[ADRN Working Paper] Вертикальная подотчетность в системе управления Японии: влияние общественного мнения (промежуточный отчет)

Япония переживает крупный скандал, связанный с политическими фондами. Установлено, что фракции Абэ и Никаи в правящей Либерально-демократической партии (ЛДП) не задекларировали значительную часть доходов от партийных мероприятий по сбору средств. Общая сумма оценивается примерно в 800 миллионов иен (около 5,5 млн долларов США) за пятилетний период с 2018 по 2022 год. По состоянию на январь 2024 года был арестован член нижней палаты парламента Ёситака Икэда, и, по сообщениям, Токийская окружная прокуратура рассматривала возможность привлечения к суду казначеев двух фракций (NHK 2024-01-13).

Хотя фракции Абэ и Никаи вместе насчитывали около 140 членов Парламента до выборов 2024 года, на данный момент публично высказались только двое. Сообщается, что руководство фракций просило своих членов не высказываться публично по этому делу. Это свидетельствует об отсутствии подотчетности в японской политике.

Учитывая отсутствие энтузиазма среди отдельных членов Парламента по поводу взаимодействия с общественностью по этому вопросу, подход правительства к политической реформе представляется несколько вялым и поверхностным. Бывший премьер-министр Фумио Кисида проявил инициативу по созданию в ЛДП органа по реформе политических партий. Однако расследование выявило, что десять из 38 членов этого органа были связаны с фракцией Абэ (NHK 2024-01-11). Кисида подвергается критике за нежелание проводить значимые реформы.

Этот скандал демонстрирует слабую подотчетность в японской политике. Почему члены фракции не подняли этот вопрос добровольно? Почему они воздерживаются от разговоров о деле с общественностью, хотя являются избранными должностными лицами, которые должны соблюдать закон? В целом, каковы причины отсутствия вертикальной подотчетности в системе управления Японии? В данной работе утверждается, что, хотя свобода прессы и слова в стране хорошо защищены, слабое политическое участие граждан, или слабое осуществление «позитивной свободы», не позволяет привлекать к ответственности политиков, партию и правительство.

1. Управление в Японии

В системе управления Японии бюрократия исторически обладала значительным влиянием на разработку и реализацию политики, а граждане должны были соблюдать эту политику.[1] Хотя политический ландшафт изменился при администрации Абэ, которая усилила власть секретариата кабинета министров над бюрократией, центральная роль бюрократии вернулась при администрациях Кисиды. Недостаток экспертизы и квалифицированного персонала в законодательной власти способствовал сохранению доминирования бюрократии. Каждый член Парламента в Японии имеет только двух-трех сотрудников, в то время как каждый американский конгрессмен имеет около 40. Кроме того, проводя политику лоббирования до середины 1990-х годов, ЛДП установила патронажно-клиентские отношения между политиками и гражданами (Kobayashi 1997, Chapter 7; Kono and Iwasaki 2004).

С точки зрения общества, японцы склонны воздерживаться от оспаривания государства по вопросам, которые они считают патерналистскими. Вместо этого они демонстрируют нежелание участвовать в политической жизни, полагаясь на правительство в решении проблем коллективных действий в общественной сфере. Из-за такого отношения к политическому участию число людей, имеющих партийную принадлежность, относительно невелико. Исследование Международной программы социальных опросов по вопросам гражданства, проведенное в 2004 году, показало, что менее 5% респондентов указали свою партийную принадлежность «при ответе на вопрос, какую партию» они обычно поддерживают. Это явное отличие от Соединенных Штатов, где более 40% респондентов указали свою партийную принадлежность в том же исследовании. Хотя Соединенные Штаты демонстрируют исключительно высокий процент лиц с политической принадлежностью по сравнению с другими странами, в Северной Европе и других англосаксонских странах также около или более 10% респондентов указали свою партийную принадлежность (Gibson et al. 2004, “Party Affiliation”). По сравнению с другими развитыми демократиями, отсутствие интереса к политическому участию является отличительной чертой японских граждан.

Вместо того чтобы участвовать в политических процессах и вносить вклад в решение проблем коллективных действий, японские граждане склонны ожидать и полагаться на государство. По сравнению с их интересом к результатам политики, их интерес к вкладу значительно слабее (Murayama 2003; Neary 2003). Японское население продемонстрировало отсутствие интереса к политическому участию в послевоенный период. Широкая общественность исторически демонстрировала недостаток мотивации для влияния на политические процессы. Вместо этого они склонны полагаться на правительство как на «благосклонного родителя», который обеспечивает защиту своим гражданам, как это сформулировал японский философ и политический активист Осаму Куно (Kuno 1970; Yatsuhiro 1980, 6, 45-46). В свете этих наблюдений, литература по отношениям между государством и обществом в сравнительной политологии и литература по внутренней политике международных отношений последовательно классифицировали Японию как сильное государство, этатистскую страну или элитистскую демократию (например, Katzenstein 1978; Katzenstein 1985; Risse-Kappen 1991).

2. Неактивное гражданское общество и низкий уровень гражданских свобод

Роберт Даль утверждает, что для того, чтобы страна была демократией, или «полиархией» в его терминологии, необходимы два измерения: общественная конкуренция и участие (Dahl 1971). В Японии наблюдается заметный уровень общественной конкуренции с момента окончания Второй мировой войны. Несмотря на почти 40-летнее правление ЛДП между 1955 и 1993 годами, контекст характеризовался свободой выборов. Хотя партия проводила политику лоббирования в годы своего правления, граждане пользовались свободой критики правительства, проводя демонстрации и участвуя в выборах. С тех пор, как Freedom House начала собирать данные о политических правах и гражданских свободах в 1972 году, Япония последовательно получала оценки 1 или 2 по 7-балльной шкале (где 1 — наилучший показатель, а 7 — наихудший) по гражданским свободам (Рисунок 1).

Рисунок 1. Оценки гражданских свобод в Японии, 1972–2022 гг.

Источник: Freedom House, б.д.

Хотя Даль измеряет политическое участие на основе избирательного права, политическое участие граждан также можно измерить по наличию активного гражданского общества с точки зрения литературы о гражданском обществе (Tocqueville 1969; Coleman 1988; Putnam, Leonardi and Nanetti 1993). Партисипаторная демократия — это система, в которой гражданские ассоциации играют активную роль в решении проблем коллективных действий в общественной сфере. Она рассматривает граждан не только как субъектов управления, но и как управляющих, находящихся под влиянием коммунитаризма, где общее благо считается «принципом поведения народа».

Однако граждане не обязательно активно участвуют в политике и решении проблем коллективных действий во всех демократиях. Италия служит наглядным примером. Ученые, такие как Эдвард Банфилд и Роберт Патнэм, предположили, что политическая культура вертикальных личных отношений может препятствовать процветанию гражданского общества (Banfield 1958; Putnam, Leonardi and Nanetti 1993). Это, по-видимому, применимо и к случаю Японии.

Тип свободы, осуществляемой японцами, по-видимому, влияет на отношения между государством и обществом. Для удовлетворения двух требований демократии, определенных Далем, необходимы различные типы свободы. Для осуществления общественной конкуренции необходимо понятие негативной свободы, как его определил Исайя Берлин. Негативная свобода может быть определена как отсутствие ограничений или вмешательства со стороны других. Общественная конкуренция может происходить в различных масштабах, от бойкотов и забастовок до демонстраций. Такие действия осуществимы при наличии гарантии свободы от внешнего влияния. С другой стороны, в дополнение к негативной свободе, позитивная свобода является предпосылкой для политического участия. Это свобода взаимодействовать с другими, заключать с ними соглашения и позволять себе и другим подчиняться определенным ограничениям, которые не могут быть достигнуты простым осуществлением негативной свободы (Berlin 1958).

Японцы склонны осуществлять только общественную конкуренцию или негативную свободу, но им часто не хватает воли к участию в политической деятельности, которая составляла бы позитивную свободу. Какие факторы способствовали этому явлению? Понимание этого явления можно получить путем изучения японского понимания концепции «публичного» (см., например, Sasaki and Kim 2002; Yamakawa 1999).

3. Концепция публичного в Японии

Как отметил Юрген Хабермас, концепция публичного претерпела трансформацию в западной культуре. В феодальных обществах средневекового периода понятие использовалось для выражения высокого социального статуса или власти. С появлением современного государства понятие «публичное» стало синонимом государства, поскольку государства расширяли свои административные функции. Однако, поскольку экономическая деятельность граждан становилась все более отличной от деятельности государства, понятие «публичное» стало охватывать гражданство (Habermas 1991). Кроме того, Ханна Арендт определяет современную публичную сферу как отношения между гражданами (Arendt 1973).

В отличие от этого, концепция «публичного» в Японии оставалась в значительной степени неизменной с течением времени. Как это понималось в феодальной системе, термин «публичное» продолжает использоваться для обозначения тех, кто находится на вершине социальной иерархии в Японии. С момента введения концепции «публичного» в Японии и до настоящего времени этот термин использовался для обозначения различных фигур, включая лордов, императоров, правителей, героев, военачальников и бюрократов, в зависимости от предполагаемой иерархии. В отличие от этого, термин «частное» исторически использовался для обозначения подданных и простого народа (Kim 2002, i). Хотя термин «публичное» подлежит толкованию в зависимости от предполагаемой иерархии, сама концепция «публичного» осталась неизменной. Ёсико Тэрао объясняет происхождение и этимологию концепции «публичного» в Японии следующим образом:

Японское слово «ояке» (публичное или 公) первоначально означало «большой дом», которое получило такое прочтение, когда слова «公» и «私» (частное или I) были привезены из Китая. Затем «公» и «私» укоренились, представляя структурные отношения, которые поддерживали феодальную систему в период Эдо. В феодальной системе Эдо сёгунат был «公», а феодальные кланы были «私», в то время как феодальные кланы были «公», а вассалы были «私» в их отношениях. Такая система была встроена в самую основу феодальной системы, как видно из слова «奉公» [что означает «ученичество», но пишется как «вклад в общественное благо»]. При сравнении этой структуры с публично-частными отношениями Запада, западные публично-частные отношения в основном не имеют иерархических отношений, а считаются различными сферами, в то время как «公» всегда занимал более высокое положение в отношениях между «公» и «私» и считался имеющим более высокие ценности. Публичное, как основные игроки в публичной сфере Европы и Америки, — это группа индивидов, которые несут ответственность за общественное благо и являются рациональными. Это группа граждан, которые могут рационально вести диалог с рациональными другими в публичной сфере. «私» как местоимение первого лица было установлено во второй половине средневекового периода, и, в отличие от «我 (я)», «私» как скромный термин, уступающий другим как «公», не может быть существованием, имеющим импульс утверждать и оправдывать свое существование и мышление (Terao 1997, 135. Квадратные скобки добавлены автором).

Из-за такого понимания «публичного» как тех, кто находится на вершине иерархии, акторы, участвующие в управлении в публичной сфере, воспринимаются исключительно как государственные акторы. Как отмечает Тэрао, в то время как «общественность» в английском языке обычно имеет коннотацию суверенных членов, «косю (公衆)» как его японский перевод не имеет такой коннотации, а просто обозначает людей (Terao 1997, 136). В результате такого понимания концепции «публичного» японские граждане обычно воздерживаются от участия в политической жизни, отстаивая свои права только тогда, когда они оспариваются. Как утверждает Хироси Минами, японский психолог, «самосознание в Японии обычно утверждается только с точки зрения эгоистичных личных выгод, а не с точки зрения автономного личного достоинства, свободного от вмешательства власти» (Minami 1953, 40). Другими словами, граждане рассматриваются как выражающие свое мнение не для выполнения своего гражданского долга по участию в общественном управлении, а скорее как люди, которые за него не несут ответственности.

Японские граждане, как правило, мало заинтересованы во внесении вклада в политику и государственное управление (Murayama 2003). Это контрастирует с гражданами других западных стран, которые вносят свой вклад через такие каналы, как адвокация и лоббирование. Число НПО с функцией адвокации в Японии относительно ограничено, как отмечает Роберт Пекканен (Pekkanen 2006). Опрос, проведенный группой Университета Джонса Хопкинса, выявил заметное расхождение в соотношении НПО, предоставляющих услуги, и НПО, занимающихся адвокацией, между Швецией и Японией. В то время как в Швеции в начале 1990-х годов это соотношение составляло 1 к 1,07, в Японии оно было значительно ниже, примерно 1 к 0,14.[2] Японцы в целом не заинтересованы в осуществлении позитивной свободы или участии в политике. Японские граждане полагаются на власть в управлении и, как правило, не предпринимают индивидуальных действий или не участвуют в политической жизни (Kawashima 2000). Проблемы в общественной сфере исторически воспринимались как вопросы, которыми должны заниматься государственные акторы.

4. Светы перемен

Хотя эта политическая культура остается доминирующей в Японии, существует множество признаков изменения отношения. Во-первых, Интернет стал основной платформой для граждан, чтобы «высказать свое мнение» и запускать петиционные кампании виртуально, даже для тех, кто не желает участвовать в уличных протестах. Социальные сети также используются как средство выражения своих взглядов.

Представители молодого поколения становятся все более активными в различных социальных и политических мероприятиях, включая выступления, проведение кампаний по сбору средств, участие в адвокации и так далее. Один из таких признаков был отмечен в случае переворота в Мьянме в феврале 2021 года. Молодые активисты, журналисты и кинематографисты остаются приверженными распространению информации о Мьянме, повышению осведомленности и отстаиванию изменения политики Японии в отношении этой страны.

Можем ли мы, таким образом, надеяться заключить, что общество претерпевает трансформацию? Возможно, но для такого утверждения потребуется существенное исследование. ■

Список литературы

Arendt, Hannah. 1973. The Human Condition. Chicago: University of Chicago Press.

Banfield, Edward C. 1958. The Moral Basis of a Backward Society. New York: Free Press.

Berlin, Isaiah. 1958. Два понятия свободы: вступительная лекция, прочитанная в Оксфордском университете 31 октября 1958 г.. Oxford: Clarendon Press.

Coleman, James S. 1988. “Social Capital in the Creation of Human Capital.” The American Journal of Sociology 94: S95-S120.

Dahl, Robert A. 1971. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press.

Freedom House. n.d. “Freedom in the World: Country and Territory Ratings and Statuses, 1973-2023.” https://freedomhouse.org/report/freedom-world (accessed November 18, 2023).

Гибсон, Рэйчел, Шон Уилсон и Маркус Хэдлер. 2004. «Международная программа социальных опросов 2004 г.: Гражданство». Кёльн: Архив данных GESIS. https://doi.org/10.4232/1.11372 (accessed January 15, 2024)

Habermas, Jürgen. 1991. (перевод Томаса Бургера при содействии Фредерика Лоуренса), Структурная трансформация публичной сферы: исследование категории буржуазного общества. Cambridge, Mass.: MIT Press.

Hyden, Goran. 1999. “Governance and the Reconstitution of Political Order.” In Государство, конфликт и демократия в Африке, Ричард Джозеф. Боулдер, Колорадо: Линн Райнер.

Джонсон, Чалмерс. 1982. MITI и японское чудо: Рост промышленной политики, 1925–1975 гг. Стэнфорд: Издательство Стэнфордского университета.

Катценштейн, Питер Дж. 1985. Малые государства на мировых рынках: Промышленная политика в Европе Итака, Нью-Йорк: Издательство Корнеллского университета.

Катценштейн, Питер Дж., и ред. 1978. Между силой и изобилием: Внешнеэкономическая политика развитых промышленных государств Мэдисон: Издательство Висконсинского университета.

Кавасима, Такэёси. 2000. Семейная структура японского общества (Nihon Shakai no Kazokuteki Kosei) Токио: Иванами Сётэн.

Ким, Тхэ Чан. 2002. «Введение: Почему сейчас в Японии важны «общественное» и «личное»?» («Hajimeni: Ima naze nihon ni okeru “ooyake” to “watakushi” nanoka»). В кн.: Общественная философия 3: Общественное и личное в Японии (Kokyo tetsugaku 3: Nihon ni okeru ooyake to watakushi), под ред. Цуёси Сасаки, Тхэ Чан Кима и др. Токио: Издательство Токийского университета.

Кьер, Анне Метте. 2004. Управление (Governance) Кембридж, Великобритания; Малден, Массачусетс: Поли Пресс.

Кобаяси, Ёсиаки. 1997. Политический процесс в современной Японии (Gendai nihon no seiji katei) Токио: Издательство Токийского университета.

Коно, Такэси и Масахиро Ивасаки. 2004. Политика патронажа: Международные сравнения и механизмы (Rieki yudo seiji: Kokusai hikaku to mekanizumu) Токио: Аси Сёбо.

Куно, Осаму. 1970. «Конституция достигает своего 24-летия» («Niju yonenme wo mukaeru kenpo»). Майнити Симбун, 1 и 2 мая.

Минами, Хироси. 1953. Психология японцев (Nihonjin no shinri) Токио: Иванами Сётэн.

Мураяма, Хироси. 2003. Культурные особенности японской демократии (Nihon no minshusei no bunkateki tokucho) Киото: Коё Сёбо, 2003.

Нири, Иэн. 2003. «Государство и гражданское общество в Японии». Азиатские дела (Asian Affairs) 34, 1: 27–32.

NHK. 2024a. «Первое заседание «Штаба политических реформ» ЛДП; Премьер-министр Кисида полон решимости реформировать партию» («Jimin “seiji sasshin honbu” de hatsukaigo: Kishida shusho ga tokaikaku ni ketsui»). NHK, 11 января.

______. 2024b. «Дело о политических фондах: Казначеи фракций Абэ и Никкай будут рассмотрены для домашнего ареста» («Seiji shikin jiken: Abe ha to nikai ha no kaikei sekininsha wo zaitaku kiso de kento»). NHK, 13 января.

Пекканен, Роберт. 2006. Двойное гражданское общество Японии: Члены без представителей (Japan’s Dual Civil Society: Members Without Advocates) Стэнфорд, Калифорния: Издательство Стэнфордского университета.

Путнам, Роберт Д., Роберт Леонарди и Рафаэлла Ю. Нанетти. 1993. Создание демократии: Гражданские традиции в современной Италии (Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy) Принстон, Нью-Джерси: Издательство Принстонского университета.

Риссе-Каппен, Томас. 1991. «Общественное мнение, внутренняя структура и внешняя политика в либеральных демократиях». Мировая политика (World Politics) 43 (июль 1991): 479–512.

Сасаки, Цуёси, Тхэ Чан Ким и ред. 2002. Общественная философия 3: Общественное и личное в Японии (Kokyo tetsugaku 3: Nihon ni okeru ooyake to watakushi) Токио: Издательство Токийского университета.

Тэрао, Ёсико. 1997. «Ограничения современного японского законодательства в отношении улучшения городской инфраструктуры» («Toshi kiban seibi ni miru wagakuni no kindaiho no genkai»). В кн.: Современное право 9: Города и право (Gendai no Ho 9: Toshi to Ho), под ред. Масахико Ивамуры и др. Токио: Иванами Сётэн.

Токвиль, Алексис де. 1969. (Джордж Лоуренс, пер., Дж. П. Майер, ред.), «Демократия в Америке». Нью-Йорк: Perennial Classics.

Ямакава, Кацуми. 1999. «О концепции общественности» (Kokyosei no gainen ni tsuite). Основной доклад на ежегодном собрании Nihon Kokyo Seisaku Gakkai (Японская ассоциация исследований государственной политики)..

Яцухиро, Накагава. 1980. Вызов западной демократии: японская политическая культура (Obei demokurashi heno chosen: Nihon seiji bunka ron). Токио: Hara Shobo.

[1] О центральной роли бюрократии в Японии см., например, Johnson 1982.

[2] Данные по Швеции приведены по состоянию на 1992 год, а по Японии — на 1995 год. Проект по сравнительному исследованию некоммерческого сектора Университета Джонса Хопкинса.

■ Майко Итихара является профессором Высшей школы права и Школы международных отношений и государственной политики, а также помощником проректора по международным делам Университета Хитоцубаси, Япония.

■ Под редакцией Хансу Парка, научный сотрудник

    По вопросам обращаться: 02 2277 1683 (доб. 204) | hspark@eai.or.kr