[ADRN 工作论文] 日本治理中的垂直问责：公众观念的影响（中期报告）

日本正经历一场重大的政治资金丑闻。执政的自民党（LDP）内的安倍派和二阶派未能申报其政治筹款晚宴的相当一部分收入，据估计，在2018年至2022年这五年间，总金额约为8亿日元（约合550万美元）。截至2024年1月，众议员池田佳隆已被逮捕，东京地方检察厅正在考虑起诉这两个派系的财务主管（NHK 2024-01-13）。

尽管在2024年选举前，安倍派和二阶派合计拥有约140名国会议员，但迄今为止只有两人就此事公开置评。据报道，这两个派系的领导层已要求其成员不要就此事公开发言。这表明日本政治中存在问责缺失。

鉴于个别国会议员在这一问题上缺乏与公众互动的热情，政府的政治改革方法显得有些不温不火且流于表面。前首相岸田文雄主动在自民党内成立了政治改革恳谈会。然而，一项调查显示，该恳谈会的38名成员中有10人与安倍派有关联（NHK 2024-01-11）。岸田因其在实施有意义改革方面的犹豫不决而受到批评。

这场丑闻暴露了日本政治中问责的薄弱。为什么派系成员没有主动提出这个问题？为什么他们一直避免与公众谈论此事，尽管他们是应遵守法律的民选官员？总之，日本治理中缺乏垂直问责的原因是什么？本文认为，尽管新闻和言论自由在该国得到了很好的保护，但公民政治参与的薄弱，或“积极自由”的行使不足，未能让政治家、政党和政府承担起责任。

1. 日本的治理

在日本的治理体系中，官僚机构在政策制定和执行方面历来拥有重要的影响力，而公民则被期望遵守这些政策。[1] 尽管安倍政府执政期间政治格局发生了变化，加强了内阁官房对官僚机构的权力，但在岸田政府时期，官僚机构的中心地位又恢复了。立法机构缺乏足够的专业知识和熟练人员，导致官僚机构持续占据主导地位。日本的每位国会议员只有两到三名助手，而美国国会议员则有大约40名。此外，通过在20世纪90年代中期进行的利益输送政治，自民党与政治家和公民之间建立了恩主-门客关系（Kobayashi 1997, Chapter 7; Kono and Iwasaki 2004）。

从社会角度来看，日本人倾向于避免挑战他们认为带有家长式作风的国家。相反，他们不愿参与政治，而是依赖政府来解决公共领域中的集体行动问题。由于这种对政治参与的态度，拥有政党归属的人数相对较少。2004年国际社会调查项目（International Social Survey Program）关于公民身份的研究显示，在被问及通常支持哪个政党时，只有不到5%的受访者明确表示了自己的政党归属。这与美国形成了鲜明对比，在同一项研究中，超过40%的受访者明确表示了自己的政党归属。尽管美国在个人政党归属比例方面高于其他国家，但北欧和其他盎格鲁-撒克逊国家的受访者中，约有10%或更多的人明确表示了自己的政党归属（Gibson et al. 2004, “Party Affiliation”）。与其他发达民主国家相比，日本公民在政治参与方面的兴趣不足尤为突出。

日本公民倾向于期望并依赖国家，而不是参与政治进程和为解决集体行动问题做出贡献。与他们对政策产出的兴趣相比，他们对政策投入的兴趣则要弱得多（Murayama 2003; Neary 2003）。二战后，日本民众对政治参与表现出缺乏兴趣。历届普通民众在影响政治进程方面一直缺乏动力。相反，他们倾向于依赖政府，将其视为提供公民保护的“慈母”，正如日本哲学家兼政治活动家久野治所阐述的那样（Kuno 1970; Yatsuhiro 1980, 6, 45-46）。鉴于这些观察，比较政治中的国家-社会关系文献和国际关系中的国内政治文献一直将日本归类为强国、国家主义国家或精英民主国家（例如，Katzenstein 1978; Katzenstein 1985; Risse-Kappen 1991）。

2. 缺乏活力的公民社会和低水平的公民自由

罗伯特·达尔（Robert Dahl）认为，一个国家要成为民主国家或他所谓的“多元政体”，需要两个维度：公众竞争和参与（Dahl 1971）。自二战结束以来，日本的公众竞争一直处于显著水平。尽管自民党在1955年至1993年间执政近40年，但当时的环境是选举自由的。尽管该党在其执政期间进行了利益输送政治，但公民仍然行使了批评政府的自由，举行示威并参与选举。自自由之家（Freedom House）于1972年开始收集政治权利和公民自由数据以来，日本在公民自由方面的得分一直保持在7分中的1分或2分（1分最高，7分最低）（图1）。

图1. 日本的公民自由得分，1972-2022年

来源：自由之家（Freedom House）未注明日期。

虽然达尔根据选举权来衡量政治参与，但从公民社会文献的角度来看，公民的政治参与也可以通过充满活力的公民社会的存在来衡量（Tocqueville 1969; Coleman 1988; Putnam, Leonardi and Nanetti 1993）。参与式民主是一种公民协会在解决公共领域集体行动问题中发挥积极作用的体系。它将公民不仅视为被统治者，也视为统治者，受到社群主义的影响，社群主义认为共同利益是“人民的行为原则”。

然而，并非所有民主国家中的公民都积极参与政治和解决集体行动问题。意大利就是一个例证。爱德华·班菲尔德（Edward Banfield）和罗伯特·普特南（Robert Putnam）等学者认为，垂直人际关系的政治文化会阻碍公民社会的蓬勃发展（Banfield 1958; Putnam, Leonardi and Nanetti 1993）。这似乎也适用于日本的情况。

日本人行使的自由类型似乎影响了国家-社会关系。为了满足达尔定义的民主的两个必要条件，需要不同类型的自由。对于公众竞争的行使，以赛亚·伯林（Isaiah Berlin）定义的消极自由是必不可少的。消极自由可以定义为不受他人限制或干涉的自由。公众竞争可以发生在各种规模上，从抵制和罢工到示威。当存在免受外部影响的自由保障时，这些行动才是可行的。另一方面，除了消极自由，积极自由也是政治参与的先决条件。这是与他人互动、达成协议并使自己和他人遵守某些限制的自由，而这些限制仅靠消极自由无法实现（Berlin 1958）。

日本人倾向于只行使公众竞争或消极自由，但他们往往缺乏参与政治活动的意愿，而这构成了积极自由。是什么因素导致了这种现象？通过考察日本人对“公共”（public）概念的理解，可以对此现象有所了解（例如，参见Sasaki and Kim 2002; Yamakawa 1999）。

3. 日本的“公共”概念

正如尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）所观察到的，在西方文化中，“公共”概念经历了一次转型。在中世纪的封建社会中，“公共”概念被用来表达崇高的社会地位或权力。随着现代国家的出现，“公共”概念成为国家的同义词，因为国家扩大了其行政职能。然而，随着公民的经济活动日益与国家区分开来，“公共”概念开始包含公民（Habermas 1991）。此外，汉娜·阿伦特（Hannah Arendt）将现代公共领域定义为公民之间的关系（Arendt 1973）。

相比之下，日本的“公共”概念在很长一段时间内基本保持不变。正如封建制度所理解的那样，“公共”一词继续用来指代日本社会等级制度的顶层人物。从“公共”概念传入日本至今，根据假定的等级制度，该术语被用来指代各种人物，包括领主、天皇、统治者、英雄、军阀和官僚。相比之下，“私人”一词历来被用来指代臣民和普通民众（Kim 2002, i）。虽然“公共”一词根据假定的等级制度可以有不同的解释，但“公共”概念本身却保持了一致。寺尾良子（Yoshiko Terao）解释了日本“公共”概念的起源和词源如下：

日语“oyake”（公共或公）最初的意思是“大家庭”，当“公”和“私”这两个词从中国传入时获得了这种读法。然后，“公”和“私”在中国扎根，代表了在江户时代支撑封建制度的结构性关系。在江户的封建制度中，幕府是“公”，藩是“私”；而在藩内，藩是“公”，家臣是“私”。这种制度深深植根于封建制度的底层，正如“奉公”一词所示（意为“学徒制”，但写为“为公共做贡献”）。与西方公共/私人关系相比，西方的公共/私人关系基本上没有等级关系，而是被认为是构成不同的领域，而“公”在“公”与“私”的关系中总是处于更高的位置，并被认为具有更高的价值。欧洲和美洲公共领域的主要参与者——公共——是一群理性的人。他们是在公共领域中能够与其他理性的人进行理性对话的公民群体。“私”作为第一人称代词在中世纪后期确立，与“我”不同，“私”作为一个谦卑的词，对他人处于“公”之后，不能成为一个有动力去主张和证明其存在和思想的存在（Terao 1997, 135. 方括号由作者添加）。

由于这种将“公共”理解为等级制度顶层人物的观念，公共领域内参与治理的行动者被视为仅限于国家行动者。正如寺尾所指出的，虽然英语中的“general public”倾向于带有主权成员的含义，但其日语翻译“koshu (公衆)”并没有这种含义，它仅仅表示人民（Terao 1997, 136）。由于这种对“公共”概念的理解，日本公民通常避免参与政治活动，只有在权利受到侵犯时才会主张自己的权利。正如日本心理学家南博（Hiroshi Minami）所提出的，“在日本，自我意识通常只从自私的个人利益角度来表达，而不是从不受权威干涉的自主个人尊严的角度来表达”（Minami 1953, 40）。换句话说，公民被视为表达意见不是为了履行参与公共治理的公民义务，而是因为他们不对此负责。

日本公民对参与政治和公共政策的投入兴趣不大（Murayama 2003）。与西方国家公民通过倡导和游说等途径提供投入相比，这形成了鲜明对比。具有倡导功能的非政府组织（NGO）在日本相对有限，正如罗伯特·佩卡南（Robert Pekkanen）所指出的（Pekkanen 2006）。约翰霍普金斯大学小组进行的一项调查显示，瑞典和日本在提供服务型非政府组织与倡导型非政府组织的比例之间存在显著差异。虽然在20世纪90年代初，瑞典的比例为1比1.07，但在日本，这一比例显著较低，约为1比0.14。[2] 日本人普遍对行使积极自由或参与政治不感兴趣。日本公民依赖权威进行治理，倾向于不采取个人行动或不参与政治（Kawashima 2000）。公共领域内的问题历来被视为国家行动者需要解决的事项。

4. 变革的曙光

尽管这种政治文化在日本仍然占主导地位，但已有多种迹象表明态度正在发生转变。首先，互联网已成为公民表达“声音”和发起请愿活动的主要平台，即使对于那些不愿意参与街头抗议的人也是如此。社交网站也被用作表达观点的途径。

年轻一代越来越积极地参与各种社会和政治活动，包括发声、开展募捐活动、进行倡导等。2021年2月缅甸政变事件就是一个例证。年轻的活动家、记者和电影制作人仍然致力于传播有关缅甸的信息，提高认识，并倡导日本改变对该国的政策。

因此，我们可以得出社会正在经历变革的结论吗？也许可以，但在做出这样的断言之前，需要进行一些实质性的研究。■

参考文献

Arendt, Hannah. 1973. 人类状况。芝加哥：芝加哥大学出版社。

Banfield, Edward C. 1958. 一个落后社会的道德基础。纽约：自由出版社。

Berlin, Isaiah. 1958. 两种自由观：1958年10月31日在牛津大学发表的就职演讲。牛津：克拉伦登出版社。

Coleman, James S. 1988. “Social Capital in the Creation of Human Capital.” 美国社会学杂志 94: S95-S120。

Dahl, Robert A. 1971. 多元政体：参与和反对。纽黑文：耶鲁大学出版社。

Freedom House. n.d. “Freedom in the World: Country and Territory Ratings and Statuses, 1973-2023.” https://freedomhouse.org/report/freedom-world（访问日期：2023年11月18日）。

Gibson, Rachel, Shaun Wilson, and Markus Hadler. 2004. “International Social Survey Programme 2004: Citizenship.” 科隆：GESIS 数据档案馆。https://doi.org/10.4232/1.11372（访问日期：2024年1月15日）

Habermas, Jürgen. 1991. （由Thomas Burger翻译，Frederick Lawrence协助），《公共领域的结构性转型：市民社会范畴探究》。剑桥，马萨诸塞州：麻省理工学院出版社。

Hyden, Goran. 1999. “Governance and the Reconstitution of Political Order.” In 非洲的政治、冲突与民主，作者 Richard Joseph。博尔德，科罗拉多州：林恩·赖纳出版社。

Johnson, Chalmers. 1982. 《通产省与日本奇迹：产业政策的增长，1925-1975》。斯坦福：斯坦福大学出版社。

Katzenstein, Peter J. 1985. 《小国与世界市场：欧洲的产业政策》。伊萨卡，纽约州：康奈尔大学出版社。

Katzenstein, Peter J., and ed. 1978. 《权力与富足之间：发达工业国的对外经济政策》。麦迪逊：威斯康星大学出版社。

Kawashima, Takeyoshi. 2000. 《日本社会的家族式结构》。东京：岩波书店。

Kim, Tae-Chang. 2002. “引言：为何现在日本的‘公共’与‘私人’如此重要？”载于《公共哲学 3：日本的公共与私人》，由佐佐木毅、金泰昌和诸位编辑。东京：东京大学出版社。

Kjaer, Anne Mette. 2004. 《治理》。剑桥，英国；马尔登，马萨诸塞州：Polity出版社。

Kobayashi, Yoshiaki. 1997. 《当代日本的政治进程》。东京：东京大学出版社。

Kono, Takeshi, and Masahiro Iwasaki. 2004. 《恩庇政治：国际比较与机制》。东京：朝日书房。

Kuno, Osamu. 1970. “宪法迎来第二十四周年。”《每日新闻》，5月1日和2日。

Minami, Hiroshi. 1953. 《日本人的心理》。东京：岩波书店。

Murayama, Hiroshi. 2003. 《日本民主化的文化特征》。京都：晃洋书房，2003。

Neary, Ian. 2003. “日本的国家与公民社会。”《亚洲事务》》34, 1 : 27-32。

NHK. 2024a. “自民党‘政治革新本部’召开首次会议；岸田首相决心改革党内。”《NHK》，1月11日。

______. 2024b. “政治资金事件：安倍派和二阶派的会计责任人将被考虑居家起诉。”《NHK》，1月13日。

Pekkanen, Robert. 2006. 《日本的双重公民社会：无倡导者的成员》。斯坦福，加利福尼亚州：斯坦福大学出版社。

Putnam, Robert D., Robert Leonardi, and Raffaella Y. Nanetti. 1993. 《让民主运转起来：现代意大利的公民传统》。普林斯顿，新泽西州：普林斯顿大学出版社。

Risse-Kappen, Thomas. 1991. “公众舆论、国内结构与自由民主国家的外交政策。”《世界政治》》43 (1991年7月)：479-512。

Sasaki, Tsuyoshi, Tae-Chang Kim, and eds. 2002. 《公共哲学 3：日本的公共与私人》。东京：东京大学出版社。

Terao, Yoshiko. 1997. “在城市基础设施建设中看到的我国现代法律的局限性。”载于《现代法律 9：城市与法律》，由岩村正彦等人和诸位编辑。东京：岩波书店。

Tocqueville, Alexis de. 1969. 《论美国的民主》（乔治·劳伦斯译，J.P.迈耶编）纽约：Perennial Classics出版社。

山川胜美。1999年。“关于公共性的概念”。日本公共政策学会年会主题演讲。

中川八洋。1980年。《对西方民主的挑战：日本政治文化论》东京：原书房。

[1]关于官僚机构在日本的核心作用，参见Johnson 1982。

[2]瑞典的数据截至1992年，日本的数据截至1995年。约翰霍普金斯大学，非营利部门比较项目。

■ 市原麻衣子是日本一桥大学法学研究生院和国际与公共政策学院的教授，以及国际事务助理副校长。

■ 编辑：Hansu Park，研究员

    垂询请致：02 2277 1683 (分机号 204) | hspark@eai.or.kr