[ADRN Working Paper] La responsabilité verticale dans la gouvernance japonaise : impact de la conception publique (rapport intérimaire)

Le Japon connaît un scandale majeur de financement politique. Il est avéré que les factions Abe et Nikai au sein du Parti libéral-démocrate (PLD) au pouvoir n'ont pas déclaré une part importante de leurs revenus provenant des collectes de fonds politiques. Le montant total est estimé à environ 800 millions de yens (environ 5,5 millions de dollars US) sur la période de cinq ans allant de 2018 à 2022. En janvier 2024, Yoshitaka Ikeda, membre de la chambre basse, avait été arrêté, et le bureau du procureur du district de Tokyo envisageait de poursuivre les trésoriers des deux factions (NHK 2024-01-13).

Alors que les factions Abe et Nikai comptaient ensemble environ 140 membres de la Diète avant l'élection de 2024, seulement deux se sont jusqu'à présent exprimés publiquement sur l'affaire. Il a été rapporté que la direction des factions a demandé à leurs membres de ne pas parler publiquement de l'affaire. Cela indique un manque de responsabilité dans la politique japonaise.

Étant donné le manque d'enthousiasme des membres individuels de la Diète à s'engager auprès du public sur cette question, l'approche du gouvernement en matière de réforme politique semble quelque peu tiède et superficielle. L'ancien Premier ministre Fumio Kishida a pris l'initiative de créer un organe de réforme des partis politiques au sein du PLD. Cependant, une enquête a révélé que dix des 38 membres de cet organe étaient affiliés à la faction Abe (NHK 2024-01-11). Kishida est critiqué pour sa réticence à mettre en œuvre des réformes significatives.

Ce scandale démontre une faible responsabilité dans la politique japonaise. Pourquoi les membres de la faction n'ont-ils pas soulevé cette question volontairement ? Pourquoi se sont-ils abstenus de parler de l'affaire au public, bien qu'ils soient des élus qui devraient respecter la loi ? En somme, quelles sont les raisons du manque de responsabilité verticale dans la gouvernance au Japon ? Cet article soutient que, bien que la liberté de la presse et d'expression soit bien protégée dans le pays, la faible participation politique des citoyens, ou le faible exercice de la « liberté positive », ne parvient pas à tenir les politiciens, le parti et le gouvernement responsables.

1. Gouvernance au Japon

Dans la gouvernance japonaise, la bureaucratie a historiquement exercé une influence considérable sur la création et la mise en œuvre des politiques, les citoyens étant censés s'y conformer.[1] Bien que le paysage politique ait changé sous l'administration Abe, qui a renforcé le pouvoir du secrétariat du cabinet sur la bureaucratie, la centralité du rôle de la bureaucratie est revenue sous les administrations Kishida. Le manque d'expertise et de personnel compétent de la législature a contribué à la domination continue de la bureaucratie. Chaque membre de la Diète au Japon ne dispose que de deux à trois collaborateurs, alors que chaque membre du Congrès américain en a une quarantaine. De plus, en menant sa politique de trafic d'influence jusqu'au milieu des années 1990, le PLD avait établi des relations de patronage entre politiciens et citoyens (Kobayashi 1997, Chapitre 7 ; Kono et Iwasaki 2004).

Du point de vue de la société, les Japonais ont tendance à s'abstenir de contester l'État sur des questions qu'ils perçoivent comme relevant du patronage. Au lieu de cela, ils manifestent une réticence à participer à la vie politique, comptant sur le gouvernement pour résoudre les problèmes d'action collective dans la sphère publique. En raison de cette attitude envers la participation politique, le nombre de personnes ayant une affiliation à un parti politique est relativement faible. L'étude du Programme international d'enquêtes sociales sur la citoyenneté menée en 2004 a révélé que moins de 5 % des répondants ont spécifié leur affiliation à un parti politique « lorsqu'on leur demandait quel parti » ils soutenaient généralement. Ceci contraste nettement avec les États-Unis, où plus de 40 % des répondants ont spécifié leur affiliation à un parti politique dans la même recherche. Bien que les États-Unis montrent un pourcentage exceptionnellement élevé d'individus ayant une affiliation politique par rapport à d'autres pays, les pays d'Europe du Nord et d'autres pays anglo-saxons avaient également environ 10 % ou plus de répondants spécifiant leurs affiliations partisanes (Gibson et al. 2004, « Party Affiliation »). Comparé aux autres démocraties développées, le manque d'intérêt pour la participation politique est distinctif dans le cas des citoyens japonais.

Plutôt que de s'engager dans les processus politiques et de contribuer à la résolution des problèmes d'action collective, les citoyens japonais ont tendance à attendre et à dépendre de l'État. Comparé à leur intérêt pour les résultats des politiques, leur intérêt pour les intrants est considérablement plus faible (Murayama 2003 ; Neary 2003). La population japonaise a démontré un manque d'intérêt pour la participation politique dans la période d'après-guerre. La population générale a historiquement démontré un manque de motivation pour influencer les processus politiques. Au lieu de cela, elle a eu tendance à se fier au gouvernement comme à un « parent charitable » qui assure la protection de ses citoyens, comme l'a articulé le philosophe et militant politique japonais Osamu Kuno (Kuno 1970 ; Yatsuhiro 1980, 6, 45-46). À la lumière de ces observations, la littérature sur les relations État-société en politique comparée et la littérature sur la politique intérieure des relations internationales ont systématiquement classé le Japon comme un État fort, un pays étatiste ou une démocratie élitiste (par exemple, Katzenstein 1978 ; Katzenstein 1985 ; Risse-Kappen 1991).

2. Société civile inactive et faible liberté civile

Robert Dahl soutient que deux dimensions sont nécessaires pour qu'un pays soit une démocratie, ou « polyarchie » dans son terme : la contestation publique et la participation (Dahl 1971). Il y a eu un niveau notable de contestation publique au Japon depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Malgré le mandat de près de 40 ans du PLD entre 1955 et 1993, le contexte était celui de la liberté des élections. Bien que le parti ait mené une politique de trafic d'influence pendant ses années au pouvoir, les citoyens ont exercé leur liberté de critiquer le gouvernement, en manifestant et en contestant lors des élections. Depuis que Freedom House a commencé à collecter des données sur les droits politiques et les libertés civiles en 1972, le Japon a constamment obtenu un score de 1 ou 2 sur 7 (1 étant le meilleur et 7 le pire) en matière de libertés civiles (Figure 1).

Figure 1. Scores de liberté civile du Japon, 1972-2022

Source : Freedom House s.d.

Alors que Dahl mesure la participation politique sur la base du suffrage, la participation politique des citoyens peut également être mesurée par l'existence d'une société civile dynamique du point de vue de la littérature sur la société civile (Tocqueville 1969 ; Coleman 1988 ; Putnam, Leonardi et Nanetti 1993). La démocratie participative est un système dans lequel les associations civiques jouent un rôle actif dans la résolution des problèmes d'action collective dans la sphère publique. Elle considère les citoyens non seulement comme des sujets à gouverner, mais aussi comme des gouvernants, influencés par le communautarisme, où le bien commun est considéré comme « le principe comportemental du peuple ».

Cependant, les citoyens ne participent pas nécessairement activement à la politique et à la résolution des problèmes d'action collective dans toutes les démocraties. L'Italie en est un exemple illustré. Des chercheurs tels qu'Edward Banfield et Robert Putnam ont postulé qu'une culture politique de relations personnelles verticales peut entraver l'épanouissement de la société civile (Banfield 1958 ; Putnam, Leonardi et Nanetti 1993). Cela semble également s'appliquer au cas du Japon.

Le type de liberté exercé par les Japonais semble affecter les relations entre l'État et la société. Pour satisfaire les deux exigences de la démocratie définies par Dahl, différents types de liberté sont nécessaires. Pour l'exercice de la contestation publique, le concept de liberté négative, tel que défini par Isaiah Berlin, est essentiel. La liberté négative peut être définie comme l'absence de limitations ou d'interférences de la part d'autrui. La contestation publique peut se produire à diverses échelles, des boycotts et des grèves aux manifestations. De telles actions sont réalisables lorsque la garantie de la liberté d'influence extérieure est en place. D'autre part, en plus de la liberté négative, la liberté positive est une condition préalable à la participation politique. C'est la liberté d'interagir avec les autres, de conclure des accords avec eux, et de se permettre, ainsi qu'aux autres, d'obéir à certaines limitations, ce qui ne peut être atteint par le simple exercice de la liberté négative (Berlin 1958).

Le peuple japonais a tendance à n'exercer que la contestation publique ou la liberté négative, mais il manque souvent la volonté de participer à des activités politiques, qui constitueraient la liberté positive. Quels facteurs ont contribué à ce phénomène ? Un aperçu de ce phénomène peut être obtenu en examinant la compréhension japonaise du concept de public (voir, par exemple, Sasaki et Kim 2002 ; Yamakawa 1999).

3. Concept du public au Japon

Comme l'a observé Jürgen Habermas, le concept de public a subi une transformation au sein de la culture occidentale. Dans les sociétés féodales durant la période médiévale, le concept était utilisé pour exprimer un statut social élevé ou le pouvoir. Avec l'avènement de l'État moderne, le concept de public est devenu synonyme d'État, car les États ont élargi leurs fonctions administratives. Cependant, à mesure que les activités économiques des citoyens devenaient de plus en plus distinctes de celles de l'État, le concept de public a fini par englober la citoyenneté (Habermas 1991). De plus, Hannah Arendt définit la sphère publique moderne comme les relations entre citoyens (Arendt 1973).

En revanche, le concept de public au Japon est resté largement inchangé au fil du temps. Comme il était compris dans le système féodal, le terme « public » continue d'être utilisé pour désigner ceux qui sont au sommet de la hiérarchie sociale au Japon. Depuis l'introduction du concept de public au Japon jusqu'à aujourd'hui, le terme a été utilisé pour désigner une variété de figures, y compris des seigneurs, des empereurs, des dominateurs, des héros, des chefs de guerre et des bureaucrates, selon la hiérarchie supposée. En revanche, le terme « privé » a été historiquement utilisé pour désigner les sujets et le peuple commun (Kim 2002, i). Bien que le terme « public » soit sujet à interprétation en fonction de la hiérarchie supposée, le concept même de public est resté constant. Yoshiko Terao explique la genèse et les origines étymologiques du concept de public au Japon comme suit :

Le mot japonais « oyake [(public ou 公)] » signifiait à l'origine « grande maison », qui a obtenu la lecture lorsque les mots « 公 » et « 私 [(privé ou Je)] » ont été apportés de Chine. Ensuite, « 公 » et « 私 » se sont enracinés représentant des relations structurelles qui soutiennent le système féodal pendant la période Edo. Dans le système féodal d'Edo, le shogunat était le « 公 » et les clans féodaux étaient le « 私 », tandis que les clans féodaux étaient le « 公 » et les vassaux étaient le « 私 » dans leurs relations. Un tel système était intégré au plus bas niveau du système féodal, comme on peut le voir dans le mot « 奉公 » [qui signifie « apprentissage » mais s'écrit comme « contribution au public »]. En comparant cette structure aux relations public/privé de l'Occident, le public/privé occidental n'a fondamentalement pas de relations hiérarchiques mais était considéré comme constituant des sphères différentes, tandis que « 公 » était toujours positionné plus haut dans les relations entre « 公 » et « 私 », et était considéré comme ayant des valeurs plus élevées. Le public, en tant qu'acteurs principaux de la sphère publique en Europe et en Amérique, est un groupe d'individus rationnels. C'est le groupe de citoyens qui peuvent être rationnels dans leurs dialogues avec d'autres rationnels dans la sphère publique. « 私 » en tant que pronom à la première personne s'est établi dans la seconde moitié de la période médiévale, et contrairement à « 我 (Je) », « 私 » en tant que terme humble se plaçant derrière les autres en tant que « 公 » ne peut être une existence ayant l'élan de revendiquer et de justifier son existence et sa pensée (Terao 1997, 135. Les crochets ont été ajoutés par l'auteur).

En raison de cette compréhension du public comme étant ceux au sommet de la hiérarchie, les acteurs engagés dans la gouvernance au sein de la sphère publique sont perçus comme exclusivement des acteurs étatiques. Comme le souligne Terao, alors que le « public général » en anglais a tendance à avoir la connotation de membres souverains, « koshu (公衆) », en tant que traduction japonaise, n'a pas une telle connotation, mais désigne simplement des personnes (Terao 1997, 136). En conséquence de cette compréhension du concept de public, les citoyens japonais se sont généralement abstenus de participer à la vie politique, n'affirmant leurs droits que lorsqu'ils sont contestés. Comme le postule Hiroshi Minami, un psychologue japonais, « l'individualité est généralement affirmée au Japon uniquement du point de vue des intérêts individuels égoïstes, et non du point de vue de la dignité individuelle autonome libre de l'interférence de l'autorité » (Minami 1953, 40). En d'autres termes, les citoyens sont considérés comme exprimant leurs opinions non pas pour remplir leur devoir civique de participer à la gouvernance publique, mais plutôt comme des personnes qui n'en sont pas responsables.

Les citoyens japonais ont tendance à s'intéresser peu aux intrants politiques et aux politiques publiques (Murayama 2003). Cela contraste avec les citoyens d'autres pays occidentaux qui fournissent des intrants par des voies telles que le plaidoyer et le lobbying. Le nombre d'ONG ayant une fonction de plaidoyer est relativement limité au Japon, comme le souligne Robert Pekkanen (Pekkanen 2006). Une enquête menée par le groupe de l'Université Johns Hopkins a révélé une divergence notable dans le ratio des ONG fournissant des services par rapport aux ONG de plaidoyer entre la Suède et le Japon. Alors que le ratio en Suède était de 1 pour 1,07 au début des années 1990, il était nettement plus faible au Japon, d'environ 1 pour 0,14.[2] Les Japonais en général ne s'intéressent pas à l'exercice de la liberté positive ou à la participation à la politique. Les citoyens japonais s'en remettent à l'autorité pour la gouvernance et ont tendance à ne pas prendre d'initiatives individuelles ou à participer politiquement (Kawashima 2000). Les problèmes dans la sphère publique ont historiquement été perçus comme des questions à régler par les acteurs étatiques.

4. Signes de changement

Bien que cette culture politique reste dominante au Japon, plusieurs indices indiquent un changement d'attitude. Premièrement, Internet est devenu la plateforme dominante pour les citoyens afin de faire entendre leur voix et de lancer des campagnes de pétition en ligne, même pour ceux qui ne souhaitent pas participer à des manifestations de rue. Les sites de réseaux sociaux sont également utilisés comme moyen d'exprimer ses opinions.

Les membres des jeunes générations sont de plus en plus actifs dans diverses activités sociales et politiques, notamment s'exprimer, mener des campagnes de collecte de fonds, s'engager dans le plaidoyer, etc. Une telle indication a été observée dans le cas du coup d'État au Myanmar en février 2021. Des jeunes militants, journalistes et cinéastes restent déterminés à diffuser des informations sur le Myanmar, à sensibiliser et à plaider pour un changement de politique du Japon à l'égard de ce pays.

Pouvons-nous donc espérer conclure que la société est en pleine transformation ? Possiblement, mais des recherches substantielles seraient nécessaires avant de faire une telle affirmation. ■

Références

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[1] Sur le rôle central de la bureaucratie au Japon, voir, par exemple, Johnson 1982.

[2] Le chiffre pour la Suède date de 1992, et celui pour le Japon de 1995. The Johns Hopkins University, Comparative Nonprofit Sector Project.

■ Maiko Ichihara est Professeure à la Graduate School of Law et à la School of International and Public Policy, et Vice-Présidente adjointe aux affaires internationales à l'Université Hitotsubashi, Japon.

■ Publié sous la direction de Hansu Park, Chercheur associé

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