[ADRN Working Paper] Rendición de Cuentas Vertical en la Gobernanza de Japón: Impacto de la Concepción Pública (Informe Provisional)

Japón está experimentando un importante escándalo de fondos políticos. Está confirmado que las facciones de Abe y Nikai dentro del gobernante Partido Liberal Democrático (PLD) no informaron una parte significativa de sus ingresos provenientes de fiestas de recaudación de fondos políticos. Se estima que la cantidad total asciende a aproximadamente 800 millones de yenes (aproximadamente 5,5 millones de dólares estadounidenses) durante el período de cinco años de 2018 a 2022. A enero de 2024, el miembro de la Cámara de Representantes Yoshitaka Ikeda había sido arrestado, y se informó que la Fiscalía del Distrito de Tokio estaba considerando procesar a los tesoreros de las dos facciones (NHK 2024-01-13).

Si bien las facciones de Abe y Nikai juntas poseían alrededor de 140 miembros de la Dieta antes de las elecciones de 2024, hasta ahora solo dos han comentado públicamente sobre el caso. Se ha informado que el liderazgo de las facciones ha pedido a sus miembros que no hablen públicamente sobre el caso. Esto indica una falta de rendición de cuentas en la política japonesa.

Dada la falta de entusiasmo entre los miembros individuales de la Dieta para interactuar con el público sobre este tema, el enfoque del gobierno hacia la reforma política parece algo tibio y superficial. El ex Primer Ministro Fumio Kishida tomó la iniciativa de establecer un organismo de reforma de partidos políticos dentro del PLD. Sin embargo, una investigación reveló que diez de los 38 miembros de ese organismo estaban afiliados a la facción de Abe (NHK 2024-01-11). Kishida es criticado por su renuencia a implementar reformas significativas.

Este escándalo demuestra una débil rendición de cuentas en la política japonesa. ¿Por qué los miembros de la facción no plantearon este problema voluntariamente? ¿Por qué se han abstenido de hablar sobre el caso con el público, a pesar de ser funcionarios electos que deben cumplir la ley? En resumen, ¿cuáles son las razones de la falta de rendición de cuentas vertical en la gobernanza en Japón? Este artículo sostiene que, si bien la libertad de prensa y de expresión está bien protegida en el país, la débil participación política de los ciudadanos, o el débil ejercicio de la “libertad positiva”, no logra hacer que los políticos, el partido y el gobierno rindan cuentas.

1. Gobernanza en Japón

En la gobernanza de Japón, la burocracia ha tenido históricamente una influencia significativa en la creación e implementación de políticas, y se espera que los ciudadanos cumplan con estas políticas.[1] Aunque el panorama político cambió bajo la administración de Abe, que fortaleció el poder de la secretaría del gabinete sobre la burocracia, la centralidad del papel de la burocracia regresó bajo las administraciones de Kishida. La falta de experiencia y personal calificado en la legislatura ha contribuido al dominio continuo de la burocracia. Cada miembro de la Dieta en Japón posee solo dos o tres asistentes, mientras que cada miembro del Congreso estadounidense tiene alrededor de 40. Además, al llevar a cabo su política de tráfico de influencias hasta mediados de la década de 1990, el PLD había establecido relaciones de patrón-cliente entre políticos y ciudadanos (Kobayashi 1997, Capítulo 7; Kono e Iwasaki 2004).

Desde la perspectiva de la sociedad, los japoneses tienden a abstenerse de desafiar al estado en asuntos que perciben como paternalistas. En cambio, demuestran una renuencia a participar en la política, confiando en que el gobierno aborde los problemas de acción colectiva en la esfera pública. Debido a tal actitud hacia la participación política, el número de personas con afiliación a un partido político es relativamente bajo. El estudio del Programa Internacional de Encuestas Sociales sobre Ciudadanía realizado en 2004 reveló que menos del 5% de los encuestados especificaron su afiliación a un partido político “cuando se les preguntó qué partido” apoyaban típicamente. Esto contrasta claramente con los Estados Unidos, donde más del 40% de los encuestados especificaron su afiliación a un partido político en la misma investigación. Aunque los Estados Unidos muestran un porcentaje excepcionalmente alto de individuos con afiliación política en comparación con otros países, los países del norte de Europa y otros países anglosajones también tuvieron alrededor o más del 10% de los encuestados especificando sus afiliaciones partidistas (Gibson et al. 2004, “Party Affiliation”). En comparación con otras democracias desarrolladas, la falta de interés en la participación política es distintiva en el caso de los ciudadanos japoneses.

En lugar de participar en los procesos políticos y contribuir a la resolución de problemas de acción colectiva, los ciudadanos japoneses tienden a esperar y depender del estado. En comparación con su interés en los resultados de las políticas, su interés en las entradas es sustancialmente más débil (Murayama 2003; Neary 2003). La población japonesa demostró una falta de interés en la participación política en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. La población en general ha demostrado históricamente una falta de motivación para influir en los procesos políticos. En cambio, han tendido a depender del gobierno como un "padre caritativo" que brinda protección a sus ciudadanos, como lo articuló el filósofo y activista político japonés Osamu Kuno (Kuno 1970; Yatsuhiro 1980, 6, 45-46). A la luz de estas observaciones, la literatura sobre relaciones estado-sociedad de la política comparada y la literatura sobre política interna de las relaciones internacionales han categorizado consistentemente a Japón como un estado fuerte, un país estatista o una democracia elitista (por ejemplo, Katzenstein 1978; Katzenstein 1985; Risse-Kappen 1991).

2. Sociedad Civil Inactiva y Baja Libertad Civil

Robert Dahl argumenta que dos dimensiones son necesarias para que un país sea una democracia, o "poliarquía" en su término: la contestación pública y la participación (Dahl 1971). Ha habido un nivel notable de contestación pública en Japón desde la conclusión de la Segunda Guerra Mundial. A pesar de los casi 40 años de gobierno del PLD entre 1955 y 1993, el contexto fue de libertad electoral. Aunque el partido llevó a cabo una política de tráfico de influencias durante sus años en el poder, los ciudadanos ejercieron su libertad de criticar al gobierno, organizando manifestaciones y compitiendo en elecciones. Desde que Freedom House comenzó a recopilar datos sobre derechos políticos y libertades civiles en 1972, Japón ha obtenido consistentemente una puntuación de 1 o 2 sobre 7 (siendo 1 la mejor y 7 la peor) en libertades civiles (Figura 1).

Figura 1. Puntuaciones de Libertad Civil de Japón, 1972-2022

Fuente: Freedom House n.d.

Si bien Dahl mide la participación política basándose en el sufragio, la participación política de los ciudadanos también puede medirse por la existencia de una sociedad civil vibrante desde el punto de vista de la literatura sobre la sociedad civil (Tocqueville 1969; Coleman 1988; Putnam, Leonardi y Nanetti 1993). La democracia participativa es un sistema en el que las asociaciones cívicas desempeñan un papel activo en la resolución de problemas de acción colectiva en la esfera pública. Considera a los ciudadanos no solo como sujetos a ser gobernados, sino también como gobernantes, influenciados por el comunitarismo, donde el bien común se considera "el principio de comportamiento del pueblo".

Sin embargo, los ciudadanos no participan necesariamente de forma activa en la política y en la resolución de problemas de acción colectiva en todas las democracias. Italia sirve como un ejemplo ilustrativo. Eruditos como Edward Banfield y Robert Putnam han postulado que una cultura política de relaciones personales verticales puede impedir el florecimiento de la sociedad civil (Banfield 1958; Putnam, Leonardi y Nanetti 1993). Esto parece aplicarse también al caso de Japón.

El tipo de libertad ejercida por los japoneses parece afectar las relaciones estado-sociedad. Para satisfacer los dos requisitos de la democracia definidos por Dahl, son necesarios diferentes tipos de libertad. Para el ejercicio de la contestación pública, el concepto de libertad negativa, tal como lo define Isaiah Berlin, es esencial. La libertad negativa puede definirse como la ausencia de limitaciones o interferencias de otros. La contestación pública puede ocurrir en varias escalas, desde boicots y huelgas hasta manifestaciones. Tales acciones son factibles cuando existe la garantía de libertad frente a influencias externas. Por otro lado, además de la libertad negativa, la libertad positiva es un requisito previo para la participación política. Esta es la libertad de interactuar con otros, formar acuerdos con ellos y permitirse a sí mismo y a otros obedecer ciertas limitaciones, lo que no se puede lograr mediante el mero ejercicio de la libertad negativa (Berlin 1958).

El pueblo japonés tiende a ejercer solo la contestación pública o la libertad negativa, pero a menudo carece de la voluntad de participar en actividades políticas, lo que constituiría libertad positiva. ¿Qué factores han contribuido a este fenómeno? Se puede obtener una visión de este fenómeno examinando la comprensión japonesa del concepto de lo público (véase, por ejemplo, Sasaki y Kim 2002; Yamakawa 1999).

3. Concepto de lo Público en Japón

Como observó Jürgen Habermas, el concepto de lo público ha experimentado una transformación dentro de la cultura occidental. En las sociedades feudales durante el período medieval, el concepto se utilizaba para expresar un alto estatus social o poder. Con el advenimiento del estado moderno, el concepto de lo público llegó a ser sinónimo de estado, a medida que los estados expandieron sus funciones administrativas. Sin embargo, a medida que las actividades económicas de los ciudadanos se distinguieron cada vez más de las del estado, el concepto de lo público llegó a abarcar a la ciudadanía (Habermas 1991). Además, Hannah Arendt define la esfera pública moderna como las relaciones entre ciudadanos (Arendt 1973).

En contraste, el concepto de lo público en Japón ha permanecido en gran medida sin cambios a lo largo del tiempo. Como se entendía en el sistema feudal, el término "público" continúa utilizándose para referirse a aquellos en la cúspide de la jerarquía social en Japón. Desde la introducción del concepto de lo público en Japón hasta la actualidad, el término se ha utilizado para referirse a una variedad de figuras, incluidos señores, emperadores, dominadores, héroes, señores de la guerra y burócratas, dependiendo de la jerarquía asumida. En contraste, el término "privado" se ha utilizado históricamente para referirse a súbditos y gente común (Kim 2002, i). Si bien el término "público" está sujeto a interpretación dependiendo de la jerarquía asumida, el concepto mismo de lo público ha permanecido constante. Yoshiko Terao explica el génesis y los orígenes etimológicos del concepto de lo público en Japón de la siguiente manera:

La palabra japonesa "oyake [(público o 公)]" originalmente significaba "gran casa", que obtuvo su lectura cuando las palabras "公" y "私 [(privado o I)]" fueron traídas de China. Luego "公" y "私" se arraigaron representando relaciones estructurales que funcionan para apoyar el sistema feudal durante el período Edo. En el sistema feudal de Edo, el shogunato era el "公" y los clanes feudales eran "私", mientras que los clanes feudales eran el "公" y los vasallos eran "私" en sus relaciones. Tal sistema se incrustó en la base misma del sistema feudal, como se puede ver en la palabra "奉公" [que significa "aprendizaje" pero se escribe como "contribución a lo público"]. Al comparar esta estructura con las relaciones público/privado de Occidente, el público/privado occidental básicamente no tiene relaciones jerárquicas sino que se considera que constituyen esferas diferentes, mientras que "公" siempre se posicionaba más alto en las relaciones entre "公" y "私", y se consideraba que tenía valores más altos. Lo público, como los principales actores en la esfera pública de Europa y América, es un grupo de individuos que está a cargo de lo público y es racional. Son el grupo de ciudadanos que pueden ser racionales en sus diálogos con otros racionales en la esfera pública. "私" como pronombre de primera persona se estableció en la última mitad del período medieval, y a diferencia de "我 (yo)", "私" como término humilde que cede el paso a los demás como un "公" no puede ser una existencia con el impulso de reclamar y justificar su existencia y pensamiento (Terao 1997, 135. Los corchetes fueron añadidos por el autor).

Debido a esta comprensión de lo público como aquellos en la cúspide de la jerarquía, los actores involucrados en la gobernanza dentro de la esfera pública se perciben exclusivamente como actores estatales. Como señala Terao, mientras que el "público general" en inglés tiende a tener la connotación de miembros soberanos, "koshu (公衆)" como su traducción al japonés no tiene tal connotación, sino que simplemente denota personas (Terao 1997, 136). Como resultado de esta comprensión del concepto de lo público, los ciudadanos japoneses generalmente se han abstenido de participar en la política, afirmando sus derechos solo cuando estos son cuestionados. Como postula Hiroshi Minami, un psicólogo japonés, "la individualidad se afirma en Japón generalmente solo desde el punto de vista de los beneficios individuales egoístas, no desde el punto de vista de la dignidad individual autónoma libre de la interferencia de la autoridad" (Minami 1953, 40). En otras palabras, los ciudadanos son considerados como expresando sus opiniones no para cumplir con su deber cívico de participar en la gobernanza pública, sino más bien como personas que no son responsables de ella.

Los ciudadanos japoneses tienden a tener poco interés en hacer aportaciones a la política y a las políticas públicas (Murayama 2003). Esto contrasta con los ciudadanos de otros países occidentales en la aportación a través de vías como la defensa y el lobby. El número de ONGs con función de defensa es relativamente limitado en Japón, como señala Robert Pekkanen (Pekkanen 2006). Una encuesta realizada por el grupo de la Universidad Johns Hopkins reveló una notable discrepancia en la proporción de ONGs de prestación de servicios frente a ONGs de defensa entre Suecia y Japón. Mientras que la proporción en Suecia era de 1 a 1,07, a principios de la década de 1990, era significativamente menor en Japón, de aproximadamente 1 a 0,14.[2] Los japoneses en general no están interesados en el ejercicio de la libertad positiva o la participación en la política. Los ciudadanos japoneses confían en la autoridad para la gobernanza y tienden a no tomar acciones individuales ni a participar políticamente (Kawashima 2000). Los problemas dentro de la esfera pública se han percibido históricamente como asuntos que deben ser abordados por actores estatales.

4. Luces de Cambio

Si bien esta cultura política sigue siendo dominante en Japón, ha habido múltiples indicios de un cambio de actitud. En primer lugar, Internet se ha convertido en la plataforma dominante para que los ciudadanos expresen sus "voces" y lancen campañas de peticiones de forma virtual, incluso para aquellos que no están dispuestos a participar en protestas callejeras. Los sitios de redes sociales también se utilizan como medio para expresar las opiniones de uno.

Los miembros de las generaciones más jóvenes se están volviendo cada vez más activos en una variedad de actividades sociales y políticas, que incluyen expresarse, realizar campañas de recaudación de fondos, participar en defensa, etc. Una de esas indicaciones se observó en el caso del golpe de estado en Myanmar en febrero de 2021. Jóvenes activistas, periodistas y cineastas siguen comprometidos a difundir información sobre Myanmar, fomentar la conciencia y abogar por un cambio en la política de Japón hacia el país.

¿Podemos, por lo tanto, esperar concluir que la sociedad está experimentando una transformación? Posiblemente, pero sería necesaria una investigación sustancial antes de hacer tal afirmación. ■

Referencias

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[1] Sobre el papel central que desempeña la burocracia en Japón, véase, por ejemplo, Johnson 1982.

[2] La cifra para Suecia es de 1992 y la de Japón es de 1995. The Johns Hopkins University, Comparative Nonprofit Sector Project.

■ Maiko Ichihara es Profesora en la Escuela de Posgrado en Derecho y la Escuela de Política Internacional y Pública, y Vicepresidenta Adjunta de Asuntos Internacionales en la Universidad Hitotsubashi, Japón.

■ Editado por Hansu Park, Investigador Asociado

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