[ADRN工作论文] 垂直问责：尼泊尔案例研究（中期报告）

1. 引言

继2006年人民运动之后，该国在建立更具民主性的治理体系方面取得了重大进展，政治格局也发生了显著变化。该国所有主要政党都开始强调“包容性”作为一项目标。然而，这种转变并未显著惠及弱势群体，包括妇女、达利特人、马德西人、雅塔人、穆斯林等。总体而言，尽管政党和随后的政府承诺在种姓和民族方面实现包容，但边缘化群体参与政治进程的程度仍然相对较低。

尽管如此，经过二十年的缺席，人民终于找到了代表。在此期间，他们经历了长期的无国籍状态。如今，至少该体系已经建立。真正民主化的基础已经奠定。然而，必须充分利用地方政府来抓住近期选举带来的机遇。走向理想民主的渐进式方法要求将基层人民与国家机制相结合。地方层面存在显著的差异。善治、性别和社会包容、腐败和有罪不罚等问题在很大程度上仍未得到解决。

目前，妇女和最边缘化的社区（如达利特人）在政府中都有代表。每个地方选区都必须容纳一名当选的达利特成员。这表明尼泊尔在其民主化进程中取得了进步。尽管背景有所改变，但代表、伙伴关系和参与的文化仍然显著不发达。

为了确保垂直问责，必须建立诸如选举等水平问责机制。这包括独立和专业的媒体、公民社会以及选举之间的其他问责机制。此外，建立水平问责机制，即创建强大而自主的机构，将有助于加强垂直问责机制（Lawoti 2019）。

2. 研究理由

在尼泊尔，废除君主制后，公众充分行使了选择自己领导人的民主权利。尼泊尔是一个联邦民主共和国，在2017年和2022年举行了重要选举。根据宪法，该国采用了混合选举制度。考虑到该国的国情以及对混合制度相对优缺点的细致审查，尼泊尔的选举制度结合了两种投票方式：一人一票制（FPTP）和比例代表制（PR）。它被认为是选举中最具典范性的模式之一，体现了包容性原则。然而，该国出现了许多挑战，特别是领导人未能兑现其对选民的期望，主要政党陷入了不稳定的联盟政府的循环。该国面临着维持稳定政府的重大挑战。在16年间，尼泊尔共组建了12次议会联盟。当选议员频繁地在执政和在野之间摇摆。小党派日益增长的影响力正在导致联盟的组建成为政治格局中的决定性因素，使国家走向长期的不稳定状态。

个人利用该制度的规定，多次担任政府或议会职务。然而，在当前背景下，他们对谁负责是一个关键问题。通过FPTP和PR当选的议员似乎优先考虑各自政党的利益。选举前公开宣布的竞选纲领很少在实践中得到兑现。有犯罪记录的个人已被选入政府职位。腐败和贿赂在政治领域普遍存在。选举行为准则的原则被严重违反。基于错误的投入选择不合适的领导人，可能导致对选民问责的缺失。

许多行为者参与了选举过程。然而，选举结果并不令人满意，导致在选举过程期间和之后出现严重的腐败。由于尼泊尔选举制度相关的实体和机构缺乏问责制，出现了一些问题，如下所述。

出现的一些政治问题包括执政党与商业界之间形成掠夺性联盟、政府不稳定、政党之间形成选前联盟以及选举过程缺乏有效的制度控制。同样，也存在一些法律问题，包括选举期间违反行为准则、过去15年腐败增加（根据Transparency International Nepal 2022年的报告）、规则、法律和程序缺乏透明度、尚未根据宪法规定制定的法律和规则的制定延迟，以及规则、法律和程序缺乏透明度。

3. 研究目的

本研究旨在探讨和分析政治和法律实体对公众的问责情况，找出尼泊尔选举制度的不足之处，并评估实现选民期望所面临的挑战。

以下问题尤为重要：

1. 尼泊尔的选举制度可以做出哪些改进？

2. 哪些因素导致当选官员无法满足尼泊尔民众的期望？他们在履行职责时遇到哪些障碍？

3. 主流媒体对当选官员表现普遍不满的因素是什么？

4. 当选官员期望从媒体和公民社会组织（CSOs）获得何种形式的帮助，以维持对选民的问责？

4. 文献综述

4.1. 尼泊尔政府结构

尼泊尔政府分为三个层级：联邦、省级和地方。根据宪法规定，国家权力分配给三级政府体系。三个层级的政府通过国家发展委员会制定的国家发展目标和宗旨联系在一起。在机构结构和规划程序方面，各层级的规划单位之间存在政府间关系。国家权力在三级政府之间的分配由宪法第57条界定。

三级政府之间的关系是双向垂直关系。这种关系存在于联邦政府（FG）、省级政府（PG）和地方政府（LG）及其各自的规划单位在计划的不同阶段之间。这种关系可进一步分为职能关系或资源关系。在政策转化方面存在明确的关系。在长期、中期和年度计划的制定、实施以及监测和评估中，联邦政府、省级政府和地方政府的规划单位之间应保持垂直关系。

图1。政府三级之间的关系

来源：NPC于2016年9月25日制定的工作组研究报告

4.2. 尼泊尔的选举制度

尼泊尔的选举制度反映了三个关键要素：公众舆论的权重、对民众利益的考量以及公民社会、经济和政治关切的广泛代表性。除这些功能外，选举还服务于其他重要目的，包括选拔领导人、赋予治理合法性以及建立政府与选民之间的问责制（Dahal 2001）。

尼泊尔的选举制度不同于在美国、英国和加拿大等地观察到的单一选区制度。在这些国家，每个选区得票最多的候选人被宣布为获胜者，即使其得票数低于50%。尼泊尔遵循混合选举制度。

混合选举制度（MES）保留了比例代表制（PR）的比例性优势，同时确保当选官员被分配到特定的地理区域。然而，在选民拥有两张选票——一张投给政党，一张投给当地代表——的情况下，尚不确定当地代表的选票在决定立法机构席位的总体分配方面是否比政党选票的后果更小。此外，MES可能导致产生两类不同的立法者：一类是主要对选区负责并服从选区的立法者，另一类是来自全国政党名单并服从政党的立法者。这种情况可能会影响当选政党团体的凝聚力。

众议院（HoR）共有275个民选席位，而各邦议会（SAs）共有550个席位。各邦议会和众议院将通过混合选举制度选出，其中60%的代表通过FPTP方式选出，40%通过比例代表制选出，该制度使用政党提交的封闭式候选人名单。因此，在选举日，选民需要投四票：一票给众议院（HoR）的FPTP候选人，一票给其邦议会（SA）的FPTP候选人，一票给众议院政党名单，一票给邦议会政党名单（IFES 2021）。

5. 政府机构和其他实体对选民的问责

5.1. 选举委员会

尼泊尔选举委员会（EC）是尼泊尔的宪法性选举管理机构。尼泊尔宪法在第24条、第245至247条中为选举委员会建立了框架。尼泊尔宪法将竞争性多党民主制度、成年选民权和定期选举作为民主的基本指导原则。根据宪法规定，委员会负责根据规定的选举制度在各级——联邦、省级和地方机构——进行选举（尼泊尔选举委员会2017年）。

选举委员会负责组织和监督全国和地方选举，以及就国家重要事项举行全民公投。他们还就候选人提名的合法性做出最终决定。选举委员会可以将其权力委托给选举委员或政府雇员。

仅凭选举委员会的投入，无法进行公平可靠的选举。因此，为了确保选举过程的公平性和完整性，设立了各种司法机构。上述一些领域如下：

5.2. 尼泊尔政府

根据宪法第57条，政府负责确保干净、公平、无畏的选举。这些职责包括创造有利的选举环境，与选举委员会和政党协调确定选举日期，以及制定法律以打击有罪不罚和腐败。政府还必须保障选民和候选人的安全，支持委员会执行行为准则，并确保老年人、病人和残疾人安全方便地前往投票站。此外，它还负责与选举委员会协调动员非政府部门，以及动员选举监督员、媒体和社会组织来妥善管理和组织选举过程。

政府律师在选举期间和选举后都有特定的职责，并可能因履行这些职责而受到问责。他们负责协助和指导执法机构调查和起诉选举犯罪，确保所有程序合法并有充分证据支持。此外，他们必须以巧妙有效的方式向原告提供支持。如果判决被认为不满意，政府律师有责任向上级法院提起上诉。

5.3. 议会

为了确保选举的及时和有意义的进行，议员有责任制定必要的政策并进行必要的修正。同样，期望议员评估选举委员会和政府的表现，并根据需要提供建设性的反馈、建议和指导。

5.4. 政党

政党有责任指示其各自的干部避免任何形式的恐吓、骚扰或非法影响选民和候选人。政党应根据现行立法制定候选人提名标准。

政党应与选举委员会、公民社会组织和政府合作，为各自的干部实施培训计划，以提高其进行公平选举的能力。政党有责任支持政府努力控制和惩罚从事选举相关犯罪的人员。

5.5. 选举监督员、公民社会和媒体

选举监督员、公民社会成员和媒体人员在确保透明度、公平性和选举结果的及时传播方面承担着重要责任。媒体应向相关部门施压，要求其在这些领域坚持最高标准，并协助政府机构创造一个更安全的环境，保护所有人的权利。公民社会与选举委员会和政府实体合作，负责实施选民教育计划，并确保政党和候选人遵守既定的选举行为准则。此外，他们必须提供必要的资源、培训和服务，以有效支持选举进程。

6. 研究结果与分析

6.1. 选举制度的独特性

2015年宪法颁布后举行的两次主要选举的特点是采用了混合制度（FPTP和PR，比例为60:40）。包容性原则体现在联邦和地方层面的比例代表制中。上述保留条款是选举制度本身的固有属性。保留范围广泛，涵盖了包括妇女、达利特人、马德西人、雅塔人、穆斯林等在内的各种群体。在总统、议会、市和区层面，要求主席和副主席性别不同。

几乎所有正式的议会委员会、部委和其他官方机构都要求至少有33%的女性代表。

6.2. 问责程度

在地方层面当选的议员对公众更直接负责，而在省级和联邦层面当选的议员则负有双重责任：对政党负责，对公众负责。看来，省级和联邦层面的当选议员更关注其政党的议程，而较少关注公众的需求。议员们致力于效忠其党内领导人，并积极争取获得下一轮选举的入场券，希望能取悦党内领导人。

党派宣言起初可能看起来很有吸引力且符合公众利益。然而，在多党制/政府中维持联盟是一个重大挑战。因此，由于联盟动态的更大影响，党派宣言会受到稀释。

7. 促进问责的努力

自尼泊尔实行联邦制以来，许多捐助者和国际发展组织一直与尼泊尔政府合作，为选举制度和选举委员会提供支持。选举结束后，将为当选议员提供培训。各种国际非政府组织（INGOs）和政府机构合作，为当选官员举办培训班，旨在确保他们对公众负责。

大多数议员和部长不参加培训计划。这些人通常表现出自以为是的态度，暗示他们认为自己对该主题拥有全面的知识。这些人倾向于认为，他们丰富的政治经验和对治理细微之处的理解使他们具备了满足公众需求的必要知识。

提供的培训和援助包括旨在加强选举和治理进程的各种举措。这些举措包括为选举委员会提供能力建设计划、选民教育计划和立法起草。额外的培训侧重于减轻冲突和促进合作的技能，确保当选官员和公务员履行其职责并对公众负责。此外，还提供专门计划，赋予妇女权力，使其能够积极参与宪法（联邦事务和 عام 管理部2021年；喜马拉雅新闻社2018年2月5日；NDI 2009年）。

7.1. 行为准则

尼泊尔选举委员会（EC）为所有选民和候选人制定了选举行为准则（Nepal Election Commission 2022）。该行为准则通过一系列培训计划和选举监督员向公众和政党成员进行宣传。

有些行为是公开的，可以被监测和规范，而另一些行为则是隐蔽的，秘密进行的。遵守行为准则是当选官员在选举过程期间和之后的重中之重。在选举背景下，已观察到一些违规行为，包括当选成员的引入、贿赂的使用、威胁影响候选资格和结果的施加，以及对投票站的控制。选举法的原则要么被忽视，要么被违反。竞选活动通常会产生超出选举委员会设定的限额的巨额支出。一些候选人寻求富商的不当经济支持。

在尼泊尔的一些偏远地区，恐吓和在投票站饮酒等事件并不少见。在地理条件复杂且交通不便的地区，残疾人和老年人可能在前往投票站时面临困难，从而阻碍他们投票的能力。因此，为当选候选人投下的选票数量减少。能够为选民提供后勤支持（交通、食物和住宿）的候选人可能在选举过程中占有优势。此外，一些村民已被承诺免除贷款以换取按照指示投票。

此外，选举委员会本身也被发现存在一些不足。一些受访者表示，选举委员会的运作并非独立自主。选举日期由现任政府设定，未经选举委员会协商或讨论。选举安全措施的资金未受到充分监管。选民教育的有效性因其在选举前仓促实施而受到损害。现任政府被观察到在选举前故意启动或批准发展项目。在农村地区，安全和秩序没有得到充分维持。

7.2. 连续的政党执政与权力划分

自1990年以来，两大主要政党一直处于连续执政状态。尼泊尔大会党（NC）和尼泊尔共产党（马列）（UML）在过去34年中一直执政，掌握着关键的部委。即使在尼泊尔被宣布为共和制国家之后，它们仍然与尼泊尔共产党（NCP）一起执政。原因在于它们无法在下议院获得绝对多数（三分之二）。此类政党预期选举结果，并寻求提前结盟，以期达到预期结果。自2008年以来一直如此。

自2008年至今，政府已解散12次。为了维持三分之二多数的联合政府，内阁和政党成员的算术组合频繁变动。联邦层面的联合政府解散也会对较低层级产生影响。

表1.2008年以来尼泊尔首相

NC: 尼泊尔国大党 (Nepali Congress)，UML: 尼泊尔联合马列主义党 (United Marxist and Leninist)，NCP-MC: 尼泊尔共产党-毛主义中心 (Nepal Communist Party-Maoist Center)

7.3. 重大系统性腐败

自2008年尼泊尔宣布成为“世俗、联邦、民主、共和国”以来，出现了重大的系统性腐败事件。存在公然滥用权力的行为。包括部长、议员、市长和高级政府官员在内的当权者被卷入腐败行为。一些人已被监禁，另一些人正在接受调查，还有一些人正在等待审判。

表2。 2008年以来重大腐败事件列表

7.4. 选举开支与商人的掠夺性关系

选举委员会的指导方针规定，大国民议会议员的竞选开支上限为 250 万尼泊尔卢比（相当于 18,000 美元），省议会议员的竞选开支上限为 150 万尼泊尔卢比（相当于 10,800 美元）。政界领导人正在寻求商人的支持以获取必要的资金，反过来，政客们也在为商人谋利。

一位前部长声称，赢得选举至少需要 5000 万尼泊尔卢比（相当于 360,000 美元）。他还表示：“我们平均五年的收入约为 400 万，我们相信我们必须在任期内收回这笔款项。”

7.5. 政党提名候选人

在尼泊尔，政党提名候选人是一种普遍做法，涵盖了整个政治光谱，包括较小和较新的政党。对于比例代表制（FPTP）候选人，提名主要基于拟议成员对其各自政党的贡献。

正式程序如下。首先，各区委员会提名各区的成员，并将推荐意见提交给中央委员会。随后，中央委员会成员最终确定通过比例代表制（FPTP）竞争的候选人名单。然而，实际上，党主席以专制的方式行使最终决定权。此外，邻国在区域政治方面施加了不当影响。

7.6. 比例代表制（PR）候选人选择

原则上，由各政党中央委员会从达利特、贾提、妇女和马德西社群中选出 110 名议会成员。然而，与之形成对比的是，有影响力的政党成员，特别是拥有党主席特权的人，已被知晓做出导致裙带关系和偏袒的决定。例如，精英阶层和特权阶层及种姓的个人已被观察到占据席位。例如，在尼泊尔共产党（UML）总书记的配偶的案例中，该个人已通过比例代表制（PR）系统当选为议员。在尼泊尔大会党（Nepali Congress）中，一位知名领导人的配偶通过比例代表制（PR）系统在议会任职。同样，在尼泊尔共产党（毛主义）中，一位女儿和一位兄弟分别担任市长和上议院议长。

资深政客本人已选择比例代表制（PR）而非直接选举，因为这对他们来说是更具成本效益的选择。一些人选择向相关政党提供经济捐助，而不是参与选举竞争。这可以被描述为一种通过比例代表制（PR）系统非法获取席位的方式。当选议员声称，在选举过程中（FPTP）产生的财务支出可能高达每席位 5000 万尼泊尔卢比。

7.7. 选举期间的政治表态

问责制并非强制性法律要求。在一次采访中，一位前制宪会议成员观察到，选民并不特别关注竞选宣言，而是受政党指导。他还表示，选民期望从竞选候选人那里获得个人利益。选民不太关心当选议员将为公众制定的政策和法律，而是关注他们可能从这些当选议员那里获得的潜在利益，例如就业或商业机会。此外，一位资深记者认为，选民应该设定最后期限，并询问当选官员他们采取了哪些措施来确保问责制。

7.8. 新观点的出现

尼泊尔大会党（NC）和尼泊尔共产党（UML）的资深领导人声称：“比例代表制（PR）模式在经济上负担沉重，因为它需要更大的代表性和资源，从而增加了政府的开支。”小政党的影响力导致了不成比例的权力，这导致了决策的停滞不前。政治代表制的实践被政党滥用。那些曾多次担任重要职务的人经常被推荐为比例代表制（PR）席位。一位政治学教授兼政治学中央系前主任表示：“那些担心在比例代表制（FPTP）制度下输掉选举的潜在后果的人也在寻求比例代表制（PR）选票。”主要政党（如尼泊尔大会党和尼泊尔共产党（UML））内部已有人呼吁取消比例代表制（PR）制度，并采用完全的比例代表制（FPTP）制度。相比之下，尼泊尔共产党（UML）表示支持完全的比例代表制（PR）制度和国家元首的直接选举。

8. 结论

尼泊尔选民的教育水平相对较低，需要进一步努力。将选民教育视为一个持续的过程，并有充足和及时的周期，而不是一次性事件，将是明智的。此外，选举委员会必须监测和监管与选举过程相关的不断增长的成本，并承担有效监督公众安全和保障的责任。立法机构应制定一项禁止政党在选举前结成联盟的法律，这将有助于防止操纵选举结果。选民在选择不合适的领导人方面负有责任。应鼓励他们以审慎的方式行使投票权，并通过询问当选领导人关于他们的竞选宣言以及他们为实现宣言中设定的目标而设定的时间表来追究他们的责任。担任领导职务者和政党总体上应尊重比例代表制的原则，并遵守管辖他们的宪法规定。■

参考文献

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■ Ujjwal Sundas是 Samata Foundation 的项目与研究主任。

■ 由…编辑Hansu Park，研究员

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