[韩国民主的未来与制度改革] 政治两极分化、外交分裂：党派之争如何危及韩国外交政策

一、引言

国内政治的两极分化已导致外交政策的两极分化。党派对抗和冲突在关键外交政策问题上反复上演。这种现象并非仅限于一个国家，而是全球趋势。在美国和欧洲等发达民主国家，政治两极分化表现为党派敌意加剧、立法瘫痪和民粹主义兴起。政治派别对外部威胁的看法日益分歧，导致政策回应不同。在美国，共和党和民主党在重大国际问题上的意识形态分歧加深，政府更迭后政策发生重大转变。这种日益加剧的两极分化引发了合理担忧，2018年芝加哥全球事务委员会的一项调查显示，专家们将国内政治两极分化视为国家面临的首要威胁。

对于韩国而言，其长期面临国家分裂、地缘政治邻近大国以及结构性依赖外部经济关系的挑战，制定审慎的外交政策不仅关乎国家利益，更具有生存的重要性。然而，在当前全球动荡——包括特朗普主义的冲击、大国战略竞争和核威胁——的背景下，韩国外交政策并未形成根植于国家利益的跨党派大战略，反而日益受到国内党派压力的影响。

对东亚研究所（EAI）在2021年至2025年进行的一系列民意调查的分析，得出了七个关键见解。

首先，韩国外交政策的根本在于跨党派共识，即韩美同盟是基石，支持开放的国际经济秩序，并作为国际社会负责任的一员积极参与多边机制。然而，在具体政策领域，党派分歧显著。关于对美政策，保守派（国民力量党（PPP）支持者）优先加强同盟关系，而进步派（共同民主党（DP）支持者）则强调建立更平等的关系。在对朝政策上，保守派主张加强安全措施，而进步派则强调扩大朝韩交流。在对日政策上，保守派呼吁在功能性领域开展面向未来的合作，而进步派则强调解决历史争端。

其次，两极分化的程度因外交政策议题领域而异。尽管总体两极分化有所加剧，但对朝和对日政策的分歧远大于其他领域，而党派对美国政策的影响相对较小。一个典型例子是，在对华政策上罕见地出现了跨党派的趋同，这在很大程度上源于公众普遍存在的反华情绪。

第三，政策立场上的党派分歧，与其说是源于对国际政治的意识形态信念、价值观或世界观的根本性差异，不如说是国内政治两极分化溢出效应的结果。倾向于反对对方阵营所倡导的政策，而不论其实质内容如何，在外交政策辩论中也普遍存在。这种动态表明，阻碍或诋毁对手的成就，往往比推进共同的国家利益更为优先。

第四，正如在对朝和对日政策上高度两极分化的辩论所显示的，双方阵营都倾向于将对方视为道德上的非黑即白，并将对手描绘成不爱国甚至不道德的。这种动态导致了对有意义的政治谈判或妥协的彻底拒绝。诸如“亲朝势力”、“反国家分子”、“亲日合作者”、“国内叛徒”和“屈辱外交”等词语，都体现了外交政策话语日益被情绪化和意识形态偏见所驱动，而非理性审慎的考量。

第五，调查中显示的公众分歧，在很大程度上是党派领导人政治操纵的结果。政治精英的两极分化被转移到其支持者身上，加剧了公众的分裂（Bullock 2011）。在极端情况下，重大的政策议题被故意塑造成“分裂议题”，以分裂选民并迫使他们做出非此即彼的选择，从而巩固政治支持。总统尤其倾向于驳斥反对意见，并单方面推进其议程，依赖其党派基础的坚定支持。此类做法破坏了民主治理的问责制。

第六，国内两极分化不仅削弱了外交影响力，而且常常导致政策延迟或肤浅的权宜之计。在国际谈判的“两层博弈”背景下，无法获得国内批准和支持会削弱国家在外部谈判中的信誉，从而降低其议价能力。2014年至2017年间，关于部署末段高空区域防御系统（THAAD）的国内争论，显著削弱了韩国与中国谈判的地位，最终导致了2017年备受争议的韩中协议。同样，在韩国大法院就日据时期强征劳工问题做出裁决（2018-2019年）后，国内的分歧导致政府不作为并采取了权宜措施，最终加剧了与日本的外交紧张关系。

最后，如果党派斗争持续下去，温和多数派的声音将被淹没，使得建立跨党派外交政策的目标越来越难以实现。在全球秩序发生根本性转变——美国霸权衰落、全球化退潮、技术竞争加剧以及朝鲜核导能力不断升级的威胁——韩国面临着前所未有的紧迫任务，即制定“连贯而持久的国家战略”。旨在克服两极分化的制度改革，不仅对恢复民主治理至关重要，也是提升韩国国际作用和影响力的根本前提。

二、公众舆论与两极分化

两极分化通常指政治、社会和经济观点以及情感反应、行为和利益在不同群体之间日益扩大和固化的现象。意识形态两极分化特指对立群体在意识形态上的立场进一步疏远，导致政治中间地带收缩的现象。例如，当保守群体进一步远离进步群体，而中间派或独立人士的比例下降时，就会发生这种情况（Ha 2022, 330）。

相反，当中间派或独立人士的规模保持稳定，而党派归属感日益增强，特别是当一个政党的支持者对对立政党产生强烈的情感敌意时，这种现象被称为情感两极分化或党派两极分化。与源于特定议题政策分歧的意识形态两极分化不同，情感两极分化是以对对立政治派别的敌意强度来定义的（Ha 2022, 332）。

对东亚研究所（EAI）2021年10月关于总统执政条件全国性调查与2025年1月关于两极分化和民主认知的调查进行交叉比对，揭示了韩国公民中持久的意识形态格局，其整体政治倾向变化甚微。进步派和保守派的比例分别为27%和26%，而中间派占人口的46%，表明不存在显著的意识形态两极分化（[表1]）。

[表1] 韩国人的意识形态格局：2021年与2025年

尽管意识形态构成相对稳定，但超过半数的受访者对共同民主党和国民力量党都表示负面看法。具体而言，54.1%的受访者表示不喜欢共同民主党，其中25.7%表示强烈不满，在100分的评分尺度上将其评分低于10分。国民力量党面临的负面评价更高，68.7%表示不喜欢，40%将其评分低于10分。值得注意的是，与四年前相比，这些数字增加了10个百分点以上（表2和表3）。

每个政党支持者对其对手的党派敌意强度尤为惊人。高达93.3%的国民力量党支持者对共同民主党持“负面”看法，其中58.8%将其评分低于10分。同样，共同民主党支持者对国民力量党也表现出类似的强烈厌恶（表4和表5）。在表示厌恶共同民主党的受访者中，44%表示“厌恶”，并希望该党彻底退出政坛；而60.6%的国民力量党批评者也表达了类似的情绪（表6）。这些发现表明，近一半的受访者持有如此强烈的反感，以至于他们主张将他们反对的主要政党完全排除在政治事务之外。

[表2] 党派好感度：共同民主党

[表3] 党派好感度：国民力量党

[表4] 国民力量党支持者对共同民主党的看法

[表5] 共同民主党支持者对国民力量党的看法

[表6] 对政党/政治人物的情感反应

显而易见，韩国政治两极分化的状况与党派身份紧密相连，表现为强烈的负面情感反应，如对对立政党的彻底排斥。这种分裂体现在对本党及其领导人无条件忠诚，以及对竞争对手及其领导人无法调和的厌恶模式中。这种日益加剧的两极分化的后果在外来政策领域尤其令人担忧，因为在这一领域，跨党派合作对于维护国家利益至关重要。

三、两极分化与外交政策

近年来，由于其对美国外交政策的影响，政治两极分化已成为国际政治学的一个关键研究课题。美国政治中过度的两极分化引发了人们对其可能削弱美国霸权影响力、降低其在海外的议价能力以及损害其国际形象和软实力的担忧（Walt 2019）。在此背景下，研究人员进行了多项研究，考察两党在重大国际问题上的看法和政策差异的扩大、政治两极分化的制度性后果及其对外交政策执行的影响（Friedrichs and Tama 2024）。然而，两极分化并非仅限于美国；它是欧洲和其他发达国家普遍存在的现象，韩国也不例外。

尽管在诸如对朝政策等引人注目的外交政策问题上一直存在内部分歧，但公众和政治领导人普遍支持关键外交原则的跨党派共识。大多数保守派和进步派，以及国民力量党和共同民主党支持者，都认同韩美同盟作为安全基石的必要性，支持开放的国际经济秩序，并同意积极参与处理全球问题的国际组织。

然而，在更具体的政策领域，当超越宏观层面进行审视时，两党支持者在政策重点上出现了显著差异。根据EAI 2025年的一项民意调查（[表7]），保守派（国民力量党支持者）强调加强韩美同盟作为对美政策的首要任务，而进步派（共同民主党支持者）则优先建立更平等和公正的伙伴关系。在保守派中，50.4%选择“加强同盟”作为最重要的议题，而进步派中为26.6%，差距为23.8个百分点。相反，32.6%的进步派优先考虑“与美国的平等伙伴关系”，而保守派中为9.8%，差距为22.8个百分点。

[表7] 对美政策的优先事项（按政治意识形态划分）

在对朝政策方向上，保守派优先考虑加强韩国的安全，而进步派则强调扩大朝韩交流。虽然41.5%的保守派认为“加强安全态势”最为重要，但17%的进步派持相同观点，差距为24个百分点。与此同时，44.6%的进步派将“扩大朝韩交流”列为优先事项，而保守派中为15.7%，差距为28.9个百分点（[表8]）。

[表8] 对朝政策的优先事项（按政治意识形态划分）

在对日政策上，保守派通常侧重于功能性、面向未来的合作，而进步派则主张解决历史遗留问题。在保守派中，55.5%优先考虑“面向未来的合作”，而进步派中为26.8%，差距为28.7个百分点。相比之下，56.2%的进步派优先考虑“解决历史问题”，而保守派中为24%，差距为32.2个百分点（[表9]）。

[表9] 对日政策的优先事项（按政治意识形态划分）

最后，在对华政策优先事项的看法上，保守派和进步派意识形态阵营之间存在显著的趋同。两派都优先考虑扩大经济交流，保守派中有28.1%和进步派中有33.6%将其视为首要关切，差异为5.5个百分点。两派的第二优先事项是合作处理非政府问题，如雾霾污染、气候变化和传染病，保守派中有22.6%和进步派中有23.6%选择这些事项。同样，第三优先事项——应对经济制裁——也显示出微小差异，保守派中有19.7%和进步派中有20.8%支持这一问题（[表10]）。此外，保守派和进步派都对中国持有强烈的负面看法。

[表10] 对华政策的优先事项（按政治意识形态划分）

尽管人们普遍认为加强韩美日三边军事合作享有跨党派支持，但在此问题上也存在两极分化。绝大多数保守派（84.6%）支持此类合作，而进步派的支持率为55.1%，低29.5个百分点。与此同时，进步派的反对率为32.9%，保守派为12.6%，差距为20.3个百分点（[表11]）。

[表11] 关于加强韩美日三边军事安全合作的看法

（按政治意识形态划分）

因此，可以推断，外交政策的两极分化程度在不同议题领域存在显著差异。尽管总体两极分化正在加剧，但与日本和朝鲜相关的政策比其他领域表现出明显更高的党派分歧。相比之下，对美政策显示出较小的党派差异，而对华政策则显示出最小的党派分歧。

这种模式表明，两个政治阵营在外交政策立场上的差异，并非必然源于对国际政治的信念、价值观和意识形态的根本性差异。在支持共同民主党的进步派阵营中，很难找到一个清晰的意识形态共同点来连接诸如扩大对朝交流、以更平等的方式调整与美国的关系、优先解决与日本的历史问题以及扩大与中国的经济交流等政策。同样，国民力量党支持者的政策偏好，即对朝采取威慑、加强韩美同盟、优先与日本进行功能性合作以及扩大与中国的经济交流，也无法轻易用保守主义意识形态来解释。

虽然韩国的两极分化常被描述为保守派与进步派的二分法，但应将其理解为并非意识形态差异的扩大，而是两个政治阵营之间情感距离的拉大，表现为相互敌意的增加。因此，外交政策偏好应被视为国内政治和党派两极分化的延伸。保守派阵营的政策偏好，其根本在于批评和反对其政治竞争对手（文在寅政府）所实施的政策，而进步派阵营的政策偏好同样源于对政治对手（尹锡悦政府）政策的批评和反对。这种动态表明，阻止或削弱对方的成就，比推进共同利益（即国家利益）更为优先。

对日益两极化的韩日关系的研究清楚地表明了党派利益如何影响对日本的看法和对日政策的偏好。在过去四年里，关于韩国政府对日态度（特别是关系改善方面）的公众舆论趋势显示，保守派从负面立场转变为正面立场，而进步派则从正面立场转变为负面立场。在保守派中，自2023年3月尹锡悦总统提出“第三方赔偿方案”以解决强征劳工问题并改善双边关系后，积极情绪显著增加。相反，进步派的支持率自2022年政府换届以来急剧下降。这一证据表明，对日相关问题的支持与反对，沿着党派界线清晰划分。

[表12] 政府对改善韩日关系的立场 [按政治意识形态划分]

代际差异也显而易见。自2024年以来，70多岁的人群迅速转向支持韩国政府改善对日关系的努力，成为最支持的年龄组（[表13]）。这一变化尤其值得注意，因为这一群体历来对日本持有最负面的看法。东亚研究所（EAI）与日本言论NPO联合进行的“公众舆论中的韩日关系：2013-2023年”的先前数据显示，年轻一代（20多岁和30多岁）一直对日本持有更积极的看法，而70岁及以上的人群则持有最负面的看法（Son and Lee 2024）。与此同时，40多岁的人群对政府的对日政策表现出最负面的看法，这一模式与他们对共同民主党的大力支持相符。

[表13] 政府对改善韩日关系的立场 [按年龄组划分]

在对日国家政策以及对双边关系的一般评估方面，公众的这种分歧揭示了共同民主党和国民力量党支持者、进步派与保守派之间，以及40多岁与70多岁人群之间明显的界限。这种两极分化通常以负面党派主义为特征，即对执政党的反对更多地源于对该党本身的根本厌恶，而非实质性的政策分歧。因此，双方往往优先考虑对手的失败，而不是实现共同的国家目标。即使认识到改善双边关系或加强与美国的三角安全合作的战略重要性，党派人士也可能为了阻止对立方获得功劳而拒绝支持。

执政党领导层，特别是总统，常常通过单方面决策来推进政策，优先考虑党内共识而非更广泛的政治对话。尹锡悦政府就体现了这种有问题的治理风格。在提出“第三方赔偿”方案以解决历史争端时，政府发起了一系列高级别峰会，最终恢复了政府层面的信任。然而，这些外交举措是通过缺乏与反对派协商的单方面程序进行的，从而加剧了政治两极分化。

四、结论

韩国根深蒂固的政治两极分化状态不利于民主规范，因为它助长了民众对威权主义的支持，增加了民粹主义倾向，并损害了有效的治理和政策创新。这种分裂不仅限于国内事务，也造成了公众在外来政策上的显著分歧。然而，这些分歧并非主要源于对国际事务的意识形态或原则性差异。相反，它们反映了国内党派冲突的延伸，并常常被政治精英所加剧。政治领导层的对抗性进一步加剧了两极分化，使得这些分歧渗透到广大公众中。

国内的分裂不仅有严重削弱韩国外交影响力的风险，还可能导致决策过程的长期化和妥协不足。最关键的是，持续的党派对抗使温和多数派边缘化，使得实现跨党派外交政策变得越来越困难。在韩国面临紧迫的地缘政治挑战之际——包括在全球秩序重塑（美国霸权相对衰落）、去全球化造成的经济动荡、人工智能等领域的科技竞争加剧，以及朝鲜核导计划带来的日益增长的威胁——政治共识对于制定“连贯而持久的国家战略”至关重要。

旨在缓解两极分化的制度改革，不仅对振兴韩国民主和改善治理至关重要，而且对加强该国的国际影响力也必不可少。虽然当前的改革努力主要集中在重塑“帝王式总统制”的体系，但同样重要的是采取措施来放大和代表中间派多数的观点，他们的声音已被党派两极分化日益边缘化。■

五、参考文献

Friedrichs, Gordon and Jordan Tama, eds. 2024. Polarization and Foreign Policy: When Politics Crosses the Water’s Edge. London: Palgrave.

Ha, Shang E. 2022. “Political Polarization among Korean Voters (In Korean).” Korean Social Trends 2022. Statistics Research Institute.

Sohn, Yul, and Junghwan Lee. 2024. ROK-Japan Relations as Seen in Public Opinion: 2013-2023 (In Korean). Seoul: East Asia Institute.

Sohn, Yul. 2024. “两极分化与韩国的对日政策：2024年韩日关系公众意见调查（韩语）的关键启示”。EAI Issue Briefing. https://eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=22716&board=kor_issuebriefing.

Walt, Stephen. 2019. “America’s Polarization is a Foreign Policy Problem, Too.” Foreign Policy. March 11. https://foreignpolicy.com/2019/03/11/americas-polarization-is-a-foreign-policy-problem-too/.

■ Yul Sohn is President of East Asia Institute (EAI) and Professor at Yonsei University.

■ Translated and Edited by Chaerin Kim, EAI Research Assistant

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