[ADRN工作报告] 亚洲的垂直问责：国家案例（最终报告Ⅱ）

2022年，亚洲民主研究网络（ADRN）将政府机构问责行政部门的水平问责，以及通过选举、政党和公民参与实现的垂直问责，选定为在亚洲建立健全和可持续民主的必要条件。

在此背景下，ADRN发布本报告，通过研究该现象及其在亚洲各国的具体影响，以及未来几年的关键改革，来评估该区域垂直问责趋势和轨迹的现状。

本报告探讨了当代问题，例如：

● 选举在实践中自由、公平、包容且多党制在多大程度上得到实现？

● 政党的成立和活动在多大程度上不受限制？

● 媒体在提供多元政治观点方面有多有效？

● 公民在不受干预的情况下自愿参与公民社会组织（CSOs）的程度如何？

● 公民在不受压制的情况下自由表达观点的程度如何？

● 应采取哪些措施来改善垂直问责的表现状况？

本报告借鉴了丰富的资源和数据，提供了具体的国家分析，强调了需要改进的领域，并提出了政策建议，以在其本国和更广泛的亚洲地区实现垂直问责的方法。

垂直问责：

改革菲律宾的代议制

Francisco A. Magno[1]，Anthony Lawrence A. Borja[2]，Jeuny Mari D. Custodio[3]

De La Salle University

1. 引言

菲律宾的政治格局被富人和名人所主导。这种不幸的状况得到了该国不发达的政党制度的纵容。政党是民主制度中的重要行为者。它们被期望提供一个组织化的渠道来整合利益、制定政策选择、培养领导者，并动员公民参与选举过程，以及追究政府的责任。长期以来，它们是政治和民主代议制（Deschouwer 1996; Katz 2006; White 2006）的关键组织。

然而，历史证据表明，菲律宾的政党频繁优先考虑为寻求选举的候选人提供党派工具的狭隘目标，而不是动员公众追求有益于普通民众的连贯政策纲领。因此，候选人的选择标准是他们调动资源的能力和在选举中获胜的潜力，而不是他们对特定政策、价值观和原则的承诺程度（Hutchcroft 2020; Hutchcroft and Rocamora 2012）。

菲律宾薄弱的政党制度助长了民粹主义的兴起，并侵蚀了充满活力的民主所必需的基本制衡机制。鉴于政党内部缺乏有效的纪律结构，包括立法者在内的政治家通常会与获胜总统候选人的政党结盟。这导致了立法监督的恶化和行政权力的扩张。

总而言之，通过分析菲律宾作为一种有缺陷的民主（Rivera 2016; Teehankee and Calimbahin 2020）——与其说是民主，不如说是寡头政治——的案例，本文详细阐述了Arugay（2005）所描述的问责赤字，即政府官员缺乏问责导致滥用和腐败。从历史和结构的角度来看，这可以与寡头长期统治联系起来，他们的问责感更多地基于彼此之间的关系（例如，精英间的恩庇），而不是他们的选民（Hutchcroft and Rocamora 2012; Rivera 2016）。

如果政党和选举制度是民主治理的核心，特别是作为公民参与和政府问责的主要渠道，那么关于这些机构在代表和回应选民方面的有效性问题就需要评估。这涉及到从供给（即与选举和政党相关的法律和政治结构）和需求（即公民-领导者关系和自下而上的问责需求）两个方面来充实和证实垂直问责的政治代表性。

从这个角度来看，垂直问责成为一个关于价值观、期望和制度安排的问题，这些安排可以促进公民选民的决策过程与政策制定者之间的对抗（参见Svolik 2013）。在选举周期中，这最终成为在良性（即民主化）或恶性（即寡头化）条件下追求垂直问责的问题。

学者们长期以来一直致力于研究和追踪创造一个环境的理念，即选举被视为获得民选官员问责的途径。问责的概念长期以来一直被认为是民主理论不可或缺的一部分（Hellwig and Samuels, 2008）。垂直问责作为一个概念，被界定在政治代表性和民主响应性之间，而Hellwig和Samuels（2008）则在许多实证研究中指出，选民建立了一套激励和惩罚机制。通过这套机制，每一次投票都起到了行政决策的作用，根据当选者任期内的经济状况，相应地奖励或惩罚在任者。[4]

本文考察了菲律宾的选举制度和政党在代表选民、整合利益、制定政策、培养领导者和动员公民以增强民选官员责任感方面的功能。此外，它还调查了除选举以外允许公众要求变革的机制，并提出了旨在加强政党和选举制度以提高问责制和选民代表性的改革建议。

本研究旨在解决以下问题：选举和政党在代表选民方面是否运作良好？政党在整合利益、制定政策、培养领导者和动员公民通过选举过程追究政府责任方面有多有效？如何加强政党作为菲律宾民主代议制机构？选民能否在政府未能满足公众期望时轻易更换政府？除了选举之外，还有哪些现有的制度机制允许公众要求变革？需要什么样的政治和选举改革来促进民意表达和问责？

当前研究表明，“菲律宾的选举和政党制度存在局限性，同时存在一种更倾向于赋予领导人自主行动许可而非追究其作为公仆责任的价值观体系”。因此，本文将深入探讨垂直问责的各个方面。第一部分概述了菲律宾的选举和政党制度。第二部分通过公民-领导者关系，从心理政治学的角度分析了代议制。第三部分对垂直问责的供给方和需求方进行了总体评估，然后在第五部分探讨了改革领域。结论部分将考虑理论与实践之间关于菲律宾政治代议制及其与东南亚邻国比较的相关途径。

2. 菲律宾的选举和政党制度

在垂直问责的供给方（结构-制度）方面，菲律宾面临着多元化的选举制度和薄弱的政党制度的双重问题。两者都影响着多数统治的本质，无论是在质量还是数量上。菲律宾的多元化“领先者通吃”选举制度使政府领导人处于“赢家通吃”的局面。这种多元化制度，加上统治精英的恩庇和跳槽规范，将薄弱的民众授权与立法部门的超级多数相结合，削弱了政府内部的批评和反对声音。因此，它也使得政策制定者在选举后对选民的问责程度降低，特别是对于那些最终成为这种受恩庇驱动的超级多数成员的人来说。

除了选举制度的局限性之外，由根深蒂固的恩庇和裙带关系结构驱动的薄弱政党制度也构成了菲律宾政治的特点（Hutchcroft and Rocamora 2012; Rivera 2016）。反过来，这构成了Teehankee和Calimbahin（2020）所认识到的菲律宾政治缺陷民主的核心，其中定期选举仅仅是合法化寡头政治成员的手段，并解释了政党无序的现象，即大量政党组织更多地由恩庇-客户关系和金钱政治驱动，而不是党纪和明确的政治纲领（Kasuya and Teehankee 2020）。虽然缺乏激励措施来维持选民和民选官员之间强大的问责链，但民选官员面临更多将自己依附于恩庇者的激励。

连接费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos Sr.）的威权政权和后威权时期，“菲律宾综合选举法”是自其前任批准以来支撑菲律宾选举的主要法律框架，而“选举委员会”（COMELEC）是《综合选举法》的主要执行者。尽管本研究不提供对《综合选举法》和COMELEC的全面分析（参见Caritos and Yadao 2024; Maambong 2001），但它强调了与垂直问责相关的以下几点。

首先，《综合选举法》辅以一系列立法，如表1所示。这些法律的制定总体上是为了提高选举过程的完整性和追求（例如，关于自动化和生物识别技术的法律），并通过《党派名单制度法》（1995年）等法律促进更具包容性的代议制和选举参与体系，并通过减少候选人公平参与的障碍（例如，《1987年选举改革法》、《2001年公平选举法》）来促进更具包容性的代议制和选举参与体系。正如Caritos和Yadao（2024，229）所说，这些补充法律“涉及引入新的选举法，旨在解决包括赋权弱势群体、提高选举竞争力、规范竞选财务以及将技术融入选举过程等问题。”

表1。相关选举法律列表

其次，就菲律宾的竞选融资而言，《综合选举法》和第7166号共和国法令将其设定为每位选民在总统和副总统竞选中花费674比索（0.20美元），参议员和众议员（政党名单被视为一个候选人）花费202比索（0.06美元）。对于没有加入任何政党或未获得政党支持的候选人，他们各自选区的候选人每位选民可花费337比索（0.08美元）。尽管有这些温和的标准，Co等人（2005年）和Eusebio（2021年）指出，存在从过度支出到资金集中在个人候选人而非政党手中的问题。此外，正如Co等人（2005年）指出的那样，偏离这些标准会使候选人容易受到私人利益的寻租行为的影响，而能够获得政府资金的在任候选人则会以牺牲非在任候选人为代价获得优势。换句话说，金钱成为选举胜利的关键。为了说明激进的竞选融资程度，Eusebio（2021年）在下表2中的估计显示，在2007年选举期间，主要民选职位的支出普遍超出限额。

表2。2007年大选未经监管的竞选融资估计规模

2022年，选举委员会根据第9006号共和国法令（2001年《公平选举法》）通过第10730号决议，确认总统和副总统候选人的支出上限为6.74亿比索。在此限额内，选举委员会的数据（引自De Leon 2022）显示，总统和副总统候选人的支出仍然严重不对称。表3和表4显示，候选人之间的差距足以让人怀疑选举所谓的公平竞争性，至少在竞选融资方面是如此。

表3。2022年总统候选人支出（比索）

注：Ernesto Abella、Norberto Gonzales 和 Faisal Mangondato 候选人未能按时在 2022 年 6 月 9 日的最后期限前提交其贡献和支出声明。

表 4。2022 年副总统候选人支出（菲律宾比索）

注：候选人 Rizalito David 未能在 2022 年 6 月 9 日的截止日期前提交贡献和支出声明。

第三，菲律宾的选举制度，主要基于结合了领先者当选制和比例代表制的混合选举方法，旨在平衡多数统治和少数群体权利。关于政党名单组织的有关立法[5]旨在促进向比例代表制的过渡，同时为边缘化群体开辟一个不断扩大的空间。1995年共和国法第7941号，即《政党名单制度法》第2条规定：[6]规定：

国家应通过注册的国家、地区和部门政党或组织的政党名单制度或其联盟，促进比例代表制在众议院代表的选举中，这将使属于边缘化和代表性不足的部门、组织和政党的菲律宾公民，以及那些缺乏明确政治选区但能够为制定和颁布有利于整个国家的适当立法做出贡献的公民，能够成为众议院的成员。为此，国家应发展并保障一个完整、自由和开放的政党制度，以实现政党、部门或团体利益在众议院最广泛的代表性，增强其竞争和赢得立法机关席位的机会，并应提供尽可能最简单的制度。

对于 Bernas (2009) 而言，必须对定义边缘化和代表性不足的部门设置适当的限制，以确保其不会不加区别地包含可疑组织。尽管《政党名单制度法》第5条列出了被考虑的部门，即劳工、农民、渔民、城市贫民、土著文化社区、老年人、残疾人、妇女、青年、退伍军人、海外工人以及专业人士，但1995年共和国法第7941号第3条将其开放给其他形式的组织，即国家政党和地区政党，[7]同时将个别代表的确定留给各自的组织。后者为个人代表不代表其所代表的部门的安排打开了系统。

在 2022 年大选中，共有 178 个政党名单团体参选。下表 5 显示了获胜者名单，表明 56 个政党名单组织占据了众议院的 63 个席位，与 316 名地区代表相对。Rodan (2018, 118) 指出，“菲律宾根深蒂固的精英特权在通过政党名单制度（PLS）争取民主代表性的斗争中，主要通过推广特定的代表制意识形态和制度化政治碎片化，持续战胜了改革派。”本应是政党名单制度作为满足边缘化群体需求的手段的主要类型——部门代表，必须与地区代表竞争，而地区代表至少在形式上是推动各自民族语言或地区群体的福祉（参见 Bueza 2022）。在某种程度上，这些代表可以被视为与地区代表重复。

此外，正如 Rodan (同上) 指出的那样，政党名单代表制的发展以精英利益的固化和进步左翼团体力量的薄弱为特征。2022 年大选中领先的政党名单组织是 ACT-CIS，由 Erwin Tulfo 领导，他是一位长期担任电视名人和现任参议员 Raffy Tulfo 的兄弟，而 Raffy Tulfo 本人也是一位电视名人。对于后者来说，左翼和进步团体力量的薄弱在 2022 年显而易见，当时 Makabayan Bloc（Makabayang Koalisyon ng Mamamayan 或“爱国人民联盟）的著名政党名单成员失去了他们在众议院长期持有的席位。

表 5。当选的政党名单团体部分名单（众议院）

Bionat (2021) 指出，政党名单制度仍然存在许多问题，可能威胁到政党名单组织的代表性功能。众议院席位分配的 20%上限以及用于每个政党名单团体最多 3 个席位的公式，阻碍了比例代表制在众议院的扩张。总而言之，政党名单制度是该国民主代表性设计存在严重局限性的体现。

参议院第 179 号法案（《2022 年综合选举法》）所体现的当前改革努力，旨在使《选举法》与近期发展和持续存在的问题保持一致，这些问题范围从在线竞选活动的兴起，到政党名单代表权和缺席投票的问题（《修订版综合选举法》2022；Tulad 2022）。根据其解释性和介绍性说明，参议院第 179 号法案旨在整合先前的选举法律，以解决以下问题：

自动化选举制度的弱点和对更高透明度的需求需要采用混合制度。此外，“政党名单制度的普遍滥用需要对其执行情况进行彻底改革。此外，为确保老年人、残疾人、孕妇、原住民和境内流离失所者有充分的机会投票，需要扩大地方缺席投票范围并制度化紧急无障碍投票站。最后，“政治竞选的新渠道——互联网和社交媒体的使用——要求在竞选宣传和竞选财务领域采取当代措施。 [作者斜体]

菲律宾的代议制政治结构滋生了一种有限的问责制，这种问责制旨在维持精英统治，而不是让政策制定者对其选民负责。有两个持续存在的问题值得关注，即政治世袭和政党转换。这两者都是菲律宾有缺陷的制度的关键特征，其特点是个人主义模式的选举竞选活动盛行于政策导向的模式，以及边缘化群体在决策机构中的代表性不足。

菲律宾的政党通常缺乏坚定的意识形态一致性，被视为实现个人政治野心的工具，而不是塑造公共政策和整合利益的机构。Mendoza 等人（2014）的研究表明，从 1987 年到 2010 年，众议院的政党转换率平均为 33.49%。[8]此外，在 2004 年至 2013 年期间，众议院的叛党比例从 20% 增加到 45%。这些趋势导致众议院不断形成超级多数，通常是在现任政府的领导下。

政治世袭的突出地位标志着菲律宾某些地区的权力和财富的集中。由于 1987 年宪法关于反政治世袭的规定缺乏实施立法，肥厚的世袭（即家庭中有两人或两人以上担任民选职务）在国家和地方层面持续存在（Mendoza 和 Banaag 2017；Mendoza 等人 2019a、2019b）。Mendoza 等人（2019b，第 3 页）指出：

涵盖所有地方职位，肥厚世袭的比例从 1988 年的 19% 增加到 2017 年的 29%，每个选举周期增长约 1%，即约 170 个职位。2001 年，有 1303 个政治家族有 2 名家庭成员，257 个政治家族有 3 名家庭成员，157 个政治家族有 4 名或更多家庭成员。到 2010 年，这些数字分别上升到 1443、335 和 189，到 2019 年则分别为 1548、339 和 217。

世袭政治仍然是菲律宾政治的一个突出特征。本研究考虑了这种寡头结构对纵向问责制的影响，即权力和财富集中在越来越少的人手中。此外，鉴于政治体制薄弱，民主倒退的过程，其特点是行政权力膨胀，体现在一系列削弱国家和社会机构独立性的行动中，尤其是在罗德里戈·杜特尔特总统任期内。通过 2016 年国民选举后的超级多数联盟，行政部门侵犯了平等分支机构的权力，并阻碍了媒体自由的行使。PDP-Laban（菲律宾民主党–人民力量党）领导了该联盟，该联盟是行政部门的政党，与民族主义党、国民联盟、国家团结党、Lakas-CMD（拉卡斯–基督教穆斯林民主党）以及各种政党名单组织一起。具有讽刺意味的是，来自自由党（前任政府政党）的大部分当选代表加入了多数派而不是少数派集团。上议院也发生了类似的重组，与行政部门有关的政党组成了多数派集团，以支持总统的立法议程（Magno 和 Teehankee 2022）。

在下面的图 1 中，数据库“民主的多样性”（V-Dem）（Coppedge 等人 2023）显示，菲律宾的纵向问责指数在 1986 年至 2023 年（EDSA 革命后时期）的平均值为 0.76。该指数的范围从低到高（0-1），衡量选举问责制（即选举质量、选举权和行政长官的直接选举）以及政党的一般质量（即组建政党的障碍以及政党对执政政权的自主性）。

这一结果与以下几点并列：首先是政党制度化指数，它衡量了现任政党制度的以下方面：（1）政党组织、（2）与公民社会的联系、（3）不同政党纲领的存在以及（4）民选立法机构内的政党凝聚力。菲律宾的平均得分为 0.19——这是一个低且持续的分数，反映了菲律宾政党的弱点。其次是选举民主指数，衡量选举质量和选举之间的政治自由（例如，新闻和言论自由）。菲律宾在 2015 年至 2022 年期间得分平均为 0.51，有所下降。最后是总统制指数，它衡量政治权力在一个人手中的系统性集中，而牺牲了授权。该指数的点估计已反转，方向与输入变量相反。得分越低，总统制倾向越小，反之亦然。[9]菲律宾的平均得分为 0.27，在 2015 年至 2023 年期间经历了逐渐增长。

图 1。民主的多样性指数

这些分数表明，尽管菲律宾政治享有充满活力的选举制度，但它更多地建立在个人领导者而非政党政治的基础上。它还表明，尽管总统制比费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos Sr.）威权时期有所减弱，但考虑到众议院的超级多数情况，总统制仍然是一个威胁。接下来的部分将从心理政治学的角度阐述纵向问责制，首先是关于公民与领导人关系，其次是关于对问责制的需求与对政党的价值观和态度之间的关系。

3. 公民-领导人关系与薄弱的问责需求

大多数菲律宾人热衷于投票。表 6 的数据显示，投票率一直保持在 50% 以上。除了这种定期去投票站的集体习惯之外，菲律宾的选举政治还呈现出充满活力和戏剧性的景象，其特点是各种事件，从群众集会、载歌载舞的政客和名人背书，到更恶劣的情况，如选举相关的暴力和欺诈。在这所有这一切之下，菲律宾的政治心理需要分析一个人选票背后的原因——构成菲律宾人选举行为基础的价值观和态度是什么。虽然本研究不会对此问题进行详尽的阐述，但它有助于对菲律宾人的政治价值观和态度的持续分析。

表 6。菲律宾投票率（1987 年至 2022 年）

来源：国际民主与选举援助学会数据库

https://www.idea.int/data-tools/data/advanced-search?tid=293

公民与领导者关系问题是代议制民主的根本方面。公民如何看待他们与领导者的关系、被代表者与代表者之间的互动，以及普通公民对民选官员作为公共利益代表角色的期望，是塑造此类体系中精英动态和活动的基本方面（参见 Dovi 2012）。Schmitter (2015, 36) 将其总结为一个双向体系，其中公民“拥有平等政治权利和义务，并拥有常规可靠的途径来获取信息、要求解释并对其统治者施加制裁”，而统治者则可以在受到公众批评的情况下享有政治合法性和一定程度的支持。

将民主视为政治精英通过竞争性选举进行更替的熊彼特式解读，公民与领导者关系问题可以被视为与选举问责制问题紧密相连。Ashworth (2012) 认为，选举问责制可以被理解为一个奖励和惩罚体系，以确保政策制定者对选民的意愿和福祉保持响应。本质上，这是政策制定者及其选民的利益与行为之间的一致性（参见 Hellwig and Samuels 2008）。

尽管存在支撑此类模式的理想，但如果条件导致普通公民的权力被削弱，精英的更替可能导致权力集中在少数人手中（Borja 2015, 2017）。换言之，选举问责制可能因权力不对称而崩溃。因此，这种恶性循环可能导致民主危机，其特征是统治者被剥夺权力，以及统治者缺乏义务和问责制（Stoker 2006; Stoker and Evans 2014; Schmitter 2015）。

关于争取垂直问责制的政治心理倾向，我们注意到许多菲律宾人对领导者和在任机构表现出非自由主义倾向（Borja 2023）。下表 7 显示，在“亚洲晴雨表调查（ABS）[10]（N=1200，误差幅度±3）中，许多人在支持维持代议制机构以实现政治代表性的同时，愿意将绝对权力赋予那些他们认为是“道义正直”的人，至少在 EDSA 制度结束以及罗德里戈·杜特尔特和费迪南德·马科斯 Jr. 登上总统宝座之前。

表 7。公民-领导者关系价值观 I（亚洲晴雨表调查）（百分比）

表8显示，许多公民认为政府领导人更像是能够识别并追求其选民利益的自主受托人。他们也认为政府更像是一个可以决定什么是对公众“好”的家长，而不是一个雇员。为了阐述后者，ABS的第五波聚焦于问责制问题。它询问受访者，公民问责政府是否比政府的果断决策更重要，即使这意味着政府决策速度会变慢，或者反之，政府为了果断而牺牲问责制。大多数菲律宾受访者（53.1%）倾向于果断而非问责。尽管如此，许多菲律宾人认为政治合法性是基于开放和竞争性选举，而不是没有选举竞争的德行和能力。然而，在最后一波调查中，这种情况有所转变。强人政治的吸引力与这些观察中对代议制和选举合法性的扭曲理解并列。从这些观察中，我们可以看到菲律宾选举政治的心理政治基础几乎是凯撒主义导向的——以领导人为中心，牺牲了现有的自由制度。

表8。公民-领导人关系价值观II（亚洲晴雨表调查）（百分比）

V-Dem的数据在两个方面呼应了上述观察。首先，菲律宾在参与性民主指数上的得分也较低，平均为0.35。这表明政治参与在很大程度上仅限于选举过程。Borja、Torneo和Hecita（2024）最近的一项研究进一步阐释了这一现象，说明了为什么对许多菲律宾人来说，政治参与主要局限于投票箱。在投票后，大多数人又回归沉默，成为他们认为自己无法控制或理解的政治的旁观者。

最后，关于总统个人的价值（即他们是否赋予领导人非凡的特质和能力），菲律宾在1到4的评分标准（低到高）上得分相对较低，为1.99。然而，从2016年到2021年，得分显著增加，当前值超过2.0，达到2.32。2016年的飙升反映了罗德里戈·杜特尔特民粹主义对菲律宾人中已有的以领导人为中心的倾向的影响（Borja 2023）。围绕他作为强人的神话，加剧了支持者对与狂热相关的个人领导人的强调），这在菲律宾的代议制政治中尤为明显。

此外，飙升的得分之所以没有回落到杜特尔特之前的水平，可能有两个原因。杜特尔特家族继续在政治领域施加影响，罗德里戈·杜特尔特、他的女儿副总统萨拉·杜特尔特和儿子达沃市市长塞巴斯蒂安·杜特尔特，代表着该家族独特的领导风格。相反，现任总统费迪南德·马科斯（小）体现了他同名父亲威权主义遗产的漫长阴影——一个统一而强硬的领导风格的阴影（Teehankee 2023）。

如何理解这些围绕纵向问责制似乎矛盾的倾向？为了解决这个问题，需要注意的是，期望在产生对选举问责制的需求方面起着至关重要的作用。尽管如此，期望并非孤立现象；它们受到多种认知因素的影响。这些态度反过来又会影响对整个政治体系的评价（Svolik 2013）。政策制定者腐败和滥用行为的反复暴露可能导致公民选民认为所有政客都是腐败的。因此，这可能导致普遍的对政府的悲观情绪，进而可能降低实际骗子的门槛。

根据Svolik（2013）的见解，我们确定了两个普遍关注的问题：塑造期望的结构性和政治心理因素，以及构成选举问责制的障碍。综合来看，问题就出现了：公民选民是否能够通过投票箱有效地（即他们渴望这样做，并且有制度安排来满足这种需求）对民选官员施加成本和威慑？正如我们将要展示的，菲律宾选举问责制面临的挑战可以被视为制度薄弱和普通公民选民缺乏需求而形成的恶性循环。

总的来说，菲律宾的政治结构和公民选民持有的政治价值观使得该体系无法产生对选举问责制的需求。从周期和习惯的角度来看，可以认为这种情况是自我维持的，形成了一个恶性循环，使得政治问责制对许多菲律宾人来说（包括公民选民和政策制定者）都不是一个问题。如何打破这种循环？本文最后将对政党在公民参与和政府问责制方面的作用进行总体评估，然后阐述某些改革方向。

4. 评估：关于政党、公民参与和政府问责制

政党旨在整合利益，并充当政府与公民之间的桥梁。然而，内部碎片化和缺乏真正的基于政策的竞争常常削弱其有效性。就世袭和寡头政治而言，政党政治似乎也排在这两种形式之后，主要充当特定利益的正式载体。

关于薄弱的政党体系和世袭政治对纵向问责制和民主化的影响，已经有很多论述（参见Arugay 2005；Caritos and Yadao 2024；Hutchcroft 2020；Hutchcroft and Rocamora 2012；Kasuya and Teehankee 2020；Maambong 2001；Mendoza and Banaag 2017；Mendoza et al. 2019a, 2019b；Rivera 2016；Rodan 2018；Teehankee and Calimbahin 2020）。尽管如此，本研究注意到Aguirre（2023）最近的一项考察，旨在简要概述政党-运动动态。在考察后威权主义政权时，Aguirre（同上）阐述了政党和社会运动之间的关系，其特点是争论、合作甚至收编的舞蹈。这种舞蹈的演绎最终会影响民主化的轨迹（例如，在包容性、权利扩张、财富和权力再分配等方面）。更具体地说，并呼应了此前关于菲律宾政党政治和恩庇的论述，Aguirre（同上，171）指出，社会运动与政党之间的动态受到以下因素的影响：

a) 政治世袭的统治，特别是其对财富和权力的排他性获取；b) 客户主义-恩庇关系，其资源系统性地、不间断地流向控制网络；c) 中产阶级的可塑性及其新发现的价值和重要性，这使得该阶级自主并相信自己有能力产生自己的领导人阶层；以及d) 左翼运动中未解决的紧张关系，这些紧张关系继续阻碍任何为推动社会实质性和长期改革而采取协同行动的努力。

总之，菲律宾的政党政治围绕着权力的集中以及恩庇和金钱政治的突出，这些都阻碍了纵向问责制的扩大和发展。政党制度的严重缺乏制度化，使得党内政治成为党内精英的游戏，普通公民则沦为被动员的实体。有一点是肯定的：菲律宾的政党很少或根本不存在像美国和西方那样复杂的政党职能（例如，党代会）。

因此，本节从政治心理学的角度审视这个问题。具体而言，本节评估了菲律宾的政党体系，考察了公民与政党的关系，并与其他东南亚的多党制国家，即印度尼西亚、马来西亚和泰国进行了比较。本研究注意到以下表格9中列出的抽样考虑因素。

表9. 抽样和误差幅度

注：第三、四、五轮ABS调查的时间范围分别为：(1) 菲律宾 (2010, 2014, 2018—19)；(2) 泰国 (2010, 2014, 2018—19)；(3) 印度尼西亚 (2011, 2016, 2019)；(4) 马来西亚 (2011, 2014, 2019)。

表10显示，印度尼西亚和马来西亚的大多数公民对政党表示持续不信任。菲律宾和泰国的情况则相反。尽管存在这种不信任水平，但下表11显示，菲律宾的政党成员比例低且呈下降趋势。这四个国家中，政党成员比例普遍较低，但马来西亚的比例高于其邻国。

表10。 对政党的信任度（百分比）

表11。政党成员身份（百分比）

表12显示了关于政党支持和对特定政党亲近感的积极表达的一些额外测量。本研究观察到选举党派活动普遍不活跃，尤其是在菲律宾、印度尼西亚和马来西亚。在党派亲近感方面，马来西亚的大多数受访者，以及在一定程度上菲律宾的受访者，都表达了积极的态度。印度尼西亚和泰国的受访者则相反。在那些感觉亲近某个政党的人中，马来西亚的受访者比菲律宾、印度尼西亚和泰国的受访者表达了更高程度的亲近感。本研究将“感觉亲近”政党的含义留待未来进行更定性的探究。值得注意的是，对于菲律宾而言，与政党的联系既不与成员身份也不与参与党派活动相符。鉴于投票率很高，普通菲律宾人对政党的联系足以让他们去投票是可能的。

表12。多党制下的政党联系（百分比）

注释：

* 这些问题是在全国大选的背景下提出的。

** 本研究并未关注特定政党，并将把此事留待未来探讨。

关于他们对政党制度的价值观，本研究指出，当被问及他们偏好一党制还是多党制时，表13显示普遍厌恶一党制。然而，这种普遍趋势存在某些细微差别，菲律宾正经历着对一党制日益增长的偏好。与此同时，对于其他多党制国家而言，情况恰恰相反，它们对一党制的可能性日益厌恶。

表13. 多党制下的政党制度偏好（百分比）

总体而言，正如下表14所示的摘要，在特定反党态度与普遍反党态度之间存在矛盾的同时，人们倾向于支持强有力的民选领导人。这种情况可能意味着什么？对于那些身处多党制国家但又疏远特定政党的人来说，他们对多党制的有限承诺可能是因为他们渴望一位强有力的领导人。具体来说，他们的理想可能是希望多党制能够允许在一位强有力领导人的领导下，各政党能够联合起来，从而形成一种公民容忍由弱小且界限不清的政党组成的体系——政党卡特尔化——该体系能够产生“强有力”的领导人。

表14。 观察总结

5. 改革领域

本研究表明，除了选举和政党制度的局限性外，菲律宾还存在一种价值体系，该体系更倾向于给予领导人更多自由裁量权，而不是让他们作为公务员承担责任。这一问题的性质要求共同努力来解决纵向问责制的供需双方。换句话说，改革必须是包罗万象的。它必须努力建立一个公平、竞争性强且具有实质代表性的选举制度，其中包含强大且注重政策的政党和部门政党，同时通过减少对领导人和民选官员的善意承诺的依赖来加强问责需求。为此，本研究认识到以下改革领域：

选举之外的制度机制： 除了定期的选举外，还有几种机制必须使公民能够追究政府的责任，包括弹劾程序、公众咨询、公民积极性的提高以及媒体。对这些机制的有效性和可及性进行了分析，以了解它们在促进负责任和有担当的政府方面的作用。地方参与式治理（例如，参与式预算）是地方层面的一个关键政策，它促进了选民进入地方政府部门，从而使民选官员暴露在普通公民的审视之下，同时让后者在公共事务中享有更大的份额。以纳加市为例，该市始于市长Jesse M. Robredo任期内，至今仍是菲律宾参与式地方治理的典范。在国家选举政治层面，将真实的候选人辩论制度化，以及举办候选人与普通公民之间的市政厅会议和公开对话，可以减少单向政治营销的影响，并增加对候选人澄清和具体化其在特定问题上立场的诉求。另一个可能的发展领域是促进和发展对重要地方和国家立法的公民投票机制。巴拉望省的案例，普通公民在那里抵制了将该省分裂成三个政治管辖区的努力，这是一个宝贵但罕见的例子，突显了公民投票的价值（Fabro 2021）。

加强作为代表机构的政党： 为了加强菲律宾政党作为有效的民主工具的功能，它们需要进行重大改革。本节提出具体措施，如强制执行党派忠诚、加强基于政策的纲领、增强内部民主以及改善政党内部的透明度和问责机制。有必要通过一项《政党发展法》，以加强政党制度并建立民主制度。为此，第19届国会众议院法案第488号旨在实现以下目标：（1）将竞选财务改革制度化，以促进问责制和透明度；（2）为政党提供竞选和政党发展的财政补贴；（3）促进党派忠诚和纪律；（4）通过政党支持选民教育和公民素养计划。尽管有其承诺，但众议院法案第488号仍有待颁布为法律。改革也有必要更好地调整党派名单制度，以代表边缘化群体。然而，最近有人试图利用党派名单制度改革来打击左翼组织，将它们标记为共产主义叛乱的一部分。例如，参议院法案第201号，是根据有争议的第11479号共和国法案（2020年反恐法案）制定的。

必要的政治和选举改革： 本研究提出了一项全面的改革，旨在提高选举制度代表不同选民利益和加强政治问责制的能力。建议包括引入反世袭法、竞选财务改革、调整选举制度以确保更比例的代表性以及加强对政党活动的监管。颁布《竞选财务改革法》将规范竞选捐款，并提高资金来源和竞选支出的透明度，这直接针对金钱政治的结构，以实现更具包容性和公平的选举进程，其中竞选财务的纯粹力量不会阻碍来自著名和强大客户网络之外的候选人。此外，应严格监管候选人替代，鉴于在2022年全国大选中，著名候选人进行的替代游戏已使该机制容易被滥用（Aning 2024；Torres 2024）。总的来说，选举改革必须使选举过程不易受到当权精英的政治和金融操纵的影响。

加强公民教育和开放数据仪表板： 有必要加强公民教育——让公民能够要求领导人具备能力、绩效和问责制。可以建立知识伙伴关系，共同制作开放数据仪表板，展示政治家和政党的绩效，这将有助于公民认识到数据在做出选举选择中的作用。建立审议式民主涉及追求公民教育以及发展知识中介和政策智库，以帮助公民认识到数据和绩效的价值，从而指导他们追究领导人的责任（Magno 2022）。有必要利用大学、政策智库和其他知识机构作为信息中介，帮助公民选民理解政策报告、技术数据、预算文件和审计报告，以便对承诺领导国家的政党和团体进行绩效评估。像PARTICIPATE这样的持续努力[11]可以帮助将选举政治拉近公民选民，同时让他们接触到对地方和国家政治的批判性评估。此外，公民教育不仅应针对普通公民，还应针对政党精英，通过定期的自下而上的政党发展活动，以最大程度地改革旧政党，至少也要出现更多注重政策和内部民主的政党。

总之，这些改革领域有两个主要目标。第一是促进问责制作为核心原则的选举和政党制度，使其不易受到金钱政治和世袭政治的影响。第二是通过使普通公民减少对领导人的依赖——消除弥赛亚倾向的阴影——通过公民赋权来产生公民对问责制的需求。

6. 结论：漫漫长路

菲律宾的政党和选举制度在有效代表和回应选民方面的能力目前尚不理想。从心理政治学的角度来看，当前的制度未能使公民摆脱对领导人的依赖，也未能拥抱注重政策的政党的理想，无论是在协会方面还是在实际参与政党活动方面。通过有针对性的改革来加强这些制度对于加强民主治理和确保政府行动始终反映人民的意愿和利益至关重要。

人们很容易说，改变不会在一夜之间发生。然而，这样的格言掩盖了一个事实，即结构与个人能动性之间的关系是由习惯的作用所塑造的。换句话说，菲律宾的选举问责制问题变成了一个如何打破政策制定者和公民选民那些贬低问责制本身的习惯的问题。关于改革菲律宾政治制度，特别是与政党制度相关的可能性，已经有很多论述。已经提出了加强政党纪律的建议，例如对退党行为处以罚款，并鼓励政党在选举中采取更具纲领性的方法。

此外，大众化政党仍然是改革努力的金标准。这样的制度只有在政党能够成为普通公民与政策制定过程之间真正的民主渠道时才能有效运作。这种民主功能必须是双重的。首先，政党必须促进选举过程之外的政治参与。这种参与不必以正式的党员身份为条件。尽管如此，政党必须能够促进有效的非选举参与模式。其次，大众化政党必须确保代表性取决于问责制，而不是基于崇拜或默许。一个政党可能大众化但缺乏问责制。这可能导致形成一个依赖于单一领导人魅力的群众运动。鉴于其公民中持续存在的以领导人为中心的倾向，这代表了菲律宾政党政治的潜在未来。

因此，解决菲律宾以个人为中心和以领导人为中心的政治问题，以及盛行的恩庇和客户主义问题，需要发展一个涵盖领导人和公民的政党制度，并将其置于注重政策的选举政治方法之下。

我们赞同这些呼吁，并强调将问责制作为菲律宾公民政治教育基本要素的必要性。鉴于Svolik（2013）关于期望的见解，菲律宾的公民政治教育必须致力于提高公民选民对选举问责制理想的期望。尽管如此，这种方法需要提供榜样；公民选民必须在选举之前、期间和之后观察并体验追究民选官员责任的可能性。因此，我们回到现任机构的问题，特别是那些与司法有关的机构。这就引出了“断裂”的问题。如果我们认为纵向问责赤字是一种周期，那么确定在这个过程的哪些点上最容易受到改革的影响就非常重要。■

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[1] 德拉萨尔大学教授

[2] 德拉萨尔大学副教授

[3] 德拉萨尔大学毕业生

[4] 他们指出，比较研究表明，在不同的民主制度下，问责制受到不同的重视。作为“不完美的工具”，必须强调选举作为选民对政治家行使权力的手段的作用。

[5] 《1995年第7941号共和国法》第3.a条规定：“政党名单制度是众议院代表选举中的比例代表制机制，代表来自在选举委员会（COMELEC）注册的全国性、地区性或部门性政党或组织或其联盟。联盟的组成部分政党或组织可以独立参与，前提是它们所属的联盟不参与政党名单制度。”

[6] 《提供通过政党名单制度选举政党名单代表并拨款用于此目的的法案》，共和国法案第7941号，第3条（1995年3月3日）。https://comelec.gov.ph/?r=References/RelatedLaws/ElectionLaws/RA7941

[7] 《1995年第7941号共和国法》第3.d条规定：“当一个政党的选民分布在至少一半地区的地理区域时，它就是一个全国性政党。当一个政党的选民分布在构成该地区的大多数城市和省份的地理区域时，它就是一个地区性政党。”

[8] Mendoza 等人（2014年，第9-10页）指出，他们的方法“将立法者在特定立法任期内的政党归属与其自2001年以来竞选的所有（无论是否获胜，以及无论竞选的职位如何）的官方政党标签进行比较”，以提供更全面的说明。

[9] 该研究指出，V-Dem 指数根据以下几点衡量总统制：（1）行政部门尊重宪法；（2）除立法部门外，对行政部门进行监督的机制；（3）立法部门控制其自身资源，并调查实际的行政部门；（4）高等法院和下级法院的独立性；（5）行政部门遵守高等法院和司法部门（v2jucomp）；以及（6）选举管理机构的自主性。

[10] 亚洲晴雨表项目办公室（www.asianbarometer.org) 负责数据分发。亚洲晴雨表调查总部设在台北，由中央研究院政治学研究所和台湾大学社会科学研究所联合主办。本文所表达的观点是作者自己的观点。

[11] https://www.inclusivedemocracy.ph/participate

台湾的垂直问责制现状

吴谨恩[1]

中央研究院政治学研究所；亚洲晴雨表

1. 引言

垂直问责制的概念是指公民通过民主程序选举代表。这一机制为个人提供了选择领导人和参与制定政府政策的机会。台湾的总统和议会选举被认为是公平且竞争激烈的（Murkowski 2016）。在其2022年的报告中，自由之家将台湾在政治权利和公民自由方面均评为自由（Freedom House 2022）。鉴于垂直问责制的功能总体上是健全的，本文将探讨一些制度性和行为性问题，以进一步提高民主质量或防止这方面出现倒退。

2. 台湾的选举制度

台湾实行半总统制，总统由直接民选产生，可连任两届，每届任期四年。此外，总统有权提名和更换行政院长。在台湾，总统通过直接普选产生。选举每四年举行一次，与立法委员选举同时进行。获得多数票的候选人当选总统。当选总统任期四年，可连任一届。

在台湾，作为该国唯一立法机构的立法委员通过混合成员多数制选出。立法委员共113席，包括73个单一选区议席、34个政党名单比例代表制议席和6个原住民议席。在单一选区，立法委员通过“领先者当选”（FPTP）制度选出。得票最多的候选人赢得该席位。每位选民投两票：一票投给选区议员，另一票投给政党名单议席。政党名单议席的分配基于各政党获得的总体普选票比例。随后，各政党提交这些不分区议席的候选人名单，议席根据其获得的选票总数比例分配给相应政党。为了在立法委员中获得代表权，政党必须获得至少5%的总有效票数，或赢得至少三个选区议席才能获得不分区议席的资格。六个原住民议席则通过单一不可转移投票（SNTV）制度选出。

截至2024年，台湾已举行八次总统选举和十次议会选举。2016年，台湾经历了第三次政党轮替。前两次轮替发生在2000年和2008年。2016年的选举也标志着民主进步党（DPP）首次在议会中获得多数席位，该党是与国民党（KMT）并列的两大主要政党之一。2024年，民进党继续赢得总统职位，但在议会代表权方面遭遇挫折，反对党，即国民党和台湾民众党（TPP），获得了更多席位。民进党的胜利标志着一个历史性时刻，是自1996年实行直接选举以来，首次有政党连续赢得两个以上的总统任期。民进党候选人以40%的得票率当选总统，其次是国民党候选人（34%）和台湾民众党候选人（26%）（中央选举委员会2024）。

总统和立法委员的同期选举减轻了政府分裂的可能性，特别是当总统获得超过或接近50%的选票时。此外，立法选举的选举公式从SNTV制改为单一选区制，也被观察到增加了总统所属政党所占的席位数。自2008年以来，国民党和民进党均在议会中占多数席位。在这种情况下，总统所属政党在行使行政和立法权力方面处于更有利的地位。本质上，该制度更接近于一个拥有统一政府的总统制。与许多半总统制国家的做法类似，在支持率下降或政策失败的情况下，作为主要政策最终决策者的总统有权更换行政院长以应对公众不满。因此，由于总统任期固定，公民无法在选举之间追究最终决策者的责任。

在2024年的议会选举中，民进党获得了113席中的51席，从而失去了议会多数席位。国民党赢得了52席，成为多数党，而台湾民众党获得了八席（中央选举委员会2024）。国民党成功获得了议长职位。在大多数情况下，两个反对党会组成联盟。选举结果导致新的民进党政府成为少数政府。鉴于民进党总统仅获得40%的选票，该党似乎不太可能在议会中获得多数席位。这表明，当总统未能获得多数选票时，反对党可能会继续控制议会。

三项选举制度，即选民资格和投票方式，对选举参与有影响。第一项是降低投票年龄至18岁。2018年，18岁和19岁的个人被允许参加全国性公投。讨论的主题是将普选投票年龄降低至18岁的可能性。2022年，立法院批准了一项将投票年龄降至18岁的宪法修正案。该提案得到了所有政党的一致支持（Strong 2022）。然而，该修正案最终在年底与市县长选举一同举行的后续公投中失败（“台北时报 2022-11-28）。为了在公投中通过该修正案，需要至少50%的合格选民支持。尽管多数投票者支持该修正案，但未能达到一半合格选民的门槛要求。在台湾，县市长选举的投票率约为60%，而宪法修正案需要90%的投票率才能通过。要求占合格选民总数一半的多数使得通过该修正案变得困难。2023年《民法》将成年年龄设定为18岁，造成了不一致，即18岁和19岁的个人需要纳税但没有投票权。此外，一些国民党支持者可能不愿投票支持，因为年轻选民通常倾向于民进党。

第二项涉及缺席投票的引入，这有助于居住在非家乡的学生、劳动者和原住民行使投票权。由于缺席投票是鼓励选民参与的有效方法，中央选举委员会支持这种做法。特别是，他们赞同“移转投票”的概念，该概念允许非家乡居民在其当前所在地投票。移转投票是亲自投票的一个组成部分。一系列的公开听证会表明，这一方面享有更高的社会共识（中央选举委员会2020）。引起辩论的提案方面是包括居住在海外的台湾公民的邮寄投票（通讯投票）。

2021年，国民党与较小政党合作，提议修改选举法以允许缺席投票。这些修正案包括移转投票和邮寄投票的选项。然而，民进党阻挠了这项修正案，理由是担心中国干预选举进程。有人认为，居住在中国的台湾公民可能受到中国政府的影响，这可能会损害他们自由行使投票权的能力（Pan 2021）。国民党支持该修正案，理由是居住在中国大陆的台湾公民更倾向于支持国民党。2024年，民进党提出了一项允许公投缺席投票的法案，而反对党则呼吁将缺席投票扩大到包括普选。

最后一项涉及中国配偶的投票权。2024年，国民党再次提议将中国配偶申请公民身份的居住要求从六年缩短至四年。这将使来自马来西亚、日本和印度尼西亚等国的其他外国配偶的标准保持一致。马英九政府在2012年和2016年的类似尝试未能通过议会，反映了该问题缺乏社会共识。2024年的提议得到了台湾民众党的支持，而执政的民进党则表示反对。民进党认为，缩短居住期限将有助于中国配偶更快地获得投票权，这引发了对台湾民主和国家安全潜在风险的担忧。他们指出澳大利亚和加拿大等国存在中国政府渗透民主制度的指控，并担心对民主原则接触有限的中国配偶可能会与中国大陆的威权政权结盟，可能充当“特洛伊木马”，从内部破坏台湾的民主。支持修正案的人认为，剥夺中国配偶平等的投票权可能会引起不公平待遇和疏远感，最终可能导致他们对民主的支持减少，以及他们对台湾的认同感减弱。

3. V-Dem评分与亚洲晴雨表

在V-Dem中，垂直问责制包含三个基本组成部分。第一个方面涉及选举质量，包括对选举程序完整性、公平性和透明度的总体评估。第二个方面涉及参与选举过程的合格人口比例。这一组成部分通过考虑拥有投票权并行使投票权的人的比例来评估民主制度的包容性。第三个方面评估了选择行政长官的方法，特别是通过直接还是间接方式。

有必要对台湾在经历第三波民主化浪潮的国家（如印度尼西亚和菲律宾）以及成熟的亚洲民主国家（包括日本和印度）的背景下进行比较分析。通过将台湾在这些方面的表现与其他国家进行比较，我们可以更细致地理解其在民主方面取得的进步。本研究采用2021年的数据来展示上述模式。下图提供了这些比较的可视化表示，揭示了台湾在垂直和水平问责制方面的优势。

从图1可以看出，台湾表现出显著的垂直问责制水平，表明了选举程序和政党竞争的有效性。在垂直问责制方面，台湾的表现优于大多数新兴和东亚民主国家。高分可归因于三个因素。

图1。 水平问责制与垂直问责制

首先，台湾的选举被认为是公平和透明的。负责划分选区和管理选举的选举委员会在很大程度上是自治的。此外，台湾的司法机构运作高度自治，法院规定在很大程度上不受政治或不当影响。经常审理贿选、诽谤和违反选举法案件的法院在判决时并不党派化。其次，台湾实行自动登记制度，所有居住在台湾的公民在选举前几天都会自动收到选举通知信。这使得他们可以在离家步行距离内的投票站投票。选举日期通常定在星期六。因此，投票成本最低。第三，总统和议会成员由台湾人民直接选举产生。随后，总统负责提名行政院长，并有权自行决定罢免他们。

水平问责制的概念是指政府的行政、立法和司法部门之间维持制衡体系。与其他新兴民主国家相比，台湾在水平问责制方面的表现大致处于中等水平。然而，与韩国和一些拉丁美洲国家相比，其得分相对较低。缺乏强有力的水平和对角问责机制可能导致民主退化为选举民主。幸运的是，台湾的司法体系具有显著的独立性。这与普遍看法一致，即台湾的司法体系在民主化后已变得相对独立，不受行政部门的不当影响。

对角问责制是指公民、社会团体和媒体对超出代议制政治体系范围的政府行为进行的监督（Malena et al. 2004）。这一机制确保政府的行为和决策受到公民社会的审查，从而促进透明度并防止滥用权力。

对角问责制的概念包括公民、公民社会组织和独立媒体为确保政府问责而可以采用的一系列行动和机制。V-Dem的衡量标准包括四个方面：媒体自由、公民社会特征、言论自由以及公民参与政治事务的程度。如图2所示，台湾在对角问责制方面的表现与垂直问责制相当。台湾对角问责制的高绩效表明了公民社会组织的能力和积极参与，这有助于加强垂直问责制。如果政府试图削弱垂直问责制，大众媒体和公民社会组织可以合作，防止政府做出错误的决定。

图2。 垂直问责制与对角问责制

图3描绘了台湾垂直问责制指数的变化。第二次世界大战后，由于实行戒严和仅在县级举行定期选举，台湾的得分相对较低。数据显示，台湾的水平问责制得分在20世纪60年代末期显著上升，这与议会民选议员的逐步扩大相吻合。20世纪90年代初，随着国家向民主过渡，又出现了进一步的显著增长。值得注意的是，自那时以来，这一得分一直保持着令人称赞的稳定性。如图所示，自20世纪90年代初民主过渡以来，台湾在垂直问责制方面取得了显著增长和稳定，这凸显了该国对民主原则的承诺。

图3。 台湾垂直问责制指数，1900-2023

4. 选举参与

如表1所示，台湾总统和议会选举的投票率一直保持在较高的水平，在大多数选举中，超过70%的合格选民进行了投票。然而，在2016年，由于两位主要候选人之间的民意差距显著，投票率下降至66%。2008年选举改革后，总统和议会选举同期举行。因此，这两次选举的投票率几乎相同。因此，我们将分析限制在总统选举的投票率上。

表1。 政治参与（2008-2024）

来源：中央选举委员会

表1也显示了历年议会候选人的年龄和性别构成。可以看出，青年参与率并未显著提高，仍低于20%。这意味着40岁以下的候选人占所有候选人的比例不到20%，这与年轻人口的比例不符。就性别差异而言，虽然男性候选人的参与率仍然相对较高，但女性候选人的参与率逐年提高，从2008年的29%增至2024年的41%，表明女性在政治参与方面日益增加。

此外，还可以考察年轻选民和性别群体的投票参与率。为了便于比较台湾与其他亚洲国家的选举参与情况，我们使用了亚洲晴雨表调查（ABS）的第五波数据。首先，我们使用以下问题：“回顾您有投票权以来是否投过票，您如何形容自己——您是否每次都投票，大多数时候投票，有时投票，还是很少投票？”这是为了衡量政治参与度。回答“每次都投票”和“大多数时候投票”的受访者被归类为频繁投票者，而回答“有时投票”和“很少投票”的受访者则被归类为不频繁投票者。如图4所示，超过80%的受访者表示他们是频繁投票者。台湾的选举参与率并不显著高于亚洲-印度地区大多数其他民主国家。只有泰国、印度尼西亚和澳大利亚的选举参与率显著更高。对这个问题的回答本身就容易受到社会期望效应的影响，这对跨国比较提出了重大挑战。

图4。台湾的垂直问责指数，1900-2020年

接下来的部分考察了按性别划分的选举参与率。如图5所示，台湾男性和女性选民的投票率大致相当。在某些国家，如日本、韩国和马来西亚，男性选民的投票率更高。然而，在菲律宾，女性的选举参与率高于男性。

图5。台湾的垂直问责指数，1900-2020年

接下来，我们考察按年龄组划分的选举参与率，如图6所示。在台湾40岁以下的年轻选民中，投票率明显较低。在该地区的大多数国家，年轻公民成为频繁投票者的可能性明显较低。在诸如日本、韩国、台湾、越南和马来西亚等国家，年轻公民和成年公民之间的投票率差距可达30至40个百分点。相比之下，在泰国、印度尼西亚、澳大利亚和印度等一些国家，不同年龄组之间的选举参与率差距要小得多。

图6。台湾的垂直问责指数，1900-2020年

5. 选举中辩论的议题

在最近的总统大选中，主要候选人主要关注国防、安全和主权相关议题，对其他公共政策议题的讨论有限。主权问题很大程度上植根于政治认同，可以有效地作为巩固核心支持者支持的手段。相反，台湾一些重大的社会经济问题，包括劳工退休金制度可能出现的破产、严峻的人口挑战、全球变暖、劳动力短缺以及能源补贴的财政成本等，并未受到充分的审视和辩论。取而代之的是，三位候选人和媒体主要关注通过攻击对手在房地产持有方面的细微瑕疵来抹黑对方。

例如，在2024年总统大选中，三位主要候选人确实零星地提出了一些与这些关键问题相关的政策。然而，缺乏全面的讨论和足够的公众关注。此外，三位候选人经常回避通过提出可能对特定群体不利的措施来解决这些问题的根本原因。例如，关于劳工退休金制度不断增长的赤字，所有三位候选人都避免考虑增加劳动者缴款的可能性。他们没有提出替代性解决方案，而是承诺维持当前依赖政府资金解决养老金赤字的方法。

就各自的竞选纲领和竞选活动而言，三组候选人在产业、劳工、教育、住房和卫生政策等一系列社会经济问题上的政策立场没有明显差异。政党通常了解有利于整个社会的适当政策；然而，它们往往优先考虑那些不会危及它们获胜机会的政策。在能源问题上，国民党和民众党支持继续使用核能，而民进党则主张立即淘汰核能。候选人之间最显著的政治立场分歧在于两岸关系。

关于两岸关系，所有候选人都主张与美国建立紧密的联盟，增强台湾的国防威慑力，并在平等和尊严的基础上与大陆进行对话。美国学术界和媒体预测，任何一位候选人的当选都不会导致美中台关系发生重大改变。所有候选人都访问了美国，会见了大学和智库的学者，并与美国官员举行了会谈，确保他们对这些关系中的立场有清晰的了解。

然而，“平等和尊严”的概念被三方不同地解读。侯友宜接受“一中各表”框架，该框架既包括中华民国也包括中华人民共和国。此外，他反对台湾独立，并警告战争的风险。与他的前任一样，赖清德不接受“一中政策”，称其等同于“一国两制”。国民党指责赖清德支持台湾独立并煽动军事冲突。反过来，赖清德则将国民党的政策描述为等同于投降。柯文哲的立场更为模糊。此外，在两岸经济关系方面，赖清德强调经济与国家安全之间的紧密联系。台湾应减少对中国市场的依赖，同时寻求加强与民主盟友的经济联系，这将是明智的。相比之下，国民党主张与中国大陆建立更牢固的经济联系。

与国民党以往的候选人相比，侯友宜在民主和台湾主权问题上表现出更强的侧重，并明显对北京政府表示怀疑。他们主张台湾的外交政策应亲美、友日、与中国交往。民进党的政策特点是亲美、亲日、反共中国。

近年来，候选人经常将大选的赌注提高到这样的程度，即选举结果被视为民主生存、主权维护或国家未来的选择。在中国日益增长的武力威胁台湾的背景下，执政党抓住了机会利用这种威胁感。在竞选期间，民进党候选人将自己定位为台湾主权的捍卫者，声称如果反对派候选人当选，台湾将被迫向中国投降，民主将崩溃，台湾的主权将受到削弱。为了回应对其国内政策的众多批评，民进党试图将责任归咎于中国，例如散布虚假信息。民进党在此次选举中的胜利无疑受到了中国持续威胁以及执政党利用生存威胁的影响。然而，民进党仅获得了40%的选票，这表明生存威胁的言论可能并未深刻引起大多数台湾选民的共鸣。一些选民可能更倾向于与中国大陆进行更多对话，从而减少误判和军事冲突的风险。

另一方面，国民党也利用中国威胁，将选举定性为战争与和平的选择。他们声称赖清德支持台湾独立和对抗的立场将导致冲突升级，迫使年轻人上战场。赖清德一再表示，他无意修改中华民国国号或修改宪法。

战略性地提升选举的重要性，使政府能够为违反民主规范的行为辩护，这是许多国家（包括美国和韩国）的普遍现象。这些国家的一个共同特征是高度的政治两极分化。双方都表现出深刻的怀疑和低水平的互信。政治领导人有动机在选举期间利用这种两极分化，将选举结果定性为对国家、民主、族裔群体或社会阶层的生存威胁。

有两个因素使台湾与这些国家不同。首先，争论的主要问题——国家认同——存在于民主制度的范围之外。通过民主进程解决一个国家的边界和认同问题本身就充满挑战。幸运的是，尽管在国家认同问题上存在激烈的竞争和冲突，但在阶级和宗教等其他领域，社会分歧相对较小。这使得两大政党能够解决社会经济问题上的争端，从而降低了对民主进程的威胁，因为重叠的社会分裂往往对民主稳定构成更大的风险。

其次，与其他一些国家不同，台湾的两极分化与民粹主义运动没有密切关联。民粹主义领导人在台湾的影响力不像在美国等其他民主国家那样显著。这些民粹主义领导人在2010年至2020年间获得了一定的声望，但并未登上国家领导人的职位，并逐渐从政治前沿淡出。此外，台湾的两大政党在很大程度上避免了民粹主义倾向。没有证据表明任何有影响力的政治领导人拒绝民主规范或质疑选举结果。尽管双方都利用了外部威胁，在一定程度上侵蚀了民主质量，但它们仍然坚持垂直和水平问责制的根本结构。此外，尽管民间社会就国家认同问题持续存在分歧，但没有明显迹象表明支持执政党侵犯民主原则。

6. 可能威胁垂直问责

中国直接对台湾的自由民主构成外部威胁。此外，它正试图利用其政治和经济影响力来塑造公众舆论并影响台湾政党的政策。虚假信息的传播是中国用来影响台湾的众多策略之一。一个目标是影响台湾政党之间的竞争。这类叙事倾向于贬低民进党政府的表现，质疑其维持台湾海峡和平的能力。该战略旨在降低执政党的支持率，并提高对更倾向于中国政策的反对党的支持。此类行为会扭曲政党间的竞争格局。

相反，近年来，中国向个别政客提供财政支持，目的是帮助与中国利益一致的候选人和政党赢得总统选举。随后，其中一些人受到了调查和起诉。这些活动的范围总体上相当有限，并未延伸到主流政党。

第二种威胁来自于中立的政府机构可能出于政治利益进行干预。通过战略性地强调选举的重要性，政府为自己的行为提供了理由。这种情况有可能损害选举过程的公平性，并侵蚀公众对民主进程的信心。例如，在选举前几天，中国发射了一颗卫星，飞越了台湾领空。国防部发布了空袭警报，称这是中国的一次导弹试验（“中央社 2024-01-09）。虚假信息的传播加剧了国家安全威胁的感知，并可能增强了对执政党 Thus, the government has also intervened more frequently in the electoral process by instructing law enforcement agencies to investigate and prosecute political opponents and citizens for disseminating false information and aiding China’s infiltration before the election. In recent years, Taiwan has passed the Social Order Maintenance Act to tackle fake news and the Anti-Infiltration Act to counter Chinese influence in elections and politics.的支持。政府还通过指示执法机构调查和起诉政治对手和公民传播虚假信息和协助中国渗透的行为，更频繁地干预选举进程。近年来，台湾通过了《社会秩序维护法》来处理假新闻，并通过了《反渗透法》来打击中国对选举和政治的影响。

虽然中国以进行认知战和渗透而闻名，但民进党也利用了这种威胁。在假新闻的背景下，批评政府或评论政府政策的行为可能被视为认知战，这可能导致法律后果和对言论自由的寒蝉效应（吴2023）。此外，司法部提议对中国新移民进行更严格的审查以对抗外国影响，这因其针对特定群体的焦点而引发争议。

第二个问题是遵守基本规则的意愿。此类行为并非特定政党所独有。接受民主竞争的结果是民主治理的基本原则。台湾已经经历了八次总统选举和几次政党轮替。台湾成功地通过了塞缪尔·亨廷顿提出的民主巩固的两次轮替检验。然而，也曾出现过候选人在初选阶段不遵守既定规则的情况。虽然这种现象在地方初选层面最为普遍，但在此次选举周期中也有所体现。在民进党初选中，蔡英文在民调支持率因前行政院长挑战而下降后，多次推迟初选并修改选举规则。随后，在习近平发表讲话后，她得以重新获得胜利，这促使台湾民众团结在她周围。与此同时，作为国民党候选人参加初选的富士康董事长郭台铭，在2020年和2024年两次获得第二名后，同样拒绝支持选举获胜者。

第三个问题是罢免选举的日益普遍。罢免选举是一种选民可以罢免表现不令人满意的民选官员的机制。然而，由与被罢免官员有强烈意识形态对立的反对派支持者发起的报复性罢免运动正在日益增多。预计罢免投票的成功将产生连锁效应，导致被视为反对派的其他民选官员被罢免。这种现象发生在强烈的党派对抗的背景下。此外，这种现象可以归因于罢免选举法的变更。2016年，民进党颁布了一项法律，降低了罢免民选官员所需的民众投票门槛。此前，要求是必须有超过一半的选区总选民实际投票，并且需要绝对多数选民赞成该措施。修正案之后，赞成票数必须首先超过反对票数，并且还要超过选区总选民的四分之一。[2] 最终阶段的门槛是一个极具争议的问题。较低的罢免投票法定人数可能促使立法者无视党纪来通过有争议的改革法案。在民主国家，强大的党纪是执政党有效执政的关键要素。

罢免选举中相对较低的投票率使得持强烈意见者能够对结果施加不成比例的影响。此外，将罢免选举要求（设定为占总选民的四分之一）与选举官员的要求进行比较，会发现不一致之处。县市长和立法委员通过“领先者当选制”（FPTP）选出，其罢免门槛低于其当选门槛。相比之下，大多数通过多成员选区单一不可转移票制（SNTV）选出的地方议员，其罢免门槛高于其当选门槛。总的来说，过高的门槛会使罢免制度无效，而过低的门槛则可能允许少数人罢免一位不受多数人反对的政治家。这违背了民主原则，并阻碍了民选政治家治理或监督政府的能力（Lou 2021）。这也阻碍了民选政治家有效治理或监督政府。滥用罢免选举往往会加剧政治冲突，并导致相当大的社会成本。

7. 直接民主及其问题

由于代议制民主被指未能满足人民的需求，时代力量党（NPP）也提倡直接民主。2018年，时代力量党和民进党政府提议修订《公投法》，降低了发起公投提案所需的合格选民门槛（从0.5%降至0.01%），以及将公投提案付诸投票所需的门槛（从5%降至1.5%）。此外，修正案降低了通过提案所需的法定人数。修正前，至少需要50%的选民投票，并且需要绝对多数的有效票。现行法律要求至少25%的选民投票，并且需要相对多数的有效票。此外，新颁布的法律取消了审查委员会的必要性，该委员会以前有权否决公投提案。作为法定人数变更的直接后果，公民提案的数量急剧增加。在2018年的市县选举中，共有十项公投提案付诸投票，涵盖了同性婚姻、核能、空气污染以及将奥运会和国际比赛的名称从“中华台北”改为“台湾”等一系列问题。

在审查《公投法》时，时代力量党提议扩大范围，包括通过公投决定宪法条款的可能性。最重要的议题之一是国家名称和领土的指定。鉴于台湾在全球权力结构中的独特地位，这些问题尤其具有争议性。时代力量党还提议修改法律，要求任何两岸政治谈判在开始前都必须经过公投。术语“政治谈判”非常模糊。自太阳花学运以来，贸易协定的影响也成为重大的政治和国家安全问题。最终，这两项提议被其他主要政党否决。

由于《公投法》最近的修正案降低了法定人数要求，2018年地方选举中有十起公投案件付诸投票。如此之多的案件让公众难以理解、消化并最终做出明智的决定。此外，这些案件的提案、审议和投票过程都在短短两个月内完成。目前的直接民主实践不允许像一些成熟民主国家那样进行充分的社会审议。台湾是一个在国家认同以及两岸政治和经济关系观点上存在分歧的社会。公投的形式通常呈现二元选择，这可能会限制妥协的可能性。在身份认同相关的问题上，最好在代议制机构的框架内进行审议并寻求妥协。

2020年，在《公投法》修订两年后，民进党政府认为，反对党在选举期间提出的多项公投可能会对其作为执政党的选举前景产生不利影响。反对党利用这一机会提出大量动员支持者的法案。因此，执政党决定再次修订《公投法》。新立法的目标是通过设定一个与总统选举分开的固定日期来限制公投对总统选举的影响。公投定于每年八月的第四个星期六举行，从2021年开始。由于公投选举不与总统选举同时举行，投票率约为41%，比总统选举低近30个百分点。

低投票率直接影响公投措施通过的可能性。关于公投通过的门槛，要求赞成票数超过反对票数，并且还要超过合格选民总数的四分之一。例如，根据中央选举委员会的记录，2021年举行的四项公投涉及19,825,468名合格选民。因此，所需赞成票数需超过19,825,468/4 = 4,956,367票（“中央社 2021-11-14）。在2021年的公投中，所有四项提案均未达到四分之一的门槛，并且在所有情况下，反对提案的票数均超过支持提案的票数，导致所有四项公投均失败。

8. 导致立法延迟的对抗性政治

近年来，政党和政治家越来越将大选描绘成台湾的关键转折点。这种描绘将选举定位为可能从根本上影响国家民主、主权和整体稳定的决定性时刻。这种高风险的认知加剧了政治行为者对取得胜利的压力，常常导致他们优先考虑选举成功，而不是严格遵守民主规范和实践。紧迫感的增强常常促使两大政党，特别是执政党及其支持者，采取可能绕过甚至违反既定民主程序的策略。此类行为不仅损害了这些组织的诚信，也侵蚀了公众对政治进程的信任。

在过去的几年里，曾出现政治行为者试图影响包括检察官、法院、军队和警察在内的非政治组织，目的是恐吓对手和影响公众舆论。通过战略性地提升选举的重要性，政府为自己的行为提供了理由。这种情况破坏了公平竞争的环境。例如，在选举前几天，中国发射了一颗卫星，飞越了台湾上空。国防部发布了空袭警报，称这是中国的一次导弹试验（“中央社 2024-01-09）。虚假信息的传播加剧了国家安全威胁的感知，并可能增强了对执政党 Thus, the government has also intervened more frequently in the electoral process by instructing law enforcement agencies to investigate and prosecute political opponents for alleged misconduct both before and after elections. A further strategy employed by the government is to direct prosecutors to investigate and prosecute political opponents for alleged misconduct both before and after elections. Conversely, they avoid taking such actions against political allies for similar misconduct. This is intended to secure electoral victory.的支持。政府采取的另一项策略是指示检察官调查和起诉政治对手在选举前后涉嫌的不当行为。相反，他们避免对政治盟友采取此类行动。这是为了确保选举胜利。

近年来，台湾颁布了两项重要立法：《社会秩序维护法》，处理假新闻问题；以及《反渗透法》，旨在打击中国对选举和政治的影响。虽然中国以进行认知战和渗透而闻名，但民进党也利用了这种威胁。在假新闻的背景下，批评政府或评论政府政策的行为有时可能被视为认知战，导致潜在的法律后果和对言论自由的威慑作用（吴2023）。此外，司法部提议对中国新移民进行更严格的审查以对抗外国影响，这因其针对特定群体的焦点而引发争议。

在分裂政府的背景下，对抗性政治变得更加突出。2024年大选后，分裂政府的形成以及议会席位差距的缩小，使得哪个政党获得了决定政策方向的授权变得不确定。两大反对党，特别是国民党，试图推进自己的政策目标，其中许多目标受到政治和特殊利益的驱动。此外，鉴于总统否决权较弱，民进党经常诉诸于冗长辩论来阻止反对党提出的法案。这种情况导致了立法院的肢体冲突，以及几项重要社会经济法案进展的显著延迟，导致大选后第一个立法会议期通过的法案数量与前几个会议期相比有所减少（“福摩萨新闻 2024-07-18）。除了立法法案外，民进党政府似乎不愿在独立政府组织和委员会的组成方面进行权力分享安排。

陈水扁总统于2000年当选后，面临同样的少数政府。他主动拜访国民党立法院院长和国民党党团，以争取他们对立法法案的支持。赖总统不愿采取类似行动。取而代之的是，国民党立法院院长邀请了行政院长和所有党派的党鞭共进晚餐，旨在寻求政治和解。然而，在重要法案上的相互妥协仍然缺失。这表明，在现行的选举制度下，分裂政府的出现仍然是一种可能性。培养妥协和取得成果的能力取决于政治领导人的意愿。目前来看，这仍然是一个遥远的梦想。■

参考文献

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[1] 中央研究院政治學研究所副研究員

[2]罢免投票的门槛在不同阶段会有所变化。在提议阶段，提案人数量需超过该选区总投票人数的1%方可进行。在连署阶段，连署人数需超过该选区总投票人数的至少10%方可进行。