非政府组织法律地位认可的标准，并允许其获得税收减免。大约在同一时期，还成立了诸如全国市民监察员联络会和市民信息公开中心等致力于纵向问责的组织。

在此基础上，在安倍政府的第一个任期内，致力于提高政治问责制的倡导性非政府组织数量有所增加。2006年，当安倍晋三上任时，他采取了一系列淡化日本对过去战争责任的行动。安倍政治哲学的一个核心原则，他通过“打破战后体制”的口号来阐述，是宪法改革的必要性。这一议程遭到了民众的强烈反对，导致全国各地公民团体成立，旨在保护宪法第九条，该条款规定日本放弃战争。据“守护宪法第九条之会”称，到2008年，此类团体数量已超过7000个（日本共产党 2008）。这些团体非常活跃，举行示威、公开讲座和分发教育宣传册（Creighton 2015, 128）。

支持宪法的团体将其活动范围扩大到反对核电站重启和接受集体自卫权（Creighton 2015, 138）。在安倍政府的第二个任期内，“为民主主义者采取紧急行动的学生”（SEALDs）组织，由1000多名年轻人组成，他们反对《特定秘密保护法》和安全相关法律，开展了广泛的倡导和示威活动。这些反复举行的示威活动吸引了前所未有的参与者数量，据组织者称，其中一些活动吸引了超过40,000名参与者。

随着SEALDs因安全相关法律的颁布和民众对其倡导活动的强烈反对而在2016年8月解散，日本社会的倡导活动的主要战场从线下转移到了线上。除了在Twitter上活跃的言论外，在线签名活动也变得更加活跃。政治格局的这一转变进一步体现在，日本首相菅义伟拒绝了日本科学会议提出的新成员名单中的六名批评政府安全政策的候选人。这一拒绝导致了在change.org上发起了一项积极的请愿活动，旨在保障学术自由（Ichihara, Misinformation and Polarization in Japan: The Suga Administration and the Science Council of Japan 2020）。在这些事态发展之后，各种组织应运而生，重点是提高日本政府的民主透明度。其中最 prominent 的是“No Youth No Japan”和“Youth Democracy Promotion Agency”，它们在其活动中结合了线下和线上方法。

进入21世纪20年代，新的参与者和推动因素的结合进一步激发了日本公民社会的活动。公民社会活力的复苏是由亚洲各地公民抗议威权政府压迫性举措的兴起所驱动的。自21世纪10年代末以来，亚洲各地发生了大规模抗议威权统治和侵犯人权的活动，从香港的反遣送条例示威活动（导致《国家安全法》的颁布），到缅甸通过政变建立军事政府及其后的公民不服从运动（CDM）的出现，以及中国政府的压迫性清零政策和反对该政策的A4纸运动。这些抗议活动导致了公民与当权政府之间的冲突。因此，大量支持民主的公民移居其他国家，导致这些人涌入日本。这种涌入不仅增加了在日本倡导其祖国自由和人权的活动数量，还导致了质疑这些威权政府与日本政府之间勾结的示威活动有所增加。

这些活动的范围已超出了传统的倡导工作。缅甸公民持续为支持CDM的活动筹集资金，据北住幸（Yuki Kitazumi）称，日本是缅甸民主运动最大的外国资金来源国。描绘香港和缅甸倡导自由和人权人士的纪录片在全国各地的影院上映，大多数场次都满座。此外，一位被禁止在中国演出的歌手在日本举行全国巡演时，不仅在日本的中国人，甚至远道从中国前来观看演出的中国人也聚集在音乐会现场，全国各地的演出场地都挤满了观众。各种传达各国现状的展览和其他活动也在各地举行（Ichihara 2024）。

这些活动接连不断地举行，它们在日本各地吸引观众的成功归功于日本推动者的存在。这些推动者包括为活动提供支持和后盾的日本活动家，以及积极放映这些纪录片的电影发行公司、电影院和音乐会场地。这些日本推动者的年龄跨度很广，从20多岁到70多岁不等。

4. 结论

在日本的背景下，纵向问责的概念被发现存在不足，这主要是由于公民社会被认为比较薄弱，而这又受到公众对该术语的看法的 Yet. 然而，近期的观察表明，参与示威活动的公民团体数量有所增加，使用数字工具的活动有所复苏，新参与者涌现，以及活动形式发生变化。这些发展表明公民社会正在逐步壮大。

倡导活动的演变表明公民社会行为者在战略上适应了日本的政治文化。在一个社会在各国普遍存在碎片化的时代，仅仅举行更多的示威活动并不一定能使社会受益。更有效的方法是开展不会加剧社会分裂、反而能促进个体之间同理心的活动。未来新活动的出现为积极变革提供了希望。■

参考文献

Arendt, Hannah. 1973. "The Human Condition. Chicago: University of Chicago Press.

Banfield, Edward C. 1958. "The Moral Basis of a Backward Society. New York: Free Press.

Berlin, Isaiah. 1958. "自由的两种概念：1958年10月31日在牛津大学发表的就职演讲. Oxford: Clarendon Press.

内阁办公室. 2024. “关于社会意识的民意调查（2024年10月调查）。”

Coleman, James S. 1988. “Social Capital in the Creation of Human Capital.” The American Journal of Sociology 94: S95-S120.

Creighton, Millie. 2015. “支持日本宪法第九条及相关和平、多样性与3.11后环境问题的公民社会志愿者。”Voluntas 26: 121-143.

Dahl, Robert A. 1971. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press.

Freedom House. n.d. “Freedom in the World: Country and Territory Ratings and Statuses, 1973-2023.” https://freedomhouse.org/report/freedom-world (accessed November 18, 2023).

Gibson, Rachel, Shaun Wilson, and Markus Hadler. 2004. “国际社会调查项目2004：公民身份。” 科隆：GESIS数据档案馆。https://doi.org/10.4232/1.11372 (accessed January 15, 2024)

Habermas, Jürgen. 1991. （由Thomas Burger翻译，Frederick Lawrence协助），《公共领域结构转型：资产阶级社会一范畴的探究》. Cambridge, Mass.: MIT Press.

Hyden, Goran. 1999. “Governance and the Reconstitution of Political Order.” In State, Conflict, and Democracy in Africa, by Richard Joseph. Boulder, CO: Lynne Rienner.

Ichihara, Maiko. 2020. 虚假信息与日本的政治极化：菅义伟政府与日本科学会议。亚洲民主研究网络简报，2020。

______. 2024. "Support Democracy in Asia from Japan." Shinano Mainichi Shimbun.

Isoda, Kazuki, et.al. 2021. “一票有改变政治的力量” 47%：朝日新闻民意调查（47%的人认为一票有力量改变政治：朝日民调），“Asahi Shimbun, May 3.

日本共产党。2008. “《宪法第九条守护会》获得超过7000票：抗议对运动的不公正干涉。”Akahata.

Johnson, Chalmers. 1982. MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Stanford: Stanford University Press.

Katzenstein, Peter J. 1985. Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.

Katzenstein, Peter J., and ed. 1978. Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States. 麦迪逊：威斯康星大学出版社。

川岛武义。2000年。《日本社会的家族式构成》。东京：岩波书店。

金泰昌。2002年。“序言：为何现在日本的‘公共’与‘私人’如此重要？”载于《公共哲学3：日本的公共与私人》，由佐佐木毅、金泰昌编。东京：东京大学出版社。

Kjaer, Anne Mette。2004年。《治理》。英国剑桥；马萨诸塞州马尔登：Polity出版社。

小林良彰。1997年。《当代日本的政治过程》。东京：东京大学出版社。

河野贵志、岩崎正宏。2004年。《恩惠引导的政治：国际比较与机制》。东京：朝日书房。

久野修。1970年。“迎来第二十四年的宪法。”《每日新闻》，5月1日和2日。

南博。1953年。《日本人的心理》。东京：岩波书店。

村山宏。2003年。《日本民主化的文化特征》。京都：晃洋书房，2003年。

Neary, Ian。2003年。“国家与公民社会在日本。”《亚洲事务》 34卷，第1期：27-32页。

NHK。2022年。“关于政治意识的调查：3000人的真实想法是什么？”6月15日。

______。2024a。“自民党‘政治刷新本部’召开首次会议：岸田首相决心改革党内事务。”1月11日。

______。2024b。“政治资金事件：安倍派和二阶派的会计责任人将被考虑进行居家起诉。”1月13日。

Pekkanen, Robert。2006年。《日本的双重公民社会：无倡导者的成员》。加利福尼亚州斯坦福：斯坦福大学出版社。

Putnam, Robert D., Robert Leonardi, and Raffaella Y. Nanetti。1993年。《民主运作：现代意大利的公民传统》。新泽西州普林斯顿：普林斯顿大学出版社。

Risse-Kappen, Thomas。1991年。“民意、国内结构与对外政策在自由民主国家中的作用。”《世界政治》 43卷（1991年7月）：479-512页。

佐佐木毅、金泰昌、编者。2002年。《公共哲学3：日本的公共与私人》。东京：东京大学出版社。

寺尾良子。1997年。“从城市基础设施建设看我国现代法律的局限性。”载于《现代法9：城市与法律》，由岩村正彦等编。东京：岩波书店。

Tocqueville, Alexis de。1969年。（George Lawrence译，J.P. Mayer编）《论美国的民主》。纽约：Perennial Classics出版社。

山川胜美。1999年。“关于公共性的概念。”在日本公共政策学会年会上发表的主旨演讲。

中川八洋。1980年。《向欧美民主的挑战：日本政治文化论》。东京：原书房。

[1] 一桥大学法学院教授

[2] 关于官僚在日本的核心作用，参见 Johnson 1982。

[3]瑞典的数据截至1992年，日本的数据截至1995年。约翰霍普金斯大学，非营利部门比较项目。

垂直问责：尼泊尔案例研究

Ujjwal Sundas[1]

Samata Foundation

1. 引言

继2006年人民运动之后，该国在更民主的治理体系方面取得了重大进展，政治格局发生了显著变化。该国所有主要政党都开始强调“包容”作为一项目标。尽管如此，这种变化并未显著惠及包括妇女、达利特、马德西人、雅加人、穆斯林等弱势群体。总体而言，尽管政党和随后的政府承诺在种姓和族裔方面实现包容，但边缘化群体参与政治进程的程度仍然相对较低。

然而，经过二十年的缺席，人民终于找到了代表。在此期间，他们经历了长期的无国籍状态。如今，至少该体系已经建立。真正民主的基础已经奠定。尽管如此，必须充分利用地方政府来抓住最近选举带来的机遇。走向理想民主的渐进式方法要求将基层人民与国家机制融合。地方层面存在显著的差异。善治、性别和社会包容、腐败和有罪不罚等问题在很大程度上仍未得到解决。

目前，妇女和最边缘化的社区（如达利特人）已在政府中得到代表。每个地方选区的达利特当选成员是强制性要求。这表明尼泊尔在其民主化进程中取得了进步。尽管背景有所改变，但代表、伙伴关系和参与的文化仍然发展不足。

为了确保垂直问责，必须建立诸如选举之类的横向问责机制。这包括独立的专业媒体、公民社会以及在选举之间的其他问责机制。此外，建立横向问责机制，即创建强大而自主的机构，将有助于加强垂直问责机制（Lawoti 2019）。

2. 研究理由

在尼泊尔，废除君主制后，公众已充分行使其选择自己领导人的民主权利。尼泊尔是一个联邦民主共和国，在2017年和2022年举行了重要选举。根据宪法，该国采用了混合选举制度。考虑到该国的背景以及对混合制度相对优缺点的细致审查，尼泊尔选举制度结合了“领先者当选制”（FPTP）和比例代表制（PR）的投票方法。它被认为是选举中最值得称赞的模式之一，体现了包容性原则。然而，该国出现了许多挑战，特别是领导人未能将其行动与选民的期望相符，主要政党陷入了不稳定的联合政府循环。该国面临维持稳定政府的重大挑战。在16年期间，尼泊尔组建了12次议会联盟。当选议员在执政和非执政之间频繁转换。小政党日益增长的影响力正在导致联盟的形成成为政治格局中的决定性因素，使国家走向长期的不稳定状态。

个人利用该制度的规定，多次担任政府或议会职务。然而，在当前情况下，他们对谁负责是一个关键问题。通过FPTP和PR选出的当选者似乎优先考虑各自政党的利益。选举前公开宣布的竞选纲领在实践中很少得到兑现。有犯罪记录的个人已被选入政府职位。腐败和贿赂在政治领域普遍存在。选举行为准则的原则被严重违反。基于错误信息选择不合适的领导人，可能导致对选民缺乏问责。

许多行为者参与了选举过程。然而，选举结果并不令人满意，导致在选举过程期间和之后发生严重的腐败。由于尼泊尔选举制度相关的实体和机构缺乏问责制，出现了一些问题，如下所述。

出现的一些政治问题包括执政党与商业团体之间掠夺性联盟的形成、政府不稳定、政党之间形成选前联盟以及选举过程缺乏有效的制度控制。同样，也存在一些法律问题，包括选举期间违反行为准则、过去15年腐败增加（根据Transparency International Nepal 2022年的报告）、规则、法律和程序缺乏透明度、尚未根据宪法规定制定法律和规则的延误，以及规则、法律和程序缺乏透明度。

3. 研究目的

本研究的目的是探讨和分析政治和法律实体对公众的问责制，找出尼泊尔选举制度的不足之处，并评估实现选民愿望的挑战。

以下问题尤为重要：

1. 尼泊尔的选举制度可以做出哪些改进？
2. 哪些因素导致当选官员无法满足尼泊尔普通民众的期望？他们在履行职责时会遇到哪些障碍？
3. 主流媒体对当选官员表现普遍不满的原因是什么？
4. 当选官员期望媒体和公民社会组织（CSOs）提供何种形式的援助，以维持对选民的问责？

4. 文献综述

4.1. 尼泊尔政府结构

尼泊尔政府分为三个层级：联邦、省级和地方。这归功于尼泊尔共产党（毛主义中心）发起的运动，随后民主党和其他共产党也加入了进来。

根据宪法规定，国家权力分配给三级政府体系。三个层级的政府通过国家发展委员会制定的国家发展目标和宗旨联系在一起。各级规划单位之间存在政府间关系，无论是在体制结构还是规划程序方面。宪法第57条规定了三级政府之间的国家权力分配。

三级政府之间的关系是双向垂直的。这种关系存在于联邦政府（FG）、省级政府（PG）和地方政府（LG）及其各自的规划实体在计划的不同阶段之间。这种关系还可以进一步分为功能关系或资源关系。在政策转化方面存在明确的关系。在长期、中期和年度计划的制定、实施以及监测和评估中，联邦政府、省级政府和地方政府的规划实体之间应保持垂直关系。

图1。政府三级之间的关系

来源：NPC于2016年9月25日制定的任务组研究报告

尼泊尔的选举制度反映了三个关键要素：公众舆论的分量、对民众利益的考量以及公民社会、经济和政治关切的广泛代表性。除了这些功能外，选举还有其他重要目的，包括选举领导人、赋予治理合法性以及建立政府与选民之间的问责制（Dahal 2001）。

尼泊尔的选举制度不同于在美国、英国和加拿大观察到的单一选区制度。在这些国家，每个选区得票最多的候选人被宣布为获胜者，即使这个数字低于50%。尼泊尔遵循混合选举制度。

混合选举制度（MES）保留了比例代表制（PR）的比例性优势，同时确保当选官员被分配到特定的地理区域。尽管如此，在选民拥有两张选票——一张投给政党，一张投给当地代表——的情况下，尚不确定当地代表的选票在决定立法机构的席位总分配方面是否比政党选票的权重更低。此外，混合选举制度可能导致产生两类不同的立法者：一类是主要对选区负责并服从选区的立法者，另一类是来自全国政党名单并服从政党的立法者。这种情况可能对民选政党团体的凝聚力产生影响。

众议院（HoR）共有275个民选席位，而各邦议会（SAs）共有550个席位。各邦议会和众议院将通过混合选举制度选出，其中60%的代表通过FPTP方法选出，40%通过比例代表制（PR）选出，该制度使用政党提交的封闭式候选人名单。因此，在选举日，选民需要投四票：一票给众议院（HoR）的FPTP候选人，一票给其邦议会（SA）的FPTP候选人，一票给众议院（HoR）的政党名单，一票给邦议会（SA）的政党名单（来源：IFES，2021年11月）。

5. 政府机构和其他实体对选民的问责

5.1. 选举委员会

尼泊尔选举委员会（EC）是尼泊尔的一个宪法规定的选举管理机构。尼泊尔宪法在第24部分第245至247条中为选举委员会建立了框架。尼泊尔宪法将竞争性多党民主制度、成年人普选权和定期选举作为民主的基本指导原则。根据宪法规定，委员会负责根据规定的选举制度在各级——联邦、省级和地方机构——进行选举（尼泊尔选举委员会2017年）。

选举委员会负责组织和监督国家和地方选举，以及就国家重要事项举行全民公投。他们还就候选人资格的合法性做出最终决定。选举委员会可以将其权力和职责委托给选举委员或政府雇员。

仅凭选举委员会的投入，无法进行公平可靠的选举。因此，为了确保选举过程的公平性和完整性，设立了各种司法机构。上述一些领域如下：

5.2. 尼泊尔政府

根据宪法第57条，政府承担多项责任，以确保公正、公平和无畏的选举。这些责任包括创造有利的选举环境，与选举委员会和政党协调确定选举日期，以及制定法律以打击有罪不罚和腐败。政府还必须保障选民和候选人的安全，支持委员会执行行为准则，并确保老年人、病人和残疾人安全方便地前往投票站。此外，它还负责与选举委员会协调，动员非政府部门，并动员选举监督员、媒体和社会组织来妥善管理和组织选举过程。

政府律师在选举期间和选举后都有特定的责任，并可能因履行这些职责而受到问责。他们负责协助和指导执法机构调查和起诉选举犯罪，确保所有诉讼程序合法并有充分证据支持。此外，他们必须以巧妙有效的方式向原告提供支持。如果判决被认为不满意，政府律师有责任向上级法院提起上诉。

5.3. 议会

为了确保选举的及时和有意义的进行，议员有责任制定必要的政策并进行必要的修正。同样，期望议员评估选举委员会和政府的表现，并根据需要提供建设性的反馈、建议和指导。

5.4. 政党

政党有责任指示其各自的干部避免任何形式的恐吓、骚扰或对选民和候选人施加非法影响。政党应根据现行法律制定候选人提名标准。

政党应与选举委员会、公民社会组织和政府合作，为其各自的干部实施培训计划，以提高他们进行公平选举的能力。政党有责任支持政府努力控制和惩罚参与选举犯罪的人员。

5.5. 选举监督员、公民社会和媒体

选举监督员、公民社会成员和媒体人员在确保透明度、公平性和选举结果的及时传播方面承担着重要责任。媒体应向有关当局施压，要求他们在这些领域坚持最高标准，并协助政府机构创造一个更安全的环境，保护所有人的权利。公民社会与选举委员会和政府实体合作，负责实施选民教育计划，并确保政党和候选人遵守既定的选举行为准则。此外，他们必须提供必要的资源、培训和服务，以有效支持选举进程。

6. 研究发现与分析

6.1. 选举制度的独特性

2015年宪法颁布后举行的两次主要选举具有独特性，因为它们是混合制度（FPTP和PR，比例为60:40）。包容性原则体现在联邦和地方层面的比例代表制（PR）中。上述保留是选举制度本身的固有特征。保留的范围很广，涵盖了包括妇女、达利特、马德西人、雅加人、穆斯林等在内的各种群体。在总统、议会、市政和选区层面，要求主席和副主席必须是不同性别。

几乎所有正式的议会委员会、部委和其他官方机构都要求至少有33%的女性代表。

6.2. 问责程度

在地方层面选出的议员对公众的问责更直接，而省和联邦层面的议员则负有双重责任：对政党和对公众。看来，省和联邦层面的民选议员更关注其政党的议程，而较少关注公众的需求。议员们致力于效忠其政党领导人，并积极争取获得下一轮选举的选票，希望取悦党内领导人。

党派宣言最初可能看起来很有吸引力且符合公众利益。然而，在多党制/政府中维持联盟是一项重大挑战。因此，由于联盟动态的更大影响，党派宣言可能会被稀释。

7. 促进问责的努力

自尼泊尔实行联邦制以来，许多捐助者和国际发展组织一直与尼泊尔政府合作，为选举制度和选举委员会提供支持。选举结束后，将对当选议员进行培训。各种国际非政府组织（INGOs）和政府机构合作，为当选官员举办培训班，旨在确保他们对公众负责。

大多数议员和部长不参加培训计划。这些人通常表现出自以为是的态度，暗示他们认为自己对该主题拥有全面的知识。这些人倾向于认为，他们丰富的政治经验和对治理细微之处的理解使他们具备了满足公众需求的必要知识。

提供的培训和援助包括旨在加强选举和治理进程的各种举措。这些举措包括为选举委员会提供能力建设计划、选民教育计划和立法起草。其他培训侧重于减轻冲突和促进合作的技能，确保当选官员和公务员履行其职责并对公众负责。此外，还提供专门计划，赋予妇女权力，使其能够积极参与宪法（联邦事务和 عام管理部2021年；喜马拉雅新闻社 2018-02-18; NDI 2009)。

7.1. 行为准则

选举委员会为所有选民和候选人制定了选举行为准则（Nepal Election Commission 2022）。该行为准则通过一系列培训计划和选举监督员向公众和政党成员进行宣传。

有些行为是公开的，可以被监测和规范，而另一些行为则是隐蔽的，秘密进行的。遵守行为准则是民选官员在选举过程期间和之后都至关重要的。在选举背景下，已观察到一些违规行为，包括当选议员的引入、贿赂的使用、威胁影响候选资格和结果以及控制投票站。选举法的原则被忽视或违反。竞选活动通常会产生超出选举委员会设定的限额的巨额支出。一些候选人寻求富商的不当经济支持。

在尼泊尔的一些偏远地区，恐吓和在投票站饮酒等事件并不少见。在地理条件复杂、交通不便的地区，残疾人和老年人可能难以到达投票中心，从而阻碍他们投票的能力。因此，选定候选人的得票数减少。能够为选民提供后勤支持（交通、食物和住宿）的候选人可能在选举过程中占有优势。此外，一些村民被承诺免除贷款以换取按照指示投票。

此外，选举委员会也被发现存在一些不足。一些受访者表示，选举委员会的运作并非独立自主。选举日期由现任政府设定，未经选举委员会协商或讨论。选举安全措施的资金未受到充分监管。选民教育的有效性因其在选举前仓促实施而受到损害。现任政府被观察到在选举前故意启动或批准发展项目。在农村地区，安全和秩序没有得到充分维持。

7.2. 持续的政党统治和权力划分

自1990年以来，两大主要政党一直掌握着权力。尼泊尔大会党（NC）和尼泊尔共产党（UML）在过去34年中一直执政，掌握着关键的部委。即使在尼泊尔宣布成为共和制国家后，他们仍然掌权，与尼泊尔共产党（NCP）一起。原因在于他们无法在下议院获得绝对多数（三分之二）。此类政党预计选举结果，并寻求提前结盟，以实现预期结果。自2008年以来一直如此。

表1。2008年以来尼泊尔首相

NC: 尼泊尔国大党，UML: 尼泊尔联合马列主义党，NCP-MC: 尼泊尔共产党（毛主义中心）

自2008年至今，政府曾12次被解散。为了维持占议会三分之二多数的联合政府，内阁和政党成员的构成经常发生变化。联邦层面联合政府的解散也会对下层产生影响。

7.3. 重大系统性腐败

自2008年尼泊尔被宣布为“世俗、联邦、民主、共和制国家”以来，出现了重大的系统性腐败。存在公然滥用权力的现象。包括部长、议员、市长和高级政府官员在内的掌权者被卷入腐败行为。一些人已被监禁，另一些人正在接受调查，还有一些人正在等待审判。以下是自2008年以来尼泊尔发生的重大腐败事件列表。

表2。自2008年以来的重大腐败事件列表

7.4. 竞选开支与与商人的掠夺性关系

选举委员会的指导方针规定，大国民议会议员的竞选开支上限为250万尼泊尔卢比（相当于18,000美元），省级议会议员的上限为150万尼泊尔卢比（相当于10,800美元）。政界领导人正寻求商人的支持以获取必要的资金，反过来，政客们也在为商人谋取利益。

一位前部长声称，赢得选举至少需要5000万尼泊尔卢比（相当于360,000美元）。他还表示：“我们平均五年的收入约为400万，我们相信我们必须在任期内收回这笔款项。”

7.5. 政党提名候选人

在尼泊尔，政党提名候选人是一种普遍做法，在整个政治光谱中都有体现，包括小型和新兴政党。对于多数制（FPTP）候选人而言，提名主要基于拟议成员对其各自政党的贡献。

正式程序如下。首先，各区委员会提名各区的成员，并将推荐意见提交给中央委员会。随后，中央委员会成员最终确定通过多数制（FPTP）竞争的候选人名单。然而，实际上，党主席以专制的方式行使最终决定权。此外，邻国在区域政治方面施加了不当影响。

7.6. 比例代表制（PR）候选人选择

原则上，110名议会成员由各政党的中央委员会从达利特、雅提、妇女和马德西社群中选出。然而，与之形成对比的是，有影响力的政党成员，特别是拥有党主席特权的人，已被知晓做出导致裙带关系和偏袒的决定。例如，精英阶层和特权阶层及种姓的个人已被观察到占据席位。例如，尼泊尔共产党（马列）总书记的配偶已通过比例代表制（PR）系统当选为议员。在尼泊尔国大党中，一位知名领导人的配偶通过比例代表制（PR）系统在议会任职。同样，在尼泊尔共产党（毛主义）中，一位女儿和一位兄弟分别担任市长和上议院议长。

资深政客本人选择比例代表制（PR）而非直接选举，因为这是一种更具成本效益的选择。一些个人选择向相关政党提供经济捐助，而不是参与选举竞争。这可以被描述为比例代表制（PR）系统中非法获取席位的一种形式。当选议员声称，在（多数制FPTP）选举过程中产生的财务支出可能高达每席位5000万尼泊尔卢比。

7.7. 选举期间的政治表现

问责制并非强制性法律要求。在一次采访中，一位前制宪会议成员指出，选民并不特别关注竞选纲领，而是受政党引导。他还表示，选民期望从候选人那里获得个人利益。选民不太关心当选议员将为公众制定的政策和法律，而是关注他们可能从这些当选议员那里获得的潜在利益，例如就业或商业机会。此外，一位资深记者认为，选民应该设定最后期限，并询问当选官员他们已采取哪些行动来确保问责。

选举结束后，领导人与选民之间的差距似乎在加深，引发了对当选代表与选民之间沟通和互动质量的担忧。这种现象被观察到会引起选民的沮丧，尽管他们之前与当选代表关系良好，但在选举获胜后，他们发现沟通减少。与领导人互动的便利性变得越来越困难，导致信任逐渐侵蚀，公众认为领导人变得难以接触。

7.8. 新观点的出现

“比例代表制（PR）模式在财政上负担沉重，因为它需要更多的代表和资源，从而增加了政府的开支，”国大党和尼泊尔共产党（马列）的资深领导人声称。少数政党的影响力导致权力不成比例，这导致了决策的停滞。政治代表的实践被政党滥用。那些曾多次担任重要职务的人经常被推荐获得比例代表制（PR）席位。“那些担心在多数制（FPTP）选举中失败的潜在后果的人也在寻求比例代表制（PR）选票，”一位政治学教授兼政治学中央系前主任说。主要政党（如国大党和尼泊尔共产党（马列））内部有人呼吁取消比例代表制（PR）系统并采用完全多数制（FPTP）系统。相比之下，尼泊尔共产党（马列）表示支持完全比例代表制（PR）系统和国家元首的直接选举。

8. 问责制差的各种因素

除了领导人自身的影响外，纵向问责制还受到各种因素的影响，这些因素导致其削弱。该国问责制的恶化受到众多因素的影响，包括执法机构的行为，例如选举期间动员的安全部队；负责更新选民名单的政府官员；制定选举流程标准的选举委员会（EC）官员；政客寻求商人支持的倾向；政客的行为；媒体的作用；以及公民社会组织（CSO）的影响。随后，当选议员的整个问责制都受到影响。

8.1. 与选举管理相关的因素

安全安排状况： 安全问题是选举期间最严峻的挑战。选举期间，选举委员会（EC）要求进行有效的安全安排，包括部署临时警察部队。然而，这些部队未能完全履行所需的安全职责。选举期间，对立政党之间的紧张关系加剧，导致竞选营地发生肢体冲突，在极端情况下甚至导致投票停止。充足警力的部署取决于选区的规模。这凸显了动员临时警察部队的必要性。此外，还应确保老年人和特殊需求人士的安全措施。

2022年，纳瓦尔帕拉西区迪乌乔利市第4选区第1区域的当地居民点燃了装有702张选票的票箱。加德满都地区德拉利第6区域也发生了类似事件，票箱被当地居民摧毁。这些事件例证了尼泊尔选举期间维持和平的挑战，混乱是常见现象。

选民名单错误和更新延迟： 由于选民数据更新不及时，选民名单出现错误，导致名单在规定时间后才送达投票中心。这导致了选民，特别是居住在偏远地区的选民，未能参加选民教育活动，从而导致投票过程中出现错误。因此，大量先前投下的选票随后被取消，这表明负责维护准确数据的政府部门存在缺陷。

这种系统失灵的后果显而易见，出现了个人代表缺席者投票的多起事件。在某些情况下，这些选票被投了多达十次。这种现象可归因于未能及时更新选民名单，这可能由于迁移、死亡或仅仅是缺席等变化所致。这种系统失灵的后果是深远的，因为它导致了竞争政党之间严重的紧张关系。

选举委员会的疏忽： 选举委员会在评估政党注册资格方面表现出疏忽，正如对Rastriya Swatantra党主席Rabi Lamichhane先生提起的诉讼所证明的那样，他的国籍受到了质疑。

尽管有禁止在选举期间提供金钱或宴请的既定规则，但政党已被观察到向公众分发现金和组织宴请。此外，不允许在竞选期间将传单和海报张贴在墙壁和柱子上，但没有一个政党遵守了这项规定。公共汽车和卡车被竞选者超载，违反了选举委员会制定的标准。选举委员会处理这些违规行为的方法有限，因为它没有对这些政党采取任何行动。

选民教育不足： 选民教育是选举过程中的关键方面，但尼泊尔选民教育计划的有效性仍然值得怀疑。国家已拨款5000万尼泊尔卢比用于选民教育，但结果并不令人满意。在2022年4月的选举中，选举委员会为选民教育计划分配了15天，并尝试实施电子投票系统。然而，由于相关部门计划不周，电子投票系统并未得到广泛采用，导致大量选票被取消。

从1991年到2017年，选票作废的趋势不断增加，这主要归因于选民教育不足。1991年，有322,000张选票被取消，而到2017年，这一数字达到了1,568,191张。2022年选举也出现了类似趋势，仅在朱姆拉县就有9,644张选票被取消。

这种趋势主要是由于投票单的复杂性以及随后选民无法理解提供的说明。这一持续存在的问题凸显了进行全面选民教育以提高选民意识和确保选举过程完整性的必要性。

8.2. 与政党相关的因素

政党的不当压力： 选举期间，主要政党已被观察到从事可能被视为滥用权力的行为，通常采用各种策略来维持其权威地位。害怕输掉选举导致了一种普遍的趋势，即通过欺骗手段操纵公众。宪法规定赋予地方政府更大的权力；然而，地方政党和领导人被发现故意延迟交付选民名单，从而阻碍了选民教育计划的执行，并导致大量选票被取消。党内干部被发现对选举结果施加不当影响，导致了广泛的操纵。

地方政府本应承担良好治理的责任，却卷入了各种丑闻。这进一步侵蚀了公众的信任。

选前联盟： 政党已被观察到从事可能引起选民混淆的做法。这些做法包括在选举前与竞争对手建立联盟，通常伴随着承诺和威胁的传播，这可能会使坚持特定政治意识形态的选民感到困惑。这种现象有能力阻碍选民在选择领导人时的自主权。

此外，政党倾向于划分其潜在的选举区域，从而影响选举格局。这些政党采用数学策略来确保在政府中获得多数席位，或者至少通过担任关键部门来维持其在政府中的存在。在此过程中，它们经常忽视自己的政纲，并与竞争对手进行谈判，达成互惠协议，使其能够留在政府中。自1992年尼泊尔在君主立宪制下进行选举以来，一直存在这种做法。选前联盟的形成有效地使公众陷入被动。例如，尼泊尔国大党曾与共产党结盟，迫使选民将选票投给后者。

寻求商人的支持： 政党寻求商人的支持，而商人则等待机会影响立法，以有利于他们的利益。随着政党从这些商人那里获得财政和后勤支持，领导人被迫在各种问题上妥协，常常偏袒商人的利益。据观察，参与严重犯罪的个人已被无罪释放。值得注意的是，据知总统曾对与政党有联系的富裕和有影响力的歹徒实行赦免。

在尼泊尔的背景下，企业实体与政客之间存在共生关系，这种关系在选举期间加剧。选举结束后，政客们似乎优先履行他们与企业实体之间预先达成的协议，这常常以牺牲较小的、影响力较小的商人的利益为代价。

选举期间及之后的腐败： 近期的新闻媒体报道了备受瞩目的腐败案件激增；然而，对此类案件的行动却寥寥无几。具体案例包括高层领导人涉嫌参与黄金走私和“拉利塔尼瓦斯”土地掠夺骗局，这些案件一直停滞不前。这种现象表明，国家的法律体系正受到有影响力人物的破坏。

系统性腐败体现在政策的制定中，这些政策充斥着漏洞，随后又被同样的法律合法化。在这种情况下，腐败以一种相当微妙的方式发生。大多数此类违规行为往往不被注意，这对国家的经济造成了不利影响。

8.3. 与候选人和选民相关的因素

当选议员申报财产： 选举委员会已建立一个系统，要求所有当选官员在上任后披露其财产。根据《腐败细节法2049》第50条的规定，当选官员有义务在上任后的60天内披露以其本人或任何家庭成员名义持有的所有财产。如果发现某人以不自然的方式积累财富，腐败调查委员会（CIAA）有权随时启动诉讼程序。

虽然选举委员会颁布的《行为准则》要求所有获胜候选人在上任后立即披露其财产，但高级领导人并未遵守此准则。

值得注意的是，截至2022年4月，加德满都市市长Balen Shah、副市长Sunita Maharjan以及巴拉特普尔市市长Renu Dahal尚未提交竞选开支明细。这些事件引起了诸多怀疑。

需要注意的是，政党只能进行最多90天的竞选活动。在选举期间，选举委员会颁布行为准则后，政府有义务停止所有活动，包括政府雇员的晋升和调动，以避免对选举过程产生任何不当影响。

候选人为选举目的进行不必要的开支： 选举委员会为地方政府在为期15天的竞选活动中规定了以下开支标准。

表3。地方选举竞选开支标准（尼泊尔卢比）

根据2022年选举委员会的指导方针，竞选开支应涵盖选民名单采购、竞选材料运输、燃料、会议开支、政党干部动员以及代表组织等10个领域。

然而，竞选行为准则未能得到妥善遵守，候选人也未被充分告知竞选开支的规定。在上一个选举周期中，共有1233名候选人参与角逐；然而，其中仅有574名候选人提交了全面的竞选开支报告。

政党在比例代表制和单一选区制候选人提名方面的非理性决策：比例代表制未能按照其基本原则得到实施。比例代表制最初旨在将边缘社群的个体纳入主流政治领域，但如今却被误读。来自富裕家庭的女性和以马德西人名义出现的富商被纳入比例代表制。相比之下，在单一选区制下，政党选择的候选人不仅受欢迎，而且拥有影响选民的财力。

候选人作出的虚假承诺：领导人承诺优先推进教育、医疗、基础设施建设、饮用水供应、电力和就业等举措。然而，一旦上任，这些承诺往往被置之不理，焦点转向党派议程，导致对这些承诺的问责制似乎崩溃。这种现象会侵蚀公众对领导层的信任。

民选代表与公众之间的脱节：在尼泊尔偏远地区，有效的沟通是一个突出的问题。相当一部分人口似乎不了解候选人以及投票过程。竞选者常常忽视提供全面的信息，而是专注于展示一组特定的候选人和符号。这种疏忽导致公众对政党和候选人缺乏全面了解，使其容易受到外部影响。身居高位、常常拥有权力和狡猾的个人，会策略性地操纵偏远地区普通民众的看法。

8.4. 媒体和公民社会组织相关因素

媒体偏见：大多数新闻媒体受到主要政党的影响，而这些媒体的记者往往缺乏诚信。他们传播有利于某些政党的信息，在许多情况下，公众需要的事实和数据要么被歪曲，要么被隐瞒。这导致选民信息不足或被误导。

鉴于媒体被视为国家第四大机构，其必须以合乎道德和公正的方式运作。尼泊尔公众对各种媒体来源寄予厚望。特别是调频广播，在全国范围内广受欢迎。在选举期间，媒体有潜力在教育公众、防止舞弊、控制暴力以及帮助选民做出明智决定方面发挥关键作用。然而，媒体报道中的偏见阻碍了这种潜力的发挥，不利于促进善治。

公民社会组织的作用：公民社会可以在领导人选举过程中发挥重要作用。公民社会可以通过确保公众了解自身权利、政党愿景以及公平选举的重要性来为这一过程做出贡献。公民社会组织也可以在选举期间充当监督者。不幸的是，许多这些组织实际上受到主要政党的控制，这可能导致选举操纵。例如，在尼泊尔，许多在1992年后成立的公民社会组织是由尼泊尔联合共产党（马列毛）发起的，随后是尼泊尔大会党。

9. 结论

尼泊尔相对较低的选民教育水平需要进一步努力。将选民教育视为一个持续的过程，并给予足够和及时的时期，而不是一次性事件，将是明智的。此外，选举委员会必须监测和监管与选举过程相关的不断增长的成本，并负责有效监督公众的安全保障。立法机构应制定一项禁止政党在选举前结成联盟的法律，这将有助于防止选举结果被操纵。

选民有责任选择不合适的领导人。应鼓励他们以审慎的方式行使投票权，并通过就其竞选纲领和实现目标的时间表质询民选领导人来追究其责任。领导层和政党应尊重比例代表制的原则，并遵守管辖它们的宪法规定。民选官员的问责制取决于选民所认可的领导素质。选民行使投票权的方式受到其选民教育质量的影响。选举委员会已制定了多项标准，以确保选举过程的自主性和公平性。然而，当选举委员会无权制裁违反这些规则的政党和领导人，并且法律体系容易受到主导领导人的影响时，问责制问题将变得越来越棘手。

在尼泊尔的背景下，有足够的政策、规则和法规基础来确保公众能够选出负责任的领导人，并追究这些领导人的责任。然而，这些机制的实际执行仍然是一个重大挑战。未能对腐败领导人采取行动或领导人对公众缺乏问责制，极大地阻碍了追究民选成员责任的努力。■

参考文献

ACE Project. 2005. “Holding the Government Accountable.” https://aceproject.org/ace-en/topics/es/esa/esa05 (访问日期：2024年10月14日)

Bishwakarma, J. B. 2013. Dalit in Nepali Media. 加德满都：Martin Chautari。Dahal, Dev Raj。2001年。“尼泊尔的选举制度与选举管理。” 弗里德里希·艾伯特基金会。https://aceproject.org/ero-en/regions/asia/NP/Electoral%20Systеm%20and%20Election%20Management%20in%20Nepal.doc/view (访问日期：2024年10月14日)

Election Commission Nepal. n.d. “Constitutional Provision.” https://election.gov.np/en/page/constitutional-provision (访问日期：2025年1月20日)

Himalayan News Service. 2018. “Training organised for civil servants, elected representatives.” 2月5日。https://thehimalayantimes.com/kathmandu/training-organised-civil-servants-elected-representatives (访问日期：2024年10月14日)

Lawoti, Mahendra. 2019. “Democracy, Accountability, And A New Nepal.” Social Science Baha. 10月23日。https://soscbaha.org/lecture-series/democracy-accountability-and-a-new-nepal/ (访问日期：2024年10月14日)

联邦事务与 عام 治理部。2021年。“省1级举办的县级立法法律起草培训。”https://plgsp.gov.np/legislative-law-drafting-training-local-level-conducted-province-1 (访问日期：2024年10月14日)

National Democratic Institute: NDI. 2009. “Nepal: Training Women to Engage in the Constitution-Drafting Process through the Nepali Women’s Leadership Academy.” 3月16日。https://www.ndi.org/our-stories/nepal-training-women-engage-constitution-drafting-process-through-nepali-women%E2%80%99s (访问日期：2024年10月14日)

Nepal Election Commission. 2022. “The Election Code of Conduct, 2022.” https://election.gov.np/adm?n/public/storage/HoR/LAw/Election%20Code%20of%20Conduct%20final%20.pdf (访问日期：2024年10月14日)

Ocampo, JA, and N Gomez Arteaga. 2014. “Accountable and effective development cooperation in a post-2015 era.” https://www.un.org/en/ecosoc/newfunct/pdf13/dcf_germany_bkgd_study_3_global_accountability.pdf (访问日期：2024年10月14日)

Wilson, Evan Michael。2016年。“可问责性与可执行性：一项关于外国援助捐助者与接受者之间问责关系的研究。” 奥斯陆大学政治学系硕士论文。 https://www.duo.uio.no/handle/10852/51799 (访问日期：2024年10月14日)

[1]Samata基金会总监