[ADRNワーキングペーパー] 垂直的アカウンタビリティ：ネパールを事例研究とする（中間報告）

1. はじめに

2006年の人民運動以降、同国はより民主的な統治システムに向けて大きく前進し、政治情勢に顕著な変化が見られました。同国の主要政党はすべて「包括性」を目標として強調し始めました。それにもかかわらず、女性、ダリット、マデシ、ジャナジャティ、ムスリムなど、不利な立場にあるグループには、この変化は実質的な恩恵をもたらしていません。全体として、政党やその後の政府が約束したカーストや民族に関する包括性の約束にもかかわらず、政治プロセスにおける周縁化されたグループの参加レベルは比較的低いままです。

しかし、国民は20年間の無国籍状態を経験した後、ついに代表者を見出しました。今日、少なくとも、システムは整っています。真の民主主義の基盤が確立されました。それにもかかわらず、最近の選挙によってもたらされた機会を最大限に活用するためには、地方レベルの政府を十分に活用することが不可欠です。理想的な民主主義に向けた漸進的なアプローチは、草の根レベルの国民と国家メカニズムとの統合を必要とします。地方レベルでは顕著な乖離が見られます。グッドガバナンス、ジェンダーと社会的包摂、汚職、免責といった問題は、ほとんど未解決のままです。

現在、女性とダリットのような最も周縁化されたコミュニティは、政府に代表されています。全国の地方レベルの各区には、選出されたダリット議員を配置することが義務付けられています。これは、ネパールの民主化プロセスにおける進歩を示しています。変化した状況にもかかわらず、代表、パートナーシップ、参加の文化は、依然として著しく未発達です。

垂直的アカウンタビリティを確保するためには、選挙のような水平的アカウンタビリティメカニズムの存在が不可欠です。これらには、独立した専門的なメディア、市民社会、および選挙間のその他のアカウンタビリティメカニズムが含まれます。さらに、水平的アカウンタビリティメカニズム、すなわち堅牢で自律的な機関の設立は、垂直的アカウンタビリティメカニズムを強化するのに役立ちます（Lawoti 2019）。

2. 研究の根拠

ネパールでは、君主制廃止後、一般市民は自らの指導者を選ぶ民主的権利を完全に行使しています。連邦民主共和国であるネパールは、2017年と2022年に重要な選挙を実施しました。憲法に従い、同国は混合選挙制度を採用しています。同国の状況と混合制度の相対的な長所と短所を綿密に検討した結果、ネパールの選挙制度は、多数代表制（FPTP）と比例代表制（PR）の両方の投票方法を取り入れています。これは、包括性の原則を示す、選挙の最も模範的なモデルの一つと見なされています。それにもかかわらず、特に指導者が有権者の期待に沿った行動をとれず、主要政党が不安定な連立政権のサイクルに陥っているなど、国内では数多くの課題が生じています。同国は安定した政府を維持する上で大きな課題に直面しています。16年間で、ネパールは12回連立内閣を形成しました。選出された議員は、政府側と野党側を行き来することが頻繁にあります。小政党の影響力の増大は、連立形成が政治情勢を決定する要因となり、国を長期的な不安定な状態へと導く状況に寄与しています。

個人は、制度の規定を悪用して、数多くの機会に政府または議会の役割を担います。しかし、現在の状況において、彼らが誰に対してアカウンタブルであるかは重要な問題です。FPTPとPRの両方を通じて選出された人々は、それぞれの政党の利益を優先するようです。選挙直前に公表される選挙公約は、実際にはほとんど履行されません。犯罪歴のある人物が政府の役職に選出されています。汚職と贈収賄は、政治情勢に蔓延しています。選挙行動規範の原則は著しく違反されています。不十分なインプットに基づいて不適切な指導者が選ばれると、有権者に対するアカウンタビリティの欠如につながる可能性があります。

選挙プロセスには無数の主体が関与しています。しかし、選挙結果は満足のいくものではなく、選挙プロセス中および選挙後の重大な汚職につながっています。ネパールにおける選挙制度に関連する主体や機関のアカウンタビリティの欠如の結果として、以下に概説するように、多くの問題が明らかになっています。

出現した政治的問題の一部には、与党と企業間の敵対的連立の形成、不安定な政府、政党間の選挙前連合の形成、選挙プロセスに対する効果的な制度的統制の欠如が含まれます。同様に、選挙中の行動規範違反、過去15年間の汚職の増加（Transparency International Nepal 2022の報告による）、規則、法律、プロセスの透明性の欠如、憲法規定に従ってまだ策定されていない法律や規則の策定の遅延、規則、法律、プロセスの透明性の欠如といった法的問題もいくつかあります。

3. 研究の目的

本研究の目的は、政治的および法的な主体が一般市民に対して持つアカウンタビリティを探求・分析し、ネパールの選挙制度における欠陥を特定し、有権者の願望を満たす上での課題を評価することです。

以下の問いが特に重要です。

1. ネパールの選挙制度において、どのような改善が可能か？

2. 選出された公務員がネパール国民の期待に応えられない要因は何か？彼らがその責任を果たす上でどのような障害に直面しているか？

3. 選出された公務員のパフォーマンスに関して、主流メディアで表明されている不満の原因となっている要因は何か？

4. 選出された公務員は、有権者に対するアカウンタビリティを維持するために、メディアや市民社会組織（CSO）からどのような支援を期待しているか？

4. 文献レビュー

4.1. ネパールの政府構造

ネパールの政府は、連邦、州、地方の3層構造で構成されています。憲法規定に従い、国家権力の配分は3層政府システム間で割り当てられています。3つのレベルの政府は、国家開発評議会によって設定された国家開発目標と目的の確立を通じて結びついています。計画単位間には、制度構造と計画手順の両面で、各レベルの計画単位間に政府間関係が存在します。3層政府間の国家権力の配分は、憲法の第57条で定義されています。

3つの政府レベル間の関係は、双方向の垂直的なものです。この関係は、連邦政府（FG）、州政府（PG）、地方政府（LG）と、計画の異なる段階におけるそれぞれの計画単位との間に存在します。この関係は、機能的な関係または資源的な関係のいずれかにさらに分類できます。政策翻訳に関して定義された関係が存在します。長期、中期、短期計画の準備、実施、監視および評価において、FG、PG、LGの計画単位間に垂直的な関係が維持されます。

図1。政府の3層間の関係

出典：NPCが2016年9月25日に策定したタスクフォース調査報告書

4.2. ネパールの選挙制度

ネパールの選挙制度は、世論の重み、民意の考慮、市民の社会的、経済的、政治的懸念の広範な代表という3つの主要な要素を反映しています。これらの機能に加えて、選挙は、指導者の選出、統治への正当性の付与、政府と有権者間のアカウンタビリティの確立といった、その他の重要な目的も果たします（Dahal 2001）。

ネパールの選挙制度は、米国、英国、カナダで見られる単一選挙区制度とは異なります。これらの国では、候補者が各選挙区で最も多くの票を獲得した場合、たとえそれが50％を下回っていても勝者と宣言されます。ネパールは混合選挙制度を採用しています。

混合選挙制度（MES）は、PR制度の比例性の利点を維持しつつ、選出された公務員が特定の地理的地区に割り当てられることを保証します。それにもかかわらず、有権者が2つの投票用紙（1つは政党用、もう1つは地元の代表者用）を持っている場合、地元の代表者への投票が、立法機関における議席の全体的な配分を決定する上で、政党への投票よりも重要度が低いかどうかは不確かです。さらに、MESは、有権者に対して主に責任を負い、それに従属する議員と、全国政党リストから選出され、政党に従順な議員という、2つの異なるカテゴリーの議員を生み出す可能性があります。このような状況は、選出された政党グループの結束に影響を与える可能性があります。

下院（HoR）は275議席、州議会（SA）は合計550議席で構成されています。州議会と下院は混合選挙制度を通じて選出され、議員の60％はFPTP方式で、40％は政党が提出した候補者の閉鎖リストを使用するPR制度で選出されます。したがって、投票日には、有権者は4つの投票を行う必要があります。下院（HoR）のFPTP候補者への1票、州議会（SA）のFPTP候補者への1票、HoRの政党リストへの1票、SAの政党リストへの1票です（IFES 2021）。

5. 政府機関およびその他の主体による有権者に対するアカウンタビリティ

5.1. 選挙管理委員会

ネパール選挙管理委員会（EC）は、ネパールにおける憲法上の選挙管理機関です。ネパール憲法は、第24条、第245条から第247条にかけてECの枠組みを確立しています。ネパール憲法は、競争的な複数政党民主主義システム、成人選挙権、定期的な選挙を民主主義の基本的な指針として位置づけています。憲法規定に従い、委員会は、規定された選挙制度に従って、連邦、州、地方自治体の各レベルでの選挙を実施する責任を負います（ネパール選挙管理委員会2017）。

ECは、国政および地方選挙の実施と監督、ならびに国家的重要性のある事項に関する国民投票を担当します。また、候補者指名の正当性に関する最終決定も行います。ECは、その権限と義務を選挙管理委員または政府職員に委任することができます。

EC単独の入力だけでは、公正で信頼性の高い選挙を実施することは現実的ではありません。したがって、選挙プロセスの公正性と完全性を確保するために、様々な司法機関が設立されています。前述のセクターの一部を以下に示します。

5.2. ネパール政府

憲法第57条に基づき、政府は、クリーンで公正かつ恐れのない選挙を確保するためにいくつかの責任を負っています。これには、選挙に適した環境の整備、ECおよび政党との連携による選挙日の確定、免責と汚職に対処するための法律の策定が含まれます。政府はまた、有権者と候補者の安全を保証し、行動規範の執行において委員会を支援し、高齢者、病気の人々、障害のある人々が投票センターに安全かつ便利に移動できるようにする必要があります。さらに、ECと連携して非政府セクターを動員し、選挙監督者、メディア、社会組織と協力して選挙プロセスを適切に管理・組織化する責任があります。

政府の弁護士は、選挙中および選挙後に特定の責任を負い、これらの義務を果たす上でアカウンタブルである可能性があります。彼らは、選挙犯罪の捜査と訴追において法執行機関を支援・指導し、すべての手続きが合法であり、十分な証拠に裏付けられていることを保証する任務を負っています。さらに、被害者に、巧みかつ効果的な方法で支援を提供する必要があります。評決が満足のいくものでない場合、政府の弁護士は高等裁判所に控訴を開始する責任があります。

5.3. 議会

選挙のタイムリーかつ有意義な実施を確保するためには、議員が必要な政策を策定し、必要な改正を行うことが求められます。同様に、議員はECと政府のパフォーマンスを評価し、必要に応じて建設的なフィードバック、推奨事項、ガイダンスを提供するよう期待されています。

5.4. 政党

政党は、それぞれの党員に対して、有権者や候補者に対するいかなる形態の威嚇、ハラスメント、または不法な影響力行使も控えるように指示することが求められます。政党は、既存の法律に従って候補者指名の基準を確立する必要があります。

政党は、EC、市民社会組織、政府と協力して、それぞれの党員に対して、公正な選挙を実施する能力を高めるための研修プログラムを実施する必要があります。政党は、選挙関連犯罪に関与した者を管理・処罰する政府の努力を支援することが求められます。

5.5. 選挙監督者、市民社会、メディア

選挙監督者、市民社会のメンバー、メディア関係者は、透明性、公正性、選挙結果のタイムリーな普及を確保する上で重要な責任を負っています。報道機関は、これらの分野で最高の基準を維持するよう関係当局に圧力をかけ、すべての人の人権を保護するより安全な環境を創出する上で政府機関を支援する必要があります。ECおよび政府機関と協力して、市民社会は有権者教育プログラムを実施し、政党と候補者が確立された選挙行動規範を遵守することを保証する責任があります。さらに、選挙プロセスを効果的に支援するために必要なリソース、トレーニング、サービスを提供する必要があります。

6. 調査結果と分析

6.1. 選挙制度の独自性

2015年の憲法公布後に行われた2つの主要な選挙は、混合制度（FPTPとPRの比率60:40）であるという点で特徴的です。包括性の原則は、連邦および地方レベルの両方でPR制度に反映されています。前述の留保は、選挙制度自体に固有のものです。留保の範囲は広範で、女性、ダリット、マデシ、ジャナジャティ、ムスリムなど、多様なグループを網羅しています。大統領、議会、地方自治体、区のレベルでは、議長と副議長が異なる性別であることが要求されます。

ほぼすべての公式な議会委員会、省庁、その他の公的機関において、最低33％の女性代表が要求されます。

6.2. アカウンタビリティの度合い

地方レベルで選出された議員は有権者に対してより直接的にアカウンタブルである一方、州および連邦レベルで選出された議員は、政党と一般市民の両方に対する二重の責任を負っています。州および連邦レベルで選出された議員は、一般市民のニーズよりも政党のアジェンダに焦点を当てているようです。議員は党指導者に献身し、党指導者を喜ばせることを期待して、次のラウンドの選挙チケットを確保するための競争的な追求に従事しています。

党のマニフェストは、当初は非常に魅力的で、公共の利益にかなうものに見えるかもしれません。しかし、複数政党システム/政府における連立の維持は、重大な課題です。したがって、連立の力学によって及ぼされるより大きな影響の結果として、党のマニフェストは希釈化の対象となります。

7. アカウンタビリティ促進のための取り組み

多くのドナーや国際開発組織は、ネパールでの連邦制導入以来、ネパール政府と協力して、選挙制度とECを支援してきました。選挙直後には、選出された議員に対して研修が提供されます。様々な国際非政府組織（INGO）や政府機関が協力して、選出された公務員向けの研修セッションを実施し、一般市民に対するアカウンタビリティを確保することを目的としています。

ほとんどの議員や大臣は、研修プログラムに参加しません。そのような個人は、しばしば自信に満ちた態度を示し、主題に関する包括的な知識を持っていると信じていることを示唆しています。そのような個人は、彼らの広範な政治経験と統治のニュアンスの理解が、一般市民のニーズに対応するために必要な知識を彼らに装備していると信じる傾向があります。

提供されるトレーニングと支援は、選挙および統治プロセスの強化を目的とした様々なイニシアチブを網羅しています。これらには、ECの能力構築プログラム、有権者教育プログラム、立法ドラフトが含まれます。追加のトレーニングは、紛争を軽減し、協力を促進するためのスキルに焦点を当て、選出された公務員と公務員がその責任を果たし、国民に対してアカウンタブルであり続けることを保証します。さらに、女性が憲法と積極的に関与できるようにするための専門プログラムが提供されています（連邦問題・行政管理局2021年；ヒマラヤン・ニュース・サービス2018年2月5日；NDI 2009年）。

7.1. 行動規範

選挙委員会は、すべての有権者および候補者（Nepal Election Commission 2022）のために選挙行動規範を策定しました。この行動規範は、一連の研修プログラムおよび選挙監督官を通じて、一般市民および政党関係者に周知されています。

一部の行動は明白であり監視・規制が可能ですが、その他は隠蔽的かつ秘密裏に行われます。行動規範の遵守は、選挙プロセス中および選挙プロセス後の両方において、当選した公職者にとって最重要事項です。選挙の文脈では、当選した議員の誘引、買収の利用、候補者選定および結果への影響力行使のための脅迫、投票所の占拠など、数多くの不正が観察されています。選挙法の原則は無視されるか、あるいは違反されています。選挙運動プログラムは、しばしば選挙委員会が設定した上限を超える多額の支出につながります。一部の候補者は、裕福な実業家から不当な財政支援を求めます。

ネパールのいくつかの遠隔地では、投票所での威嚇やアルコールの摂取といった事件が珍しくありません。地理的に困難な地形と限られた交通手段を持つ地域では、障害者や高齢者が投票センターに到達するのに困難を伴う可能性があり、それによって投票能力が妨げられます。その結果、選出された候補者に投じられる票数が減少します。有権者のための交通手段、食事、宿泊施設などのロジスティクスを提供できる候補者は、選挙プロセスにおいて有利になる可能性があります。さらに、一部の村人には、指示に従って投票する見返りに、借金の免除が申し出られています。

さらに、選挙委員会自体にもいくつかの不備があることが判明しました。一部の回答者は、選挙委員会が自律的に機能していないと示唆しました。選挙日は、選挙委員会との協議や議論なしに現職政府によって設定されます。選挙警備措置の資金調達は、十分な規制の対象となっていません。有権者教育の効果は、選挙直前の期間における性急な実施によって損なわれています。現職政府は、選挙直前の期間に開発プロジェクトを意図的に開始または承認していることが観察されています。農村部では、治安と秩序が十分に維持されていません。

7.2. 政党による継続的な統治と権力の分担

1990年以来、二大政党が継続的に権力を握っています。ネパール会議派（NC）とネパール共産党（統一マルクス・レーニン主義）（UML）は、過去34年間、主要な閣僚ポストを占め、政権を担ってきました。ネパールが共和制国家として宣言された後も、彼らはネパール共産党（NCP）と共に権力を維持しています。その理由は、下院で絶対多数（3分の2）を確保できないためです。このような政党は、選挙結果を予測し、望ましい結果を達成することを目的として、事前に同盟を形成しようとします。これは2008年以来続いています。

2008年から現在までに、政府は12回解散されています。3分の2の多数を占める連立政権を維持するために、内閣と政党メンバーの構成は頻繁に変更されてきました。連邦レベルでの連立政権の解散は、下位レベルにも影響を及ぼします。

表1.2008年以降のネパール首相

NC: ネパール会議派、UML: ネパール統一共産党（マルクス・レーニン主義）、NCP-MC: ネパール共産党（毛沢東中心派）

7.3. 組織的な重大汚職

2008年にネパールが「世俗的、連邦的、民主的、共和国国家」と宣言された後、組織的な重大汚職の事例が出現した。権力の乱用が公然と行われている。大臣、国会議員、市長、高官の官僚を含む権力を持つ人々が汚職行為に関与している。一部は投獄され、他は現在捜査中であり、さらに数名は裁判を待っている。

表2. 2008年以降の重大汚職事例一覧

7.4. 選挙費用とビジネスマンとの搾取的関係

選挙委員会（EC）のガイドラインでは、総会選挙の陣営費用の上限を250万ネパール・ルピー（約18,000米ドル）、州議会選挙の上限を150万ネパール・ルピー（約10,800米ドル）と定めている。政党指導者たちは、必要な資金を得るためにビジネスマンの支援を求めており、その見返りとして、政治家たちはビジネスマンのために便宜を図っている。

元大臣は、選挙で勝利を収めるためには最低でも5000万ネパール・ルピー（約360,000米ドル）が必要だと主張している。同氏はさらに、「我々の平均的な5年間の収入は約400万ネパール・ルピーであり、我々の任期中にこの金額を回収しなければならないと考えている」と述べている。

7.5. 政党による候補者指名

ネパールでは、小規模政党や新興政党を含む、あらゆる政治勢力の間で、政党による候補者指名が一般的な慣行となっている。小選挙区比例代表制（FPTP）の候補者については、指名は主に、候補者がそれぞれの政党にどの程度貢献したかに基づいている。

正式なプロセスは以下の通りである。まず、各地区委員会が各地区から候補者を指名し、中央委員会に推薦を送る。その後、中央委員会がFPTPで争う候補者の最終リストを決定する。しかし、実際には、党首が独裁的な権限を行使して最終決定を下している。加えて、近隣諸国が地域政治に関して不当な影響力を行使している。

7.6. 比例代表制（PR）候補者の選出

原則として、国会議員110名は、各政党の中央委員会によって、ダリット、ジャナジャティ、女性、マデシの各コミュニティから選出される。しかし、実際には、影響力のある党員、特に党首の裁量権を持つ者たちが、縁故主義やえこひいきにつながる決定を下すことが知られている。例えば、エリート層や特権階級、カーストに属する人々が議席を占めていることが観察されている。例えば、UML（統一共産党）書記長の配偶者が比例代表制（PR）の下で国会議員に選出されている。ネパール会議派では、著名な指導者の配偶者がPR制度を通じて議会で活動している。同様に、CPN（毛沢東主義派）では、娘と兄弟がそれぞれ市長と上院議長を務めている。

現職の政治家自身が、直接選挙よりもPR制度を選択している。なぜなら、PR制度の方が費用対効果が高いからである。選挙競争に参加する代わりに、一部の個人は、関係する政党に金銭的な貢献をすることで議席を得ている。これは、PR制度における議席の不正な調達の一形態と見なすことができる。当選した議員は、選挙プロセス（FPTP）で発生する費用は、議席あたり最大5000万ネパール・ルピーに達する可能性があると主張している。

7.7. 選挙期間中の政治的表明

説明責任は、法的に必須の要件ではない。ある元憲法制定議会議員はインタビューで、有権者は選挙マニフェストにあまり関心がなく、代わりに政党に導かれていると述べた。同氏はさらに、有権者は選挙候補者から個人的な利益を期待していると付け加えた。有権者は、当選した議員が一般市民のためにどのような政策や法律を制定するかについてはあまり関心がなく、代わりに、雇用やビジネスの機会といった、これらの当選した議員から得られる可能性のある利益に焦点を当てている。さらに、あるベテランジャーナリストは、有権者は期限を設定し、当選した公務員にマニフェストの達成に向けてどのような行動を取ったかを問い合わせるべきだと提唱した。

7.8. 新たな視点の出現

「PRモデルは、より多くの代表と資源を必要とするため、財政的に負担が大きい。その結果、政府の支出が増加する」と、NC（ネパール会議派）とUML（統一共産党）のベテラン指導者たちは主張した。少数政党の影響力は、不均衡な権力を生み出し、意思決定の進展を妨げている。政治的代表の慣行は、政党によって悪用されている。何度も権力のある地位に就いた人々が、PR議席に推薦されることが多い。「FPTP制度の下で選挙に敗北する可能性を懸念している人々も、PRチケットを求めている」と、政治学教授で中央政治学部長を務めた人物は述べている。主要政党（NCやUMLなど）内からは、PR制度の廃止と完全FPTP制度の導入を求める声が上がっている。対照的に、CPN-UML（統一共産党・毛沢東主義派）は、完全PR制度と国家元首の直接選挙を支持している。

8. 結論

ネパールにおける有権者教育の比較的低いレベルは、さらなる努力を必要とする。有権者教育は、一度きりのイベントではなく、十分かつ適時な期間を設けた継続的なプロセスとして検討することが賢明であろう。加えて、選挙委員会（EC）が選挙プロセスに伴う増大する費用を監視・規制し、一般市民の安全と保障の効果的な監督に責任を負うことが不可欠である。立法府は、選挙前に政党が事前同盟を形成することを禁止する法律を制定することが賢明であろう。そのような措置は、選挙結果の操作を防ぐのに役立つだろう。有権者は、不適切な指導者を選ぶ責任を負っている。有権者は、投票権を慎重に行使し、選挙マニフェストとそれに含まれる目標達成のために設定したタイムラインについて質問することで、選出された指導者に説明責任を負わせるよう奨励されるべきである。指導的立場にある者および政党全般は、比例代表制の原則を尊重し、それらを規定する憲法条項を遵守する姿勢を示すべきである。■

参考文献

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