[ADRN Working Paper] Вертикальная подотчетность в Азии: страновые кейсы (Итоговый доклад Ⅲ)

В 2022 году Сеть исследований демократии в Азии (ADRN) определила горизонтальную подотчетность как способность государственных институтов привлекать к ответственности исполнительную власть, а вертикальную подотчетность — через выборы, партии и участие граждан — как условия для достижения устойчивой и жизнеспособной демократии в Азии.

На этом фоне ADRN публикует данный доклад для оценки текущего состояния тенденций и траекторий вертикальной подотчетности в регионе путем изучения этого явления и его влияния в странах Азии, а также ключевых реформ в ближайшем будущем.

В докладе исследуются актуальные вопросы, такие как:

● В какой степени выборы являются свободными, справедливыми и инклюзивными, а также многопартийными на практике?

● В какой степени политические партии свободны в своем создании и деятельности?

● Насколько эффективно СМИ предоставляют разнообразные политические точки зрения?

● В какой степени граждане добровольно участвуют в деятельности НПО, действующих без вмешательства?

● В какой степени граждане свободны выражать свое мнение, не опасаясь репрессий?

● Что следует предпринять для улучшения состояния вертикальной подотчетности?

Опираясь на богатый набор ресурсов и данных, данный доклад предлагает страновой анализ, выделяет области для улучшения и предлагает политические рекомендации для реализации методов вертикальной подотчетности в их собственных странах и в более широком азиатском регионе.

Вертикальная подотчетность в управлении Японии:

Влияние общественного мнения и его изменения

Майко Ичихара[1]

Исследовательский институт глобального управления, Университет Хитоцубаси

Япония переживает крупный скандал, связанный с политическими фондами. Установлено, что фракции Абэ и Никаи в правящей Либерально-демократической партии (ЛДП) не задекларировали значительную часть доходов от партийных мероприятий по сбору средств. Общая сумма оценивается примерно в 800 миллионов иен (около 5,5 млн долларов США) за пятилетний период с 2018 по 2022 год. По состоянию на январь 2024 года был арестован член нижней палаты парламента Ёситака Икэда, и, как сообщалось, Токийская окружная прокуратура рассматривала возможность возбуждения уголовного дела против казначеев двух фракций («NHK 2024-01-13).

Хотя фракции Абэ и Никаи вместе насчитывают около 140 членов парламента, на данный момент лишь двое публично прокомментировали этот случай. Сообщалось, что руководство фракций просило своих членов не высказываться публично по этому делу. Это свидетельствует о недостатке подотчетности в японской политике.

Учитывая отсутствие энтузиазма среди отдельных членов парламента по поводу вовлечения общественности в этот вопрос, правительственный подход к политической реформе кажется несколько вялым и поверхностным. Премьер-министр Фумио Кисида выступил с инициативой создания в рамках ЛДП органа по реформе политических партий. Однако расследование выявило, что десять из 38 членов этого органа были связаны с фракцией Абэ («NHK 2024-01-11). Кисида подвергается критике за нежелание проводить значимые реформы.

Этот скандал демонстрирует слабую подотчетность в японской политике. Почему члены фракции не подняли этот вопрос добровольно? Почему они воздерживаются от публичных заявлений по этому делу, хотя являются избранными должностными лицами, которые должны соблюдать закон? В итоге, каковы причины отсутствия вертикальной подотчетности в управлении Японии? Данная статья утверждает, что, хотя свобода прессы и слова в стране хорошо защищены, слабое политическое участие граждан, или слабое осуществление «позитивной свободы», не позволяет привлекать к ответственности политиков, партию и правительство.

1. Управление в Японии

В системе управления Японии бюрократия исторически обладала значительным влиянием на разработку и реализацию политики, а от граждан ожидалось соблюдение этой политики.[2] Хотя политический ландшафт изменился при администрации Абэ, которая усилила власть секретариата кабинета министров над бюрократией, центральная роль бюрократии вернулась при администрациях Кисиды. Отсутствие достаточного опыта и квалифицированного персонала в законодательном органе способствовало сохранению доминирования бюрократии. Каждый член парламента в Японии имеет только двух-трех помощников, в то время как у каждого американского конгрессмена их около 40. Кроме того, проводя политику лоббирования до середины 1990-х годов, ЛДП установила патронажно-клиентские отношения между политиками и гражданами (Kobayashi 1997, Chapter 7; Kono and Iwasaki 2004).

С точки зрения общества, японцы склонны воздерживаться от оспаривания действий государства по вопросам, которые они воспринимают как патерналистские. Вместо этого они демонстрируют нежелание участвовать в политической жизни, полагаясь на правительство в решении проблем коллективных действий в общественной сфере. Из-за такого отношения к политическому участию число людей, имеющих партийную принадлежность, относительно невелико. Исследование Международной программы социальных опросов (International Social Survey Programme) по гражданственности, проведенное в 2004 году, показало, что лишь менее 5% респондентов указали свою партийную принадлежность «при ответе на вопрос, какую партию» они обычно поддерживают. Это резко контрастирует с Соединенными Штатами, где более 40% респондентов указали свою партийную принадлежность в том же исследовании. Хотя Соединенные Штаты демонстрируют исключительно высокий процент лиц с партийной принадлежностью по сравнению с другими странами, в Северной Европе и других англосаксонских странах также около 10% или более респондентов указали свою партийную принадлежность (Gibson et al. 2004, “Party Affiliation”). По сравнению с другими развитыми демократиями, отсутствие интереса к политическому участию является отличительной чертой японских граждан.

Вместо того чтобы участвовать в политических процессах и способствовать решению проблем коллективных действий, японские граждане склонны ожидать и полагаться на государство. По сравнению с их интересом к результатам политики, их интерес к вкладу в нее значительно слабее (Murayama 2003; Neary 2003). Японское население демонстрировало отсутствие интереса к политическому участию в послевоенный период. Население в целом исторически демонстрировало недостаток мотивации влиять на политические процессы. Вместо этого оно склонно полагаться на правительство как на «заботливого родителя», который обеспечивает защиту своим гражданам, как это сформулировал японский философ и политический активист Осаму Куно (Kuno 1970; Yatsuhiro 1980, 6, 45-46). В свете этих наблюдений, литература по государственно-общественным отношениям в сравнительной политологии и литература по внутренней политике в международных отношениях последовательно классифицировали Японию как сильное государство, этатистскую страну или элитарную демократию (например, Katzenstein 1978; Katzenstein 1985; Risse-Kappen 1991).

1.1. Неактивное гражданское общество и низкий уровень гражданских свобод

Роберт Даль утверждает, что для того, чтобы страна была демократией, или «полиархией» в его терминологии, необходимы два измерения: публичная конфронтация и участие (Dahl 1971). В Японии с момента окончания Второй мировой войны наблюдается заметный уровень публичной конфронтации. Несмотря на почти 40-летнее правление ЛДП между 1955 и 1993 годами, контекст характеризовался свободой выборов. Хотя партия проводила политику лоббирования в годы своего правления, граждане пользовались свободой критиковать правительство, проводя демонстрации и участвуя в выборах. С тех пор как Freedom House начала собирать данные о политических правах и гражданских свободах в 1972 году, Япония последовательно получала оценки 1 или 2 по 7-балльной шкале (где 1 — наилучший показатель, а 7 — наихудший) по гражданским свободам (Рисунок 1).

Рисунок 1. Оценки гражданских свобод в Японии, 1972–2022 гг.

Источник: Freedom House б.д.

В то время как Даль измеряет политическое участие на основе избирательного права, политическое участие граждан также может быть измерено существованием активного гражданского общества с точки зрения литературы по гражданскому обществу (Tocqueville 1969; Coleman 1988; Putnam, Leonardi and Nanetti 1993). Партисипативная демократия — это система, в которой общественные ассоциации играют активную роль в решении проблем коллективных действий в общественной сфере. Она рассматривает граждан не только как субъектов управления, но и как управляющих, под влиянием коммунитаризма, где общее благо рассматривается как «поведенческий принцип народа».

Однако граждане не обязательно активно участвуют в политике и решении проблем коллективных действий во всех демократиях. Италия служит наглядным примером. Ученые, такие как Эдвард Банфилд и Роберт Патнэм, предположили, что политическая культура вертикальных межличностных отношений может препятствовать процветанию гражданского общества (Banfield 1958; Putnam, Leonardi and Nanetti 1993). Это, по-видимому, применимо и к случаю Японии.

Тип свободы, осуществляемой японцами, по-видимому, влияет на отношения между государством и обществом. Для удовлетворения двух требований демократии, определенных Далем, необходимы различные типы свободы. Для осуществления публичной конфронтации необходимо понятие негативной свободы, как его определил Исайя Берлин. Негативная свобода может быть определена как отсутствие ограничений или вмешательства со стороны других. Публичная конфронтация может происходить в различных масштабах, от бойкотов и забастовок до демонстраций. Такие действия возможны при наличии гарантии свободы от внешнего вмешательства. С другой стороны, в дополнение к негативной свободе, позитивная свобода является предпосылкой для политического участия. Это свобода взаимодействовать с другими, заключать с ними соглашения и подчинять себя и других определенным ограничениям, которые не могут быть достигнуты простым осуществлением негативной свободы (Berlin 1958).

Японцы склонны осуществлять только публичную конфронтацию или негативную свободу, но им часто не хватает воли к участию в политической деятельности, что составляло бы позитивную свободу. Какие факторы способствовали этому явлению? Понимание этого явления можно получить, изучив японское понимание концепции публичного (см., например, Sasaki and Kim 2002; Yamakawa 1999).

2. Концепция публичного в Японии

Как заметил Юрген Хабермас, концепция публичного претерпела трансформацию в западной культуре. В феодальных обществах в средневековый период этот термин использовался для выражения высокого социального статуса или власти. С появлением современного государства понятие публичного стало синонимом государства, поскольку государства расширяли свои административные функции. Однако, поскольку экономическая деятельность граждан становилась все более отличной от деятельности государства, понятие публичного стало охватывать гражданство (Habermas 1991). Кроме того, Ханна Арендт определяет современную публичную сферу как отношения между гражданами (Arendt 1973).

В отличие от этого, концепция публичного в Японии оставалась в значительной степени неизменной с течением времени. Как это понималось в феодальной системе, термин «публичный» продолжает использоваться для обозначения тех, кто находится на вершине социальной иерархии в Японии. С момента введения концепции публичного в Японии и до настоящего времени этот термин использовался для обозначения различных фигур, включая лордов, императоров, правителей, героев, военачальников и бюрократов, в зависимости от предполагаемой иерархии. В отличие от этого, термин «частный» исторически использовался для обозначения подданных и простого народа (Kim 2002, i). Хотя термин «публичный» подлежит толкованию в зависимости от предполагаемой иерархии, сама концепция публичного оставалась неизменной. Ёсико Тэрао объясняет происхождение и этимологию концепции публичного в Японии следующим образом:

Японское слово «ояке» (публичное или 公) первоначально означало «большой дом», получившее такое прочтение, когда слова «公» и «私» (частное или I) были привезены из Китая. Затем «公» и «私» укоренились, представляя структурные отношения, которые поддерживали феодальную систему в период Эдо. В феодальной системе Эдо сёгунат был «公», а феодальные кланы — «私», в то время как феодальные кланы были «公», а вассалы — «私» в своих отношениях. Такая система была встроена в самое основание феодальной системы, как видно из слова «奉公» [что означает «ученичество», но пишется как «вклад в общественное благо»]. При сравнении этой структуры с публично-частными отношениями Запада, западные публично-частные отношения в основном не имеют иерархических отношений, а считаются составляющими разные сферы, в то время как «公» всегда занимал более высокое положение в отношениях между «公» и «私» и считался имеющим более высокие ценности. Публика как основные действующие лица в публичной сфере Европы и Америки — это группа индивидов, которые несут ответственность за общественное благо и являются рациональными. Это группа граждан, которые могут вести рациональный диалог с рациональными другими в публичной сфере. «私» как местоимение первого лица было установлено во второй половине средневекового периода, и, в отличие от «我 (я)», «私» как скромный термин, уступающий другим как «公», не может быть существом, имеющим импульс отстаивать и оправдывать свое существование и мышление (Terao 1997, 135. Квадратные скобки добавлены автором).

Из-за такого понимания публичного как тех, кто находится на вершине иерархии, акторы, участвующие в управлении в публичной сфере, воспринимаются исключительно как государственные акторы. Как отмечает Тэрао, в то время как «генеральная публика» в английском языке обычно имеет коннотацию суверенных членов, «косю (公衆)» как его японский перевод не имеет такой коннотации, а просто обозначает людей (Terao 1997, 136). В результате такого понимания концепции публичного японские граждане, как правило, воздерживаются от участия в политической жизни, заявляя о своих правах только тогда, когда они оспариваются. Как утверждает Хироси Минами, японский психолог, «самосознание в Японии обычно утверждается только с точки зрения эгоистичных личных интересов, а не с точки зрения автономного личного достоинства, свободного от вмешательства власти» (Minami 1953, 40). Другими словами, граждане, как полагают, высказывают свое мнение не для выполнения своего гражданского долга по участию в общественном управлении, а скорее как люди, которые не несут за это ответственности.

Японские граждане, как правило, мало заинтересованы во внесении вклада в политику и государственное управление (Murayama 2003). Это контрастирует с гражданами других западных стран, которые вносят свой вклад через такие каналы, как адвокация и лоббирование. Количество НПО с функцией адвокации в Японии относительно ограничено, как отмечает Роберт Пекканен (Pekkanen 2006). Обследование, проведенное группой Университета Джонса Хопкинса, выявило заметное расхождение в соотношении НПО, предоставляющих услуги, и НПО, занимающихся адвокацией, между Швецией и Японией. В то время как в Швеции это соотношение составляло 1 к 1,07 в начале 1990-х годов, в Японии оно было значительно ниже, примерно 1 к 0,14.[3] Японцы в целом не заинтересованы в осуществлении позитивной свободы или участии в политике. Японские граждане полагаются на власть в управлении и, как правило, не предпринимают индивидуальных действий и не участвуют в политической жизни (Kawashima 2000). Проблемы в общественной сфере исторически воспринимались как вопросы, которыми должны заниматься государственные акторы.

На Рисунке 2 показано преобладающее мнение относительно наилучшего способа отражения общественного мнения в национальной политике. Преобладающая позиция с 1980-х годов, на которую указывает наибольший процент респондентов, заключается в том, что политики должны прислушиваться к голосам граждан. Это показывает, что наиболее популярным методом является пассивное участие. В отличие от этого, в отношении активного участия граждан в политике доля респондентов, считающих, что «граждане должны быть внимательны во время голосования», достигла пика примерно в конце Холодной войны, составив около 20%. С тех пор этот показатель демонстрирует тенденцию к снижению. Аналогичная тенденция к снижению наблюдается в отношении мнения о том, что «пространство для участия граждан должно расширяться», при этом доля респондентов, выразивших эту точку зрения, снизилась примерно с 17% в конце 1990-х годов до менее 12% к 2020 году.

Рисунок 2. Опрос общественного мнения о наилучшем способе отражения общественного мнения в национальной политике

Источник: Кабинет министров, «Опрос общественного мнения о социальной осведомленности (опрос за октябрь 2024 г.)».

https://survey.gov-online.go.jp/living/202501/r06/r06-shakai/#sub15

Это явление усугубляется повсеместным отсутствием осведомленности о потенциальном влиянии политического участия на формирование политических результатов. Опрос, проведенный Asahi Shimbun в мае 2021 года, дает ценное представление об этом вопросе. Опрос показал, что 47% респондентов дали положительный ответ на вопрос, имеет ли их голос силу влиять на политические события, в то время как противоположные 49% дали отрицательный ответ. В 2010 и 2011 годах, когда у власти была Демократическая партия Японии, наблюдалось временное повышение чувства политической эффективности: 56% и 55% респондентов ответили «да» соответственно (Isoda et al. 2021). Это предполагает, что чувство политической эффективности среди японского населения в целом низкое. В опросе, проведенном NHK в июне 2022 года, 46,7% респондентов ответили, что «не возлагают надежд на политику», а 42,1% ответили, что «даже если бы я заинтересовался, политика бы не изменилась» («NHK 2022-06-15).

3. Изменения и три способствующих фактора

Несмотря на продолжающееся доминирование этой политической культуры в Японии, наблюдались многочисленные признаки сдвига в настроениях. Основными движущими силами стали фактор Абэ, цифровые технологии, а также диверсификация акторов и видов деятельности.

Прежде чем перейти к трем движущим силам, необходимо упомянуть в качестве фонового фактора, способствующего этому, влияние подхода «Нового государственного управления» по передаче государственных функций частному сектору, принятого президентом США Рональдом Рейганом и премьер-министром Великобритании Маргарет Тэтчер, на Японию после Великого землетрясения Хансин-Авадзи. Землетрясение, произошедшее в январе 1995 года, унесло жизни более 6000 человек. Однако реакция правительства была медленной, поскольку информация поступала в правительство с задержкой, а контрмеры разрабатывались не сразу. Спасательные работы в основном проводились НПО. Учитывая этот опыт, японское правительство в следующем году приняло Закон о содействии деятельности определенных некоммерческих организаций, который смягчил критерии признания правового статуса НПО и позволил предоставлять им налоговые вычеты. Примерно в это же время были созданы организации по обеспечению вертикальной подотчетности, такие как Национальная конференция по связи с омбудсменом граждан и Центр раскрытия информации для граждан.

На этой основе число НПО, занимающихся вопросами повышения политической подотчетности, увеличилось во время первого срока администрации Абэ. Когда Синдзо Абэ вступил в должность в 2006 году, он предпринял ряд действий, которые преуменьшали ответственность Японии за прошлые войны. Центральным положением политической философии Абэ, которую он сформулировал под лозунгом «освобождение от послевоенного режима», была необходимость конституционной реформы. Эта повестка дня встретила значительное общественное сопротивление, что привело к формированию по всей стране гражданских групп, стремящихся защитить статью 9 Конституции, которая предусматривает отказ Японии от войны. По данным Ассоциации статьи 9, к 2008 году число таких групп превысило 7000 (Японская коммунистическая партия 2008). Эти группы активно проводили демонстрации, публичные лекции и распространяли образовательные брошюры (Creighton 2015, 128).

Проконституционные группы диверсифицировали свою деятельность, включая противодействие перезапуску атомных электростанций и принятие права на коллективную самооборону (Creighton 2015, 138). Во время второй администрации Абэ студенческая организация «Студенческая экстренная акция за либеральную демократию» (SEALDs), состоящая из более чем 1000 молодых людей, выразивших несогласие с Законом о защите особо секретных сведений и законами, связанными с безопасностью, проводила широкий спектр информационно-пропагандистских и демонстрационных мероприятий. Эти демонстрации, которые проводились неоднократно, привлекли беспрецедентное число участников, причем некоторые из них, по данным организаторов, собрали более 40 000 человек.

Информационно-пропагандистская деятельность в японском обществе сместила свое основное поле битвы с офлайн на онлайн после расформирования SEALDs в августе 2016 года из-за принятия законов, связанных с безопасностью, и сильного общественного противодействия их деятельности. Помимо возросшей активности в Twitter, активизировались онлайн-кампании по сбору подписей. Это изменение политического ландшафта было дополнительно подтверждено отказом премьер-министра Ёсихидэ Суги принять шесть кандидатов, критиковавших политику правительства в области безопасности, в ответ на предложение нового состава Японской академии наук. Этот отказ привел к началу активной кампании по сбору подписей на change.org, направленной на защиту академической свободы (Ichihara, Misinformation and Polarization in Japan: The Suga Adm?nistration and the Science Council of Japan 2020). В свете этих событий появилось множество организаций, сосредоточенных на повышении демократической прозрачности японского правительства. Среди них выделяются No Youth No Japan и Агентство по продвижению молодежной демократии, которые используют комбинацию офлайн и онлайн методологий в своей деятельности.

С наступлением 2020-х годов сочетание новых акторов и факторов, способствующих развитию, еще больше оживило деятельность гражданского общества в Японии. Эта активизация гражданского общества мотивирована ростом протестов граждан против репрессивных действий авторитарных правительств в Азии. Масштабные протесты против авторитарных режимов и нарушения прав человека происходят с конца 2010-х годов в Азии, начиная от протестов против законопроекта об экстрадиции в Гонконге, которые привели к принятию Закона о национальной безопасности, установлению военного правительства в результате переворота в Мьянме и последующему появлению Движения гражданского неповиновения (CDM), а также репрессивной политики Китая «нулевой терпимости к COVID» и движения A4, выступающего против нее. Эти протесты привели к столкновениям между гражданами и правящими правительствами. В результате значительное число сторонников демократии переехало в другие страны, что привело к притоку этих лиц в Японию. Этот приток не только увеличил число мероприятий, выступающих за свободу и права человека в их родных странах из Японии, но и привел к росту демонстраций, ставящих под сомнение сговор между этими авторитарными правительствами и японским правительством.

Масштаб этой деятельности вышел за рамки традиционной информационно-пропагандистской работы. Граждане Мьянмы продолжают собирать средства для поддержки деятельности CDM, и, по словам Юки Китадзуми, Япония является крупнейшим источником иностранного финансирования для движения за демократию в Мьянме. Документальные фильмы, изображающие граждан Гонконга и Мьянмы, выступающих за свободу и права человека, демонстрировались в кинотеатрах по всей стране, причем большинство залов были заполнены. Кроме того, когда певец, которому запрещено выступать в Китае, приехал в Японию для проведения общенационального тура, на концертах собирались не только китайцы, живущие в Японии, но и китайцы, специально приехавшие из Китая, чтобы увидеть певца, и залы по всей стране были заполнены до отказа. Выставки и другие мероприятия, освещающие текущую ситуацию в каждой стране, также проводятся в различных местах (Ichihara 2024).

Эти мероприятия проводятся одно за другим, и их успех в привлечении публики по всей Японии можно объяснить присутствием японских факторов, способствующих этому. Эти факторы включают японских активистов, которые оказывают поддержку и помощь в проведении мероприятий, а также кинодистрибьюторские компании, кинотеатры и концертные площадки, которые активно демонстрируют эти документальные фильмы. Возрастной диапазон этих японских факторов обширен и охватывает людей от 20 до 70 лет.

4. Заключение

В контексте Японии концепция вертикальной подотчетности оказалась недостаточной, в основном из-за предполагаемой слабости гражданского общества, на которую, в свою очередь, влияет восприятие этого термина общественностью. Однако последние наблюдения показали увеличение числа гражданских групп, участвующих в демонстрациях, оживление деятельности с использованием цифровых инструментов и появление новых акторов и изменений в форме деятельности. Эти события свидетельствуют о постепенном укреплении гражданского общества.

Эволюция информационно-пропагандистской деятельности свидетельствует о стратегической адаптации акторов гражданского общества к политической культуре Японии. В эпоху фрагментации общества в различных странах нельзя сказать, что простое проведение большего количества демонстраций обязательно принесет пользу обществу. Более эффективный подход предполагает разработку мероприятий, которые не усугубляют общественные разногласия, а способствуют развитию эмпатии среди людей. Появление новых видов деятельности в будущем обещает стать катализатором позитивных изменений. ■

Список литературы

Arendt, Hannah. 1973. "The Human Condition". Chicago: University of Chicago Press.

Banfield, Edward C. 1958. "The Moral Basis of a Backward Society". New York: Free Press.

Berlin, Isaiah. 1958. "Два понятия свободы: вступительная лекция, прочитанная в Оксфордском университете 31 октября 1958 года". Oxford: Clarendon Press.

Cabinet Office. 2024. "Shakai ishiki ni kansuru yoron chosa (Reiwa 6 nen 10 gatsu chosa) (Общественный опрос об общественном сознании (опрос за октябрь 2024 г.)).".

Coleman, James S. 1988. “Social Capital in the Creation of Human Capital.” The American Journal of Sociology 94: S95-S120.

Creighton, Millie. 2015. «Гражданские волонтеры в поддержку статьи 9 Конституции Японии и связанных с ней вопросов мира, разнообразия и экологии после 3.11».Voluntas 26: 121-143.

Dahl, Robert A. 1971. Polyarchy: Participation and Opposition". New Haven: Yale University Press.

Freedom House. n.d. “Freedom in the World: Country and Territory Ratings and Statuses, 1973-2023.” https://freedomhouse.org/report/freedom-world (доступ от 18 ноября 2023 г.).

Gibson, Rachel, Shaun Wilson, and Markus Hadler. 2004. «Международная программа социальных опросов 2004: Гражданственность». Кёльн: Архив данных GESIS. https://doi.org/10.4232/1.11372 (доступ от 15 января 2024 г.)

Habermas, Jürgen. 1991. "(перевод Томаса Бергера при содействии Фредерика Лоуренса), The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society". Cambridge, Mass.: MIT Press.

Hyden, Goran. 1999. “Governance and the Reconstitution of Political Order.” В State, Conflict, and Democracy in Africa", под ред. Richard Joseph. Boulder, CO: Lynne Rienner.

Ichihara, Maiko. 2020. Дезинформация и поляризация в Японии: Администрация Суги и Научный совет Японии. Аналитическая записка Азиатской сети по вопросам демократии, 2020.

______. 2024. "Support Democracy in Asia from Japan." Shinano Mainichi Shimbun.

Isoda, Kazuki, et.al. 2021. «Ippyo ni Seiji ugokasu chikara "aru" 47%: Asahi yoron chosa (47% считают, что один голос имеет силу влиять на политику: опрос Asahi)», Asahi Shimbun, 3 мая.

Japanese Communist Party. 2008. ““Kyujo no Kai" 7sen Toppa: Undo heno Futo na Kansho ni Kogi ("Ассоциация статьи 9" насчитывает более 7000: Протест против несправедливого вмешательства в движение)." Akahata.

Johnson, Chalmers. 1982. MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975". Stanford: Stanford University Press.

Katzenstein, Peter J. 1985. Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe". Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.

Katzenstein, Peter J., and ed. 1978. Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States. Мадисон: Издательство Висконсинского университета.

Kawashima, Takeyoshi. 2000. Nihon Shakai no Kazokuteki Kosei (Семейноподобная структура японского общества). Токио: Iwanami Shoten.

Kim, Tae-Chang. 2002. “Hajimeni: Ima naze nihon ni okeru “ooyake” to “watakushi” nanoka (Введение: Почему сейчас важны «общественное» и «личное» в Японии).” В сборнике Kokyo tetsugaku 3: Nihon ni okeru ooyake to watakushi (Общественная философия 3: Общественное и личное в Японии), под ред. Tsuyoshi Sasaki, Tae-Chang Kim и др. Токио: Tokyo daigaku shuppankai.

Kjaer, Anne Mette. 2004. Governance. Кембридж, Великобритания; Малден, Массачусетс: Polity.

Kobayashi, Yoshiaki. 1997. Gendai nihon no seiji katei (Политический процесс в современной Японии). Токио: Издательство Токийского университета.

Kono, Takeshi, and Masahiro Iwasaki. 2004. Rieki yudo seiji: Kokusai hikaku to mekanizumu (Политика патронажа: Международные сравнения и механизмы). Токио: Ashi Shobo.

Kuno, Osamu. 1970. “Niju yonenme wo mukaeru kenpo (Конституция достигает 24-летия).” Mainichi Shimbun, 1 и 2 мая.

Minami, Hiroshi. 1953. Nihonjin no shinri (Психология японцев). Токио: Iwanami Shoten.

Murayama, Hiroshi. 2003. Nihon no minshusei no bunkateki tokucho (Культурные особенности японской демократии). Киото: Koyo Shobo, 2003.

Neary, Ian. 2003. “State and Civil Society in Japan (Государство и гражданское общество в Японии).” Asian Affairs 34, 1 : 27-32.

NHK. 2022. "Seiji ishiki ni kansuru chosa: 3000 nin no riaru na omoi ha? (Опрос об отношении к политике: Каковы реальные мысли 3000 человек?)" 15 июня.

______. 2024a. “Jimin “seiji sasshin honbu” de hatsukaigo: Kishida shusho ga tokaikaku ni ketsui (Первое заседание «штаба политических реформ» ЛДП; премьер-министр Кисида полон решимости реформировать партию).” 11 января.

______. 2024b. “Seiji shikin jiken: Abe ha to nikai ha no kaikei sekininsha wo zaitaku kiso de kento (Дело о политических фондах: Казначеи фракций Абэ и Никкай будут рассмотрены для домашнего расследования).” 13 января.

Pekkanen, Robert. 2006. Japan’s Dual Civil Society: Members Without Advocates (Двойное гражданское общество Японии: Члены без защитников). Стэнфорд, Калифорния: Издательство Стэнфордского университета.

Putnam, Robert D., Robert Leonardi, and Raffaella Y. Nanetti. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy (Создание работающей демократии: Гражданские традиции в современной Италии). Принстон, Нью-Джерси: Издательство Принстонского университета.

Risse-Kappen, Thomas. 1991. “Public Opinion, Domestic Structure, and Foreign Policy in Liberal Democracies (Общественное мнение, внутренняя структура и внешняя политика в либеральных демократиях).” World Politics 43 (июль 1991 г.): 479-512.

Sasaki, Tsuyoshi, Tae-Chang Kim, and eds. 2002. Kokyo tetsugaku 3: Nihon ni okeru ooyake to watakushi (Общественная философия 3: Общественное и личное в Японии). Токио: Издательство Токийского университета.

Terao, Yoshiko. 1997. “Toshi kiban seibi ni miru wagakuni no kindaiho no genkai (Ограничения современных японских законов, касающихся улучшения городской инфраструктуры).” В сборнике Gendai no Ho 9: Toshi to Ho (Современное право 9: Города и право), под ред. Masahiko Iwamura и др. Токио: Iwanami Shoten.

Tocqueville, Alexis de. 1969. (пер. George Lawrence, ред. J.P. Mayer), Democracy in America (Демократия в Америке). Нью-Йорк: Perennial Classics.

Yamakawa, Katsumi. 1999. “Kokyosei no gainen ni tsuite (О концепции общественного).” Ключевая лекция на ежегодном собрании Nihon Kokyo Seisaku Gakkai (Японская ассоциация исследований государственной политики).

Yatsuhiro, Nakagawa. 1980. Obei demokurashi heno chosen: Nihon seiji bunka ron (Вызов западной демократии: Размышления о японской политической культуре). Токио: Hara Shobo.

[1] Профессор Высшей школы права Университета Хитоцубаси

[2] О центральной роли бюрократии в Японии см., например, Johnson 1982.

[3]Данные по Швеции приведены по состоянию на 1992 год, а по Японии — на 1995 год. Университет Джонса Хопкинса, Проект сравнительного анализа некоммерческого сектора.

Вертикальная подотчетность: Пример Непала

Уджвал Сундас[1]

Фонд «Самата»

1. Введение

После Народного движения 2006 года страна добилась значительных успехов на пути к более демократической системе управления, с заметными изменениями в политическом ландшафте. Все основные политические партии страны начали подчеркивать важность «инклюзивности» как цели. Тем не менее, эти изменения не принесли существенной пользы уязвимым группам, включая женщин, далитов, мадхеси, джанджати, мусульман и других. В целом, уровень участия маргинализированных групп в политическом процессе остается относительно низким, несмотря на обещания инклюзивности в плане кастовой и этнической принадлежности, данные политическими партиями и последующими правительствами.

Тем не менее, народ наконец-то нашел представителя после двух десятилетий отсутствия, в течение которых он пережил длительный период безгражданства. Сегодня, по крайней мере, система существует. Заложены основы подлинной демократии. Тем не менее, крайне важно, чтобы правительство на местном уровне было полностью задействовано для использования возможностей, предоставляемых недавними выборами. Постепенный подход к идеальной демократии требует интеграции народа на низовом уровне с государственным механизмом. На местном уровне наблюдается заметное расхождение. Вопросы надлежащего управления, гендерной и социальной инклюзивности, коррупции и безнаказанности остаются в значительной степени нерешенными.

В настоящее время женщины и наиболее маргинализированные сообщества, такие как далиты, представлены в правительстве. Обязательным требованием является то, чтобы каждый округ на местном уровне по всей стране имел избранного члена из числа далитов. Это свидетельствует о прогрессе, достигнутом Непалом в процессе демократизации. Несмотря на измененный контекст, культура представительства, партнерства и участия остается значительно недоразвитой.

Для обеспечения вертикальной подотчетности необходимо наличие механизмов горизонтальной подотчетности, таких как выборы. К ним относятся независимые и профессиональные СМИ, гражданское общество и другие механизмы подотчетности между выборами. Кроме того, создание механизмов горизонтальной подотчетности, а именно создание надежных и автономных учреждений, послужит укреплению механизмов вертикальной подотчетности (Lawoti 2019).

2. Обоснование исследования

В Непале, после отмены монархии, широкая общественность полностью реализует свое демократическое право выбирать своих лидеров. Непал, федеративная демократическая республика, провел значительные выборы в 2017 и 2022 годах. В соответствии с Конституцией страна приняла смешанную модель избирательной системы. Учитывая контекст страны и тщательное изучение относительных преимуществ и недостатков смешанной системы, непальская избирательная система включает в себя как мажоритарную (First-Past-the-Post, FPTP), так и пропорциональную (Proportional Representation, PR) системы голосования. Она считается одной из самых образцовых моделей выборов, демонстрирующей принцип инклюзивности. Тем не менее, в стране возникло множество проблем, особенно в связи с тем, что лидеры не оправдывают ожиданий избирателей, а крупные политические партии вовлечены в цикл нестабильных коалиционных правительств. Страна сталкивается с серьезной проблемой поддержания стабильного правительства. За 16 лет в Непале 12 раз формировались парламентские коалиции. Избранные члены часто меняли свой статус, находясь то в правительстве, то вне его. Растущее влияние мелких политических партий способствует ситуации, когда формирование коалиций становится определяющим фактором в политическом ландшафте, ведя страну к состоянию длительной нестабильности.

Лица занимают государственные или парламентские должности во многих случаях, используя положения системы. Однако в нынешнем контексте возникает важный вопрос: кому они подотчетны? Те, кто избран как по системе FPTP, так и по системе PR, похоже, отдают приоритет интересам своих соответствующих партий. Предвыборные программы, которые публично объявляются непосредственно перед выборами, редко выполняются на практике. На государственные должности избирались лица с криминальным прошлым. Коррупция и взяточничество широко распространены в политическом ландшафте. Грубо нарушаются положения избирательного кодекса поведения. Выбор неподходящего лидера на основе ошибочных данных может привести к отсутствию подотчетности перед избирателями.

В избирательном процессе участвует множество акторов. Однако результаты выборов неудовлетворительны, что приводит к значительной коррупции во время и после избирательного процесса. Вследствие отсутствия подотчетности субъектов и органов, связанных с избирательной системой Непала, проявился ряд проблем, изложенных ниже.

К числу возникших политических проблем относятся формирование хищнической коалиции между правящей партией и бизнес-кругами, нестабильность правительства, формирование предвыборных альянсов между политическими партиями и отсутствие эффективного институционального контроля над избирательным процессом. Аналогично, существуют некоторые правовые проблемы, включая нарушения кодекса поведения во время выборов, рост коррупции за последние 15 лет (по данным Transparency International Nepal в 2022 году), отсутствие прозрачности в отношении правил, законов и процессов, задержки в разработке законов и правил, которые еще предстоит разработать в соответствии с конституционными положениями, а также отсутствие прозрачности в отношении правил, законов и процессов.

3. Цель исследования

Цель данного исследования — изучить и проанализировать подотчетность политических и правовых субъектов перед широкой общественностью, выявить недостатки избирательной системы Непала и оценить проблемы в реализации чаяний избирателей.

Особое значение имеют следующие вопросы:

1. Какие улучшения могут быть внесены в избирательную систему Непала?
2. Какие факторы способствуют неспособности избранных должностных лиц оправдать ожидания широкой общественности Непала? С какими препятствиями они сталкиваются при выполнении своих обязанностей?
3. Какие факторы способствуют распространенному недовольству, выражаемому в основных СМИ, относительно деятельности избранных должностных лиц?
4. Какую помощь ожидают избранные должностные лица от СМИ и организаций гражданского общества (ОГО) для поддержания подотчетности перед своими избирателями?

4. Обзор литературы

4.1. Структура правительства Непала

Правительство Непала имеет три уровня: федеральный, провинциальный и местный. Заслуга в этом принадлежит движению, инициированному Коммунистической партией Непала (Центр маоистов), к которому впоследствии присоединились демократические партии и другие коммунистические партии.

В соответствии с конституционным положением, распределение государственной власти осуществляется между трехуровневой системой правительства. Правительства на трех уровнях связаны установлением национальных целей и задач развития, которые определяются Национальным советом по развитию. Между планирующими подразделениями на каждом уровне существует межправительственное взаимодействие как с точки зрения институциональной структуры, так и процедуры планирования. Распределение государственной власти между трехуровневым правительством определено статьей 57 Конституции.

Отношения между тремя уровнями правительства являются двусторонними вертикальными. Эти отношения существуют между федеральным правительством (ФП), провинциальным правительством (ПП) и местным правительством (МП) и их соответствующими планирующими подразделениями на различных этапах плана. Эти отношения могут быть далее классифицированы как функциональные или ресурсные. Определенные отношения существуют в отношении трансляции политики. При подготовке, реализации и мониторинге и оценке долгосрочных, периодических и годовых планов между планирующими подразделениями ФП, ПП и МП поддерживаются вертикальные отношения.

Рисунок 1. Взаимоотношения между тремя уровнями правительства

Источник: Отчет исследовательской рабочей группы, составленный НПС 25.09.2016 г.

Избирательная система Непала отражает три ключевых элемента: вес общественного мнения, учет народных интересов и широкое представительство социальных, экономических и политических интересов граждан. Помимо этих функций, выборы служат другим важным целям, включая выбор лидеров, придание легитимности управлению и установление подотчетности между правительством и избирателями (Dahal 2001).

Избирательная система Непала отличается от системы одномандатных избирательных округов, наблюдаемой в США, Великобритании и Канаде. В этих странах победителем объявляется кандидат, набравший наибольшее количество голосов в каждом избирательном округе, даже если это число составляет менее 50%. Непал придерживается смешанной избирательной системы.

Смешанная избирательная система (СИС) сохраняет преимущества пропорционального представительства (PR) системы, одновременно гарантируя, что избранные должностные лица назначаются в конкретные географические округа. Тем не менее, в случаях, когда избиратели имеют два бюллетеня — один за политическую партию и один за своего местного представителя — остается неясным, имеет ли голос местного представителя меньшее значение, чем голос за партию, при определении общего распределения мест в законодательном органе. Более того, СИС может привести к созданию двух различных категорий законодателей: тех, кто несет прямую ответственность и подчиняется избирательному округу, и тех, кто набирается из национального партийного списка и подчиняется партии. Такая ситуация может иметь последствия для сплоченности избранных политических партийных групп.

Палата представителей (ПП) состоит из 275 избранных мест, а законодательные собрания штатов (ЗС) имеют в общей сложности 550 мест. Законодательные собрания штатов и Палата представителей будут избираться по смешанной избирательной системе: 60 процентов представителей избираются по мажоритарной системе (FPTP), а 40 процентов — по системе пропорционального представительства (PR), использующей закрытые списки кандидатов, представленные политическими партиями. Таким образом, в день выборов избиратели должны отдать четыре голоса: один за кандидата FPTP в Палату представителей (ПП), один за кандидата FPTP в свое Законодательное собрание (ЗС), один за партийный список ПП и один за партийный список ЗС (источник: IFES, ноябрь 2021 г.).

5. Подотчетность государственных органов и других субъектов перед избирателями

5.1. Избирательная комиссия

Избирательная комиссия (ИК) Непала является конституционным органом по управлению выборами в Непале. Конституция Непала установила рамки для ИК в разделе 24, статьях 245–247. Конституция Непала закрепила конкурентную многопартийную демократическую систему, всеобщее избирательное право и периодические выборы как фундаментальные руководящие принципы демократии. В соответствии с конституционными положениями, Комиссия несет ответственность за проведение выборов на различных уровнях — федеральном, провинциальном и местном — в соответствии с предписанными избирательными системами (Избирательная комиссия Непала, 2017 г.).

ИК отвечает за проведение и надзор за национальными и местными выборами, а также за референдумы по вопросам национальной важности. Они также принимают окончательное решение относительно законности выдвижения кандидатов. ИК может делегировать свои полномочия и обязанности члену Избирательной комиссии или государственному служащему.

Проведение справедливых и надежных выборов только силами ИК не представляется возможным. Поэтому для обеспечения справедливости и честности избирательного процесса были созданы различные судебные органы. Некоторые из вышеупомянутых секторов следующие:

5.2. Правительство Непала

В соответствии со статьей 57 Конституции правительство несет ряд обязанностей по обеспечению чистых, справедливых и бескомпромиссных выборов. К ним относятся создание благоприятной среды для выборов, определение дат выборов в координации с ИК и политическими партиями, а также разработка законов для борьбы с безнаказанностью и коррупцией. Правительство также должно гарантировать безопасность избирателей и кандидатов, оказывать поддержку Комиссии в обеспечении соблюдения кодекса поведения и обеспечивать безопасную и удобную транспортировку пожилых людей, лиц с заболеваниями и лиц с ограниченными возможностями к избирательным участкам. Кроме того, оно отвечает за координацию с ИК для мобилизации негосударственных секторов, а также за привлечение наблюдателей за выборами, СМИ и социальных организаций для надлежащего управления и организации избирательного процесса.

Правительственный юрист несет конкретные обязанности как во время, так и после выборов и может быть привлечен к ответственности за выполнение этих обязанностей. Ему поручено оказывать помощь и руководство правоохранительным органам в расследовании и преследовании избирательных преступлений, обеспечивая законность всех разбирательств и их подкрепление достаточными доказательствами. Кроме того, он должен оказывать поддержку истцам тактично и эффективно. Если решение признано неудовлетворительным, правительственный юрист обязан подать апелляцию в вышестоящий суд.

5.3. Парламенты

Для обеспечения своевременного и содержательного проведения выборов парламентарии обязаны разрабатывать необходимую политику и вносить соответствующие поправки. Аналогично, от парламентариев ожидается оценка деятельности ИК и правительства, а также предоставление конструктивной обратной связи, рекомендаций и руководства по мере необходимости.

5.4. Политические партии

Политические партии обязаны инструктировать своих соответствующих членов воздерживаться от любого вида запугивания, преследования или незаконного влияния на избирателей и кандидатов. Политические партии должны устанавливать критерии для выдвижения кандидатов в соответствии с действующим законодательством.

В сотрудничестве с ИК, организациями гражданского общества и правительством политические партии должны внедрять программы обучения для своих соответствующих членов с целью повышения их потенциала для проведения справедливых выборов. Политические партии обязаны оказывать поддержку правительству в его усилиях по контролю и наказанию лиц, причастных к избирательным преступлениям.

5.5. Наблюдатель за выборами, гражданское общество и СМИ

Наблюдатели за выборами, члены гражданского общества и сотрудники СМИ несут значительную ответственность за обеспечение прозрачности, справедливости и своевременного распространения результатов выборов. Пресса должна оказывать давление на соответствующие органы с целью поддержания высочайших стандартов в этих областях и помогать государственным органам в создании более безопасной среды, защищающей права человека для всех. Сотрудничая с ИК и государственными органами, гражданское общество отвечает за реализацию программ обучения избирателей и обеспечение того, чтобы политические партии и кандидаты соблюдали установленный избирательный кодекс поведения. Кроме того, они должны предоставлять необходимые ресурсы, обучение и услуги для эффективной поддержки избирательного процесса.

6. Результаты и анализ

6.1. Уникальность избирательной системы

Два основных выборов, проведенных после принятия Конституции в 2015 году, являются отличительными тем, что они представляют собой смешанную систему (FPTP и PR в соотношении 60:40). Принцип инклюзивности отражен в системе PR как на федеральном, так и на местном уровнях. Вышеупомянутые резервы присущи самой избирательной системе. Объем резервирования обширен и охватывает разнообразные группы, включая женщин, далитов, мадхеси, джанджати, мусульман и других. На президентском, парламентском, муниципальном уровнях и уровнях округов требуется, чтобы председатель и его заместитель были разных полов.

Минимальная представленность женщин в размере 33% требуется для почти всех официальных парламентских комитетов, министерств и других официальных органов.

6.2. Степень подотчетности

Члены, избранные на местном уровне, более непосредственно подотчетны общественности, в то время как члены, избранные на провинциальном и федеральном уровнях, имеют двойные обязанности: перед своими политическими партиями и перед широкой общественностью. Похоже, что избранные члены на провинциальном и федеральном уровнях больше сосредоточены на повестке дня своей политической партии и меньше — на потребностях широкой общественности. Парламентарии преданы своим партийным лидерам и участвуют в конкурентной борьбе за получение избирательного билета для следующего раунда в надежде угодить партийным лидерам.

Партийный манифест может поначалу показаться весьма привлекательным и отвечающим общественным интересам. Однако поддержание коалиции в многопартийной системе/правительстве является серьезной проблемой. Поэтому партийный манифест подвергается размыванию в результате большего влияния динамики коалиции.

7. Усилия по содействию подотчетности

Ряд доноров и международных организаций по развитию оказывают поддержку избирательной системе и ИК в сотрудничестве с непальским правительством с момента введения федерализма в Непале. Сразу после выборов проводится обучение избранных членов. Различные международные неправительственные организации (МНПО) и государственные органы сотрудничают в проведении учебных сессий для избранных должностных лиц с целью обеспечения подотчетности перед широкой общественностью.

Большинство парламентариев и министров не участвуют в учебных программах. Такие лица часто проявляют самоуверенное поведение, предполагая, что они обладают полными знаниями по данному вопросу. Такие лица склонны полагать, что их обширный политический опыт и понимание нюансов управления дают им необходимые знания для удовлетворения потребностей широкой общественности.

Предоставляемое обучение и помощь охватывают различные инициативы, направленные на укрепление избирательных процессов и процессов управления. К ним относятся программы наращивания потенциала для ИК, программы обучения избирателей и разработка законодательства. Дополнительное обучение фокусируется на навыках для смягчения конфликтов и содействия сотрудничеству, обеспечивая выполнение избранными должностными лицами и государственными служащими своих обязанностей и их подотчетность общественности. Кроме того, предлагаются специализированные программы для расширения прав и возможностей женщин для активного взаимодействия с Конституцией (Министерство федеральных дел и общего управления, 2021 г.;Himalayan News Service 2018-02-18; NDI 2009).

7.1. Кодекс поведения

Избирательная комиссия (ИВ) разработала кодекс поведения для всех избирателей и кандидатов (Nepal Election Commission 2022). Кодекс поведения распространяется среди общественности и членов политических партий посредством ряда обучающих программ и через избирательных наблюдателей.

Некоторые виды поведения являются открытыми и могут контролироваться и регулироваться, в то время как другие являются скрытыми и осуществляются тайно. Соблюдение Кодекса поведения имеет первостепенное значение для избранных должностных лиц как во время, так и после избирательного процесса. В контексте выборов наблюдался ряд нарушений, включая введение в должность избранных членов, использование подкупа, оказание угроз для влияния на кандидатуру и результаты, а также захват избирательных участков. Требования избирательного законодательства либо игнорируются, либо нарушаются. Предвыборные программы часто приводят к значительным расходам, превышающим лимиты, установленные ИВ. Некоторые кандидаты ищут неоправданную финансовую поддержку у богатых бизнесменов.

В некоторых отдаленных районах Непала нередки случаи запугивания и употребления алкоголя на избирательных участках. В регионах со сложным географическим рельефом и ограниченными транспортными возможностями лица с ограниченными возможностями и пожилые люди могут столкнуться с трудностями при достижении избирательных участков, что затрудняет их возможность голосовать. Следовательно, количество голосов, поданных за выбранного кандидата, уменьшается. Кандидат(ы), которые могут предоставить логистическую поддержку (транспорт, питание и проживание) избирателям, могут иметь преимущество в избирательном процессе. Кроме того, некоторым сельским жителям было предложено прощение их долгов в обмен на голосование в соответствии с предоставленными инструкциями.

Кроме того, были выявлены некоторые недостатки в работе ИВ. Некоторые респонденты указали, что ИВ не функционирует автономно. Даты выборов назначаются действующим правительством без каких-либо консультаций или обсуждений с ИВ. Финансирование мер по обеспечению безопасности выборов не подлежит достаточному регулированию. Эффективность просвещения избирателей подрывается его поспешной организацией в период, предшествующий выборам. Действующее правительство было замечено в преднамеренном инициировании или одобрении проектов развития в период, предшествующий выборам. В сельских районах безопасность и порядок не обеспечиваются должным образом.

7.2. Непрерывное правление политических партий и разделение власти

Две основные политические партии находятся у власти непрерывно с 1990 года. Непальский конгресс (НК) и Коммунистическая партия Непала (КПН) – Объединенный марксистско-ленинский (ОМЛ) находятся у власти, занимая ключевые министерства в течение последних 34 лет. Даже после провозглашения Непала республикой они по-прежнему находятся у власти вместе с Коммунистической партией Непала (КПН). Причина этого в том, что они не могут обеспечить абсолютное большинство (две трети) в нижней палате. Такие партии предвидят результаты выборов и стремятся заранее формировать альянсы с целью достижения желаемого результата. Так продолжается с 2008 года.

Таблица 1. Премьер-министры Непала с 2008 года

NC: Непальский конгресс, UML: Объединенная марксистско-ленинская партия, NCP-MC: Непальская коммунистическая партия (маоистский центр)

Правительство было распущено 12 раз в период с 2008 года по настоящее время. Для поддержания коалиционного правительства с двухтретьим большинством часто менялись как кабинет министров, так и арифметический состав членов политических партий. Роспуск коалиционного правительства на федеральном уровне имеет последствия и на низовых уровнях.

7.3. Значительная системная коррупция

После провозглашения Непала «секулярным, федеративным, демократическим, республиканским государством» в 2008 году возникла значительная проблема системной коррупции. Наблюдалось вопиющее злоупотребление властью. Лица, занимающие властные посты, включая министров, парламентариев, мэров и высокопоставленных правительственных чиновников, были замешаны в коррупционных действиях. Некоторые были заключены в тюрьму, другие находятся под следствием, а некоторые ожидают суда. Ниже приведен список значительных случаев коррупции, произошедших в Непале с 2008 года.

Таблица 2. Список значительных случаев коррупции с 2008 года

7.4. Расходы на выборы и хищнические отношения с бизнесменами

Рекомендации Избирательной комиссии (EC) ограничивают расходы на предвыборную кампанию суммой в 2,5 миллиона непальских рупий (эквивалент 18 000 долларов США) для Генеральной ассамблеи и 1,5 миллиона непальских рупий (эквивалент 10 800 долларов США) для Провинциальной ассамблеи. Политические лидеры ищут поддержки у бизнесменов для получения необходимых средств, а взамен политики действуют в интересах бизнесменов.

Бывший министр утверждает, что для победы на выборах требуется минимум 50 миллионов непальских рупий (эквивалент 360 000 долларов США). Он далее заявляет: «Наш средний доход за пять лет составит примерно четыре миллиона, и мы считаем, что должны возместить эту сумму в течение нашего срока».

7.5. Номинация кандидатов политическими партиями

Номинация кандидатов политическими партиями является обычной практикой в Непале, наблюдаемой во всем политическом спектре, в том числе среди мелких и новых партий. В случае кандидатов по мажоритарной системе (FPTP) номинация основывается главным образом на вкладе предлагаемого члена в соответствующие политические партии.

Формальный процесс выглядит следующим образом. Во-первых, районные комитеты выдвигают членов от каждого района и направляют рекомендации в центральный комитет. Впоследствии члены центрального комитета утверждают список кандидатов, которые соревнуются по мажоритарной системе (FPTP). Однако на самом деле председатель партии осуществляет окончательную власть принятия решений в автократической манере. Кроме того, соседние страны оказывают неправомерное влияние в отношении региональной политики.

7.6. Отбор кандидатов по пропорциональной системе представительства (PR)

По принципу, 110 членов парламента отбираются от общин далитов, джанджати, женщин и мадхеси центральными комитетами соответствующих партий. Однако, напротив, влиятельные члены партии, особенно те, кто обладает прерогативой председателя партии, принимали решения, которые приводили к непотизму и фаворитизму. Например, представители элиты и привилегированных классов и каст были замечены на занятии мест. Так, в случае супруги Генерального секретаря UML, этот человек был избран парламентарием по системе PR. От Непальского конгресса супруга видного лидера служит в парламенте по системе PR. Аналогично, от CPN (маоистской) дочь и брат соответственно занимают должности мэра и спикера в верхней палате.

Сами старшие политики предпочли систему PR прямым выборам, поскольку это более экономичный вариант для них. Вместо участия в избирательной конкуренции некоторые лица предпочитают делать финансовый вклад в соответствующую партию. Это можно охарактеризовать как форму незаконного получения мест в системе PR. Избранные члены утверждают, что финансовые расходы, понесенные в ходе избирательного процесса (FPTP), могут достигать 50 миллионов непальских рупий за одно место.

7.7. Политические проявления во время выборов

Концепция подотчетности не является обязательным юридическим требованием. В интервью бывший член Учредительного собрания отметил, что избиратели не особенно озабочены предвыборными программами и вместо этого руководствуются политическими партиями. Он также заявил, что избиратели ожидают личной выгоды от кандидатов на выборах. Избирателей меньше волнуют политики и законы, которые будут приняты избранными членами для широкой общественности, и вместо этого они сосредоточены на потенциальных выгодах, которые они могут получить от этих избранных членов, таких как трудоустройство или возможности для бизнеса. Кроме того, старший журналист предположил, что избиратели должны устанавливать сроки и спрашивать избранных должностных лиц, какие действия они предприняли для обеспечения подотчетности.

После выборов разрыв между лидерами и избирателями, кажется, углубляется, вызывая обеспокоенность по поводу качества коммуникации и взаимодействия между избранными представителями и электоратом. Было замечено, что это явление порождает разочарование среди избирателей, которые, несмотря на то, что ранее имели хорошие отношения со своими избранными представителями, столкнулись с ухудшением коммуникации в период после их избрания. Легкость, с которой люди могут общаться со своими лидерами, становится все более сложной, что приводит к постепенному подрыву доверия и восприятию общественностью того, что лидеры становятся недоступными.

7.8. Появление новых перспектив

«Модель PR финансово обременительна, поскольку она требует большего представительства и ресурсов, что, следовательно, увеличивает расходы для правительства», — заявили старшие лидеры NC и UML. Влияние мелких политических партий привело к непропорциональному объему власти, что вызвало отсутствие прогресса в принятии решений. Практика политического представительства злоупотребляется политическими партиями. Те, кто занимал видные руководящие должности неоднократно, часто рекомендуются на места по системе PR. «Те, кто обеспокоен потенциальными последствиями проигрыша на выборах по системе FPTP, также ищут билеты PR», — заявляет профессор политологии и бывший руководитель Центрального департамента политологии. Были призывы со стороны крупных политических партий (таких как NC и UML) к отмене системы PR и принятию полной системы FPTP. В отличие от этого, CPN-UML выразила поддержку полной системе PR и прямым выборам главы государства.

8. Различные факторы, влияющие на низкую подотчетность

Вертикальная подотчетность зависит от различных факторов, способствующих ее ослаблению, помимо влияния самих лидеров. На ухудшение подотчетности в стране влияют многочисленные факторы, включая действия правоохранительных органов, таких как силы безопасности, мобилизованные во время выборов; государственные служащие, ответственные за обновление списков избирателей; должностные лица Избирательной комиссии (EC), устанавливающие стандарты для избирательного процесса; склонность политиков искать поддержки у бизнесменов; поведение политиков; роль средств массовой информации; и влияние НПО. Впоследствии это влияет на общую подотчетность избранных членов.

8.1. Факторы, связанные с управлением выборами

Состояние мер безопасности: Проблемы безопасности представляют собой наиболее значительную проблему в период выборов. Во время выборов EC предписала эффективные меры безопасности, включая развертывание временных полицейских сил. Однако эти силы не смогли полностью выполнить требуемые обязанности по обеспечению безопасности. Во время выборов напряженность между противоборствующими партиями нарастает, что приводит к физическим столкновениям в избирательных штабах и, в крайних случаях, к прекращению голосования. Развертывание достаточного количества сотрудников службы безопасности зависит от масштаба избирательного округа. Это подчеркивает необходимость мобилизации временных полицейских сил. Кроме того, должны быть обеспечены меры безопасности для пожилых граждан и лиц с особыми потребностями.

В 2022 году местные жители 4-го избирательного округа муниципалитета Дейчули, район № 1 округа Навалпур подожгли урну для голосования, содержащую 702 бюллетеня. Аналогичный инцидент произошел в районе № 6 Дерали в районе Кавре, где урна для голосования была уничтожена местными жителями. Эти инциденты иллюстрируют трудности в поддержании мира во время выборов в Непале, где беспорядки являются обычным явлением.

Ошибка и задержка обновления списка избирателей: Ошибки в списке избирателей наблюдались из-за несвоевременного обновления данных избирателей, что приводило к тому, что список поступал в избирательные центры после установленного срока. Это привело к случаям, когда избиратели, особенно проживающие в отдаленных районах, не могли посетить программы обучения избирателей, что, следовательно, приводило к ошибкам в процессе голосования. В результате значительное количество ранее поданных голосов было впоследствии аннулировано, что свидетельствует о недостатке эффективности государственных секторов, ответственных за поддержание точных данных.

Последствия этого неисправного механизма очевидны в многочисленных случаях, когда отдельные лица голосовали от имени отсутствующих. В некоторых случаях эти голоса подавались до десяти раз. Это явление может быть связано с несвоевременным обновлением списка избирателей, что может быть вызвано такими изменениями, как миграция, смерть или просто отсутствие. Последствия этого неисправного механизма далеко идущие, поскольку они привели к значительному напряжению между конкурирующими сторонами.

Халатность Избирательной комиссии: EC продемонстрировала халатность при оценке соответствия политических партий требованиям для новой регистрации, о чем свидетельствует поданное дело против г-на Раби Ламичане, председателя партии Rastriya Swatantra Party, чья национальность была поставлена под сомнение.

Несмотря на установленное правило, запрещающее предоставление денег или приглашений на угощения во время выборов, политические партии были замечены в раздаче денег и организации угощений для общественности. Кроме того, запрещается клеить листовки и плакаты кандидатов на стенах и столбах во время кампании, но ни одна политическая партия не соблюдала это правило. Автобусы и грузовики перегружены агитаторами, в нарушение стандартов, установленных EC. Подход EC к решению этих нарушений был ограничен, поскольку она не предприняла никаких действий против партий.

Плохое обучение избирателей: Обучение избирателей является важнейшим аспектом избирательных процессов, однако эффективность программ обучения избирателей в Непале остается под вопросом. Государство выделило 50 миллионов непальских рупий на обучение избирателей, однако результаты не были удовлетворительными. На выборах в апреле 2022 года EC выделила 15 дней на программу обучения избирателей и попыталась внедрить электронную систему голосования. Однако из-за неадекватного планирования соответствующим сектором электронная система голосования не получила широкого распространения, что привело к аннулированию многочисленных бюллетеней.

С 1991 по 2017 год наблюдалась тенденция к увеличению аннулирования результатов выборов, что в основном объясняется недостаточным обучением избирателей. В 1991 году было аннулировано 322 000 голосов, а в 2017 году эта цифра достигла 1 568 191. Аналогичная тенденция наблюдалась и на выборах 2022 года, где только в районе Джумла было аннулировано в общей сложности 9 644 голоса.

Эта тенденция в основном связана со сложностью избирательных бюллетеней и последующей неспособностью избирателей понять предоставленные инструкции. Эта сохраняющаяся проблема подчеркивает необходимость всестороннего обучения избирателей для повышения осведомленности избирателей и обеспечения честности избирательных процессов.

8.2. Факторы, связанные с политической партией

Неправомерное давление со стороны политических партий: Во время выборов крупные партии были замечены в действиях, которые могут рассматриваться как злоупотребление властью, часто используя различные стратегии для сохранения своего положения власти. Опасение проиграть выборы привело к повсеместной тенденции манипулирования общественностью обманными средствами. Конституционные положения предоставили местным органам власти расширенные полномочия; однако местные политические партии и лидеры были замечены в преднамеренном затягивании предоставления списков избирателей, тем самым препятствуя проведению программ обучения избирателей и приводя к аннулированию многочисленных бюллетеней. Члены партии оказывали неправомерное влияние на результаты выборов, способствуя широкомасштабным манипуляциям.

Местные органы власти, предположительно ответственные за надлежащее управление, были вовлечены в различные скандалы. Это еще больше подорвало доверие общественности.

Предвыборные альянсы: Политические партии были замечены в практике, которая может вызвать путаницу у избирателей. Эта практика включает в себя создание альянсов с конкурирующими партиями перед выборами, часто сопровождаемое распространением обещаний и угроз, которые могут дезориентировать избирателей, придерживающихся определенных политических идеологий. Это явление может препятствовать автономии избирателей в выборе своих лидеров.

Кроме того, политические партии склонны определять свои предполагаемые избирательные округа, тем самым влияя на избирательный ландшафт. Эти партии используют математические стратегии для обеспечения большинства мест в правительстве или, по крайней мере, для сохранения своего присутствия в правительстве, занимая ключевые министерства. При этом они часто пренебрегают собственными программами и ведут переговоры с конкурирующими партиями, достигая взаимных соглашений, которые позволяют им оставаться у власти. Эта практика наблюдается в Непале с 1992 года, когда страна пережила выборы при конституционной монархии. Формирование предвыборных альянсов фактически делает общественность заложником. Например, партия Непальский конгресс, которая ранее вступила в альянс с Коммунистической партией, вынудила избирателей голосовать за последнюю.

Поддержка со стороны бизнесменов: Политические партии ищут поддержки у бизнесменов, в то время как бизнесмены, в свою очередь, ждут возможностей влиять на законодательство таким образом, чтобы это отвечало их интересам. Поскольку политические партии получают финансовую и логистическую поддержку от этих бизнесменов, лидеры вынуждены идти на компромиссы по различным вопросам, часто отдавая предпочтение интересам бизнесменов. Было замечено, что лица, причастные к тяжким преступлениям, были оправданы. Примечательно, что президенты, как известно, проявляли амнистию к состоятельным и влиятельным гангстерам, с которыми они имели связь с политическими партиями.

В контексте Непала существует симбиотическая связь между корпоративными структурами и политиками, которая усиливается в предвыборный период. По окончании выборов политики, похоже, отдают приоритет выполнению своих ранее существовавших соглашений с корпоративными структурами, часто в ущерб мелким и менее влиятельным бизнесменам.

Коррупция во время и после выборов: Недавние новостные агентства сообщили о всплеске громких коррупционных дел; однако действий в ответ было мало. Примеры включают предполагаемое участие высокопоставленных лидеров в контрабанде золота и мошенничестве с землей «Лалита Нивас», которое осталось без движения. Это явление предполагает, что правовая система страны подрывается влиятельными акторами.

Системная коррупция проявляется в формулировании политики, изобилующей лазейками, которые впоследствии легитимизируются теми же законами. В этом случае коррупция происходит довольно тонко. Большинство подобных нарушений часто остаются незамеченными, что наносит ущерб экономике страны.

8.3. Факторы, связанные с кандидатами и избирателями

Избранные члены должны декларировать свое имущество: EC создала систему, предписывающую всем избранным должностным лицам раскрывать свое имущество после вступления в государственную должность. Как указано в статье 50 Закона о деталях коррупции 2049 года, избранное должностное лицо обязано раскрыть все имущество и собственность, находящиеся на его имя и на имя любых членов семьи в течение 60 дней после вступления в государственную должность. Комиссия по расследованию злоупотреблений властью уполномочена возбуждать производство в любое время, если она обнаружит, что лицо накопило богатство неестественным образом.

Хотя Кодекс поведения, обнародованный EC, требует, чтобы все победившие кандидаты немедленно раскрывали свое имущество после вступления в должность, высокопоставленные лидеры не соблюдали этот кодекс.

Примечательно, что по состоянию на апрель 2022 года мэр столичного города Катманду Бален Шах, вице-мэр Сунита Махарджан и мэр столичного города Бхаратпур Рену Дахал не представили сведения о расходах на выборы. Эти инциденты вызывают многочисленные подозрения.

Важно отметить, что политическим партиям разрешается вести предвыборную агитацию максимум 90 дней. После обнародования кодекса поведения EC в период выборов правительство обязано прекратить всю деятельность, включая продвижение и перевод государственных служащих, чтобы избежать любого неправомерного влияния на избирательный процесс.

Необоснованные расходы кандидатов на предвыборные цели: EC установила следующие стандарты расходов для местных органов власти в течение 15-дневной предвыборной кампании.

Таблица 3. Стандарты расходов на предвыборную кампанию на местном уровне (NPR)

Согласно руководящим принципам Избирательной комиссии (EC) за 2022 год, расходы на выборы должны проводиться по 10 направлениям: закупка списков избирателей, транспортировка предвыборных материалов, топливо, расходы на собрания, мобилизация партийных кадров и проведение представителей.

Однако кодекс поведения на выборах соблюдается не должным образом, а кандидаты недостаточно информированы о расходах на выборы. В предыдущем избирательном цикле в борьбе участвовало в общей сложности 1 233 кандидата; однако только 574 из этих кандидатов представили подробные отчеты о расходах на выборы.

Иррациональные решения партий о выдвижении кандидатов по мажоритарной системе и пропорциональному представительству: Система пропорционального представительства (PR) не реализуется в соответствии с ее основополагающими принципами. Изначально задуманная как средство интеграции представителей маргинализированных сообществ в основную политическую жизнь, система PR стала предметом неверного толкования. В систему PR включены женщины из обеспеченных слоев населения и богатые бизнесмены под видом мадхеши. В отличие от этого, в рамках мажоритарной системы (FPTP) политические партии выбирают кандидатов, которые популярны, но также обладают финансовыми ресурсами для влияния на избирателей.

Ложные обещания, данные кандидатами: Лидеры обещают уделять первоочередное внимание таким инициативам, как образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры, обеспечение питьевой водой, электроэнергией и трудоустройством. Однако после вступления в должность эти обязательства часто игнорируются, поскольку внимание переключается на партийные программы, что приводит к предполагаемому нарушению подотчетности по этим обещаниям. Это явление может подорвать доверие общественности к руководству.

Разрыв между избранными членами и широкой общественностью: В контексте отдаленных регионов Непала эффективная коммуникация становится важной проблемой. Значительная часть населения, по-видимому, не осведомлена о кандидатах и процессе голосования. Агитаторы часто пренебрегают предоставлением исчерпывающей информации, вместо этого сосредотачиваясь на демонстрации избранной группы кандидатов и символов. Этот недосмотр приводит к тому, что широкая общественность не имеет полного представления о политических партиях и кандидатах, делая их восприимчивыми к внешнему влиянию. Лица, занимающие руководящие должности, часто обладающие властью и хитростью, стратегически манипулируют восприятием широкой общественности в отдаленных регионах.

8.4. Факторы, связанные со СМИ и НПО

Предвзятость СМИ: Большинство новостных изданий находятся под влиянием крупных политических партий, а журналисты, работающие в этих изданиях, часто не обладают честностью. Они распространяют информацию, которая благоприятствует определенным политическим партиям, и во многих случаях факты и цифры, необходимые общественности, искажаются или скрываются. Это приводит к тому, что избиратели получают недостаточно или неверную информацию.

Учитывая, что средства массовой информации считаются четвертым основным органом государства, крайне важно, чтобы они функционировали этично и беспристрастно. Непальская общественность питает значительное доверие к различным источникам информации. FM-радиостанции, в частности, приобрели значительную популярность по всей стране. Во время выборов СМИ могут играть ключевую роль в просвещении общественности, предотвращении фальсификаций, контроле над насилием и помощи избирателям в принятии обоснованных решений. Однако эффективность этого потенциала снижается из-за предвзятости СМИ, что препятствует продвижению надлежащего управления.

Роль организаций гражданского общества: Гражданское общество может играть значительную роль в процессе отбора лидеров. Одним из способов, которым гражданское общество может внести свой вклад в этот процесс, является обеспечение того, чтобы широкая общественность была осведомлена о своих правах, видении политических партий и важности справедливых выборов. Организации гражданского общества также могут выступать в качестве наблюдателей во время выборов. К сожалению, многие из этих организаций фактически контролируются крупными политическими партиями, что может привести к манипуляциям на выборах. Например, в Непале многие НПО, созданные после 1992 года, были основаны партией UML, за которой последовала Непальская конгресс.

9. Заключение

Относительно низкий уровень образования избирателей в Непале требует дальнейших усилий. Было бы целесообразно рассматривать образование избирателей как непрерывный процесс с достаточным и своевременным периодом, а не как одноразовое мероприятие. Кроме того, крайне важно, чтобы Избирательная комиссия (EC) контролировала и регулировала растущие расходы, связанные с избирательными процессами, и несла ответственность за эффективный надзор за безопасностью и защитой широкой общественности. Законодательному органу было бы целесообразно принять закон, запрещающий политическим партиям формировать предварительные альянсы до выборов. Такая мера помогла бы предотвратить манипуляции с результатами выборов.

Избиратели несут ответственность за выбор неподходящих лидеров. Их следует поощрять к сознательному осуществлению своего права голоса и к привлечению избранных лидеров к ответственности путем расспросов об их предвыборной программе и сроках достижения поставленных в ней целей. Лица, занимающие руководящие должности, и политические партии в целом должны демонстрировать уважение к принципам пропорционального представительства и соблюдать конституционные положения, которые ими управляют. Подотчетность избранных должностных лиц зависит от качеств лидерства, которые одобряет электорат. То, как избиратели осуществляют свое право голоса, зависит от качества их образования как избирателей. EC установила многочисленные стандарты для обеспечения автономии и справедливости избирательного процесса. Однако, когда EC не имеет полномочий применять санкции к политическим партиям и лидерам, нарушающим эти правила, и когда правовые системы подвержены влиянию доминирующих лидеров, проблема подотчетности становится все более неразрешимой.

В контексте Непала существует достаточная основа политики, правил и положений для обеспечения выбора подотчетных лидеров широкой общественностью и привлечения этих лидеров к ответственности. Однако практическая реализация этих механизмов остается серьезной проблемой. Неспособность принять меры против коррумпированных лидеров или отсутствие подотчетности лидеров перед широкой общественностью значительно осложняют усилия по обеспечению подотчетности избранных членов. ■

Список литературы

ACE Project. 2005. “Holding the Government Accountable.” https://aceproject.org/ace-en/topics/es/esa/esa05 (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

Bishwakarma, J. B. 2013. Dalit in Nepali Media. Катманду: Martin Chautari. Dahal, Dev Raj. 2001. “Electoral Systеm and Election Management in Nepal.” Friedrich Ebert Stiftung. https://aceproject.org/ero-en/regions/asia/NP/Electoral%20Systеm%20and%20Election%20Management%20in%20Nepal.doc/view (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

Election Commission Nepal. б.д. “Constitutional Provision.” https://election.gov.np/en/page/constitutional-provision (Дата обращения: 20 января 2025 г.)

Himalayan News Service. 2018. “Training organised for civil servants, elected representatives.” 5 февраля. https://thehimalayantimes.com/kathmandu/training-organised-civil-servants-elected-representatives (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

Lawoti, Mahendra. 2019. “Democracy, Accountability, And A New Nepal.” Social Science Baha. 23 октября. https://soscbaha.org/lecture-series/democracy-accountability-and-a-new-nepal/ (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

Министерство федеральных дел и общего управления. 2021. «Обучение по законотворчеству на местном уровне, проведенное Провинцией 1».https://plgsp.gov.np/legislative-law-drafting-training-local-level-conducted-province-1 (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

National Democratic Institute: NDI. 2009. “Nepal: Training Women to Engage in the Constitution-Drafting Process through the Nepali Women’s Leadership Academy.” 16 марта. https://www.ndi.org/our-stories/nepal-training-women-engage-constitution-drafting-process-through-nepali-women%E2%80%99s (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

Nepal Election Commission. 2022. “The Election Code of Conduct, 2022.” https://election.gov.np/adm?n/public/storage/HoR/LAw/Election%20Code%20of%20Conduct%20final%20.pdf (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

Ocampo, JA, и N Gomez Arteaga. 2014. “Accountable and effective development cooperation in a post-2015 era.” https://www.un.org/en/ecosoc/newfunct/pdf13/dcf_germany_bkgd_study_3_global_accountability.pdf (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

Wilson, Evan Michael. 2016. “Answerability versus Enforceability: A Study of Accountability in the Relationships Between Donors and Recipients of Foreign Aid.” Магистерская диссертация, Кафедра политологии, Университет Осло. https://www.duo.uio.no/handle/10852/51799 (Дата обращения: 14 октября 2024 г.)

[1] Директор, Фонд «Саматата»