[ADRNワーキングペーパー] 日本のガバナンスにおける垂直的アカウンタビリティ：世論の影響（中間報告）

日本は現在、大規模な政治資金スキャンダルに見舞われている。与党・自由民主党（LDP）内の安倍派と二階派が、政治資金パーティーからの収入のかなりの部分を報告していなかったことが明らかになった。その総額は、2018年から2022年までの5年間で約8億円（約550万米ドル）と推定されている。2024年1月現在、衆議院議員の池田佳隆氏が逮捕され、東京地方検察庁は両派閥の会計責任者の起訴を検討していると報じられている（NHK 2024-01-13）。

2024年の選挙前、安倍派と二階派は合わせて約140名の国会議員を擁していたが、これまでに公に事件についてコメントしたのはわずか2名である。両派閥の幹部は、所属議員に事件について公に発言しないよう求めたと報じられている。これは、日本の政治におけるアカウンタビリティの欠如を示唆している。

個々の国会議員がこの問題について国民と関与することに消極的であることから、政府の政治改革へのアプローチは、いくぶん生ぬるく表面的であるように見える。岸田文雄前首相は、自民党内に政治刷新本部を設置するイニシアチブを取った。しかし、調査によると、その本部の38名のメンバーのうち10名が安倍派に所属していたことが明らかになった（NHK 2024-01-11）。岸田氏は、実質的な改革を実施することに消極的であると批判されている。

このスキャンダルは、日本の政治におけるアカウンタビリティの弱さを示している。なぜ派閥のメンバーは自発的にこの問題を提起しなかったのか？彼らは法律を遵守すべき選挙で選ばれた公職者であるにもかかわらず、なぜ事件について公に話すことを控えているのか？要するに、日本のガバナンスにおける垂直的アカウンタビリティの欠如の理由は何か？本稿は、報道の自由と表現の自由は国内で十分に保護されているものの、市民の政治参加の弱さ、すなわち「積極的自由」の行使の弱さが、政治家、政党、政府に対するアカウンタビリティを確保できていないと論じる。

1. 日本のガバナンス

日本のガバナンスにおいては、官僚機構が政策の作成と実施において歴史的に大きな影響力を行使しており、国民はこれらの政策に従うことが期待されている。[1] 安倍政権下で内閣官房の権限が官僚機構に対して強化されるなど、政治情勢は変化したが、岸田政権下で官僚機構の中心的役割が復活した。立法府の専門知識と知識豊富な人材の不足が、官僚機構の継続的な優位性に寄与している。日本の各国会議員は2〜3名のスタッフしか持たないが、アメリカの各連邦議会議員は約40名を持つ。さらに、1990年代半ばまで影響力行使の政治（politics of influence peddling）を実行したことにより、自民党は政治家と国民との間にパトロン・クライアント関係を確立した（小林 1997, 第7章; 鴻池・岩崎 2004）。

社会的な観点から見ると、日本人は保護的であると認識する問題について国家に異議を唱えることを控える傾向がある。その代わりに、彼らは政治参加に消極的であり、公共圏における集団行動の問題に対処するために政府に依存している。このような政治参加に対する態度のため、政党への所属者数は比較的少ない。2004年の国際社会調査プログラム（ISSP）の市民性調査によると、回答者のうち政党への所属を「支持する政党は何か」と尋ねられた際に明示したのは5%未満であった。これは、同じ調査で40%以上の回答者が政党への所属を明示した米国とは明確な対照をなす。米国は他国と比較して個人の政党所属率が異常に高い割合を示しているが、北欧諸国やその他のアングロ・サクソン諸国も、回答者の約10%以上が政党所属を明示していた（Gibson et al. 2004, “Party Affiliation”）。他の先進民主主義国と比較して、政治参加への関心の低さは、日本国民の場合に際立っている。

日本国民は、政治プロセスに参加して集団行動問題の解決に貢献するのではなく、国家に期待し依存する傾向がある。政策のアウトプットへの関心と比較して、インプットへの関心は著しく弱い（村山 2003; Neary 2003）。日本国民は第二次世界大戦後の期間において、政治参加への関心の低さを示してきた。一般国民は歴史的に、政治プロセスに影響を与える意欲が低いことを示してきた。その代わりに、彼らは日本の哲学者であり政治活動家である久野収氏が述べたように、「慈善的な親」として政府に依存する傾向があり、政府は国民に保護を提供する（久野 1970; 八代 1980, 6, 45-46）。これらの観察に鑑みると、比較政治学における国家・社会関係論や国際関係論における国内政治論は、日本を一貫して「強い国家」「国家主義的国」「エリート主義的民主主義」として分類してきた（例：Katzenstein 1978; Katzenstein 1985; Risse-Kappen 1991）。

2. 停滞した市民社会と低い市民的自由

ロバート・ダールは、国が民主主義、あるいは彼が言うところの「ポリイアキー」であるためには、二つの次元が必要であると論じている。すなわち、公的な論争と参加である（Dahl 1971）。第二次世界大戦終結以来、日本には公的な論争の顕著なレベルが存在している。1955年から1993年までの約40年間の自民党政権にもかかわらず、選挙の自由という文脈があった。同党は在任中に影響力行使の政治を行ったが、国民はデモを行い、選挙で争うなど、政府を批判する自由を行使した。Freedom Houseが1972年に政治的権利と市民的自由に関するデータを収集し始めて以来、日本は一貫して市民的自由において7段階評価で1または2（1が最良、7が最悪）のスコアを獲得している（図1）。

図1. 日本の市民的自由スコア、1972年～2022年

出典：Freedom House n.d.

ダールは選挙権に基づいて政治参加を測定しているが、市民社会論の観点からは、活気ある市民社会の存在によっても政治参加を測定できる（トクヴィル 1969; コールマン 1988; パットナム、レオナルディ、ナネッティ 1993）。参加型民主主義とは、市民団体が集団行動問題の解決に積極的に関与するシステムである。それは、市民を統治される対象としてだけでなく、共同の善が「人々の行動原理」と見なされる共同体主義の影響を受けた、統治者としても見なす。

しかし、すべての民主主義国において、市民が政治に参加し、集団行動問題を解決することに積極的に関与しているわけではない。イタリアはその好例である。エドワード・バンフィールドやロバート・パットナムなどの学者は、垂直的な人間関係の政治文化が市民社会の発展を妨げる可能性があると提唱している（Banfield 1958; Putnam, Leonardi and Nanetti 1993）。これは日本のケースにも当てはまるようだ。

日本人が行使する自由の種類は、国家・社会関係に影響を与えるようだ。ダールが定義した民主主義の二つの要件を満たすためには、異なる種類の自由が必要である。公的な論争の行使には、イザヤ・バーリンが定義した消極的自由の概念が不可欠である。消極的自由とは、他者からの制限や干渉がないことと定義できる。公的な論争は、ボイコットやストライキからデモまで、様々な規模で行われうる。そのような行動は、外部からの干渉がない自由の保証が確立されている場合に可能となる。一方、消極的自由加えて、積極的自由は政治参加の前提条件である。これは、他者と関与し、合意を形成し、自分自身や他者が特定の制限に従うことを可能にする自由であり、消極的自由の行使だけでは達成できない（Berlin 1958）。

日本国民は、公的な論争または消極的自由を行使するだけで、政治活動に参加する意欲を欠いていることが多い。これは積極的自由の行使である。どのような要因がこの現象に寄与しているのか？この現象への洞察は、日本における「公」という概念の理解を調べることから得られる（例えば、佐々木・金 2002; 山川 1999を参照）。

3. 日本における「公」の概念

ユルゲン・ハーバーマスが観察したように、「公」という概念は西欧文化の中で変容を遂げてきた。中世の封建社会では、「公」という概念は高い社会的地位や権力を表現するために用いられた。近代国家の出現とともに、「公」という概念は国家の同義語として用いられるようになった。なぜなら、国家はその行政機能を拡大したからである。しかし、市民の経済活動が国家のそれとますます区別されるようになると、「公」という概念は市民層を含むようになった（Habermas 1991）。さらに、ハンナ・アーレントは近代の公的領域を市民間の関係と定義している（Arendt 1973）。

対照的に、日本における「公」という概念は、時間の経過とともにほとんど変化していない。封建制度で理解されていたように、「公」という言葉は、日本社会の階層の頂点にいる人々を指すために引き続き使用されている。日本に「公」という概念が導入されてから現在に至るまで、その言葉は、想定される階層に応じて、領主、天皇、支配者、英雄、武将、官僚など、様々な人物を指すために使用されてきた。対照的に、「私」という言葉は歴史的に、臣下や庶民を指すために使用されてきた（金 2002, i）。「公」という言葉は、想定される階層に応じて解釈の対象となるが、「公」という概念そのものは一貫している。寺尾佳子氏は、日本における「公」という概念の起源と語源について次のように説明している。

日本語の「公（おおやけ）」は元々「大きな家」を意味し、中国から「公」と「私」という言葉がもたらされた際にその読み方を得た。その後、「公」と「私」は、江戸時代の封建制度を支える構造的な関係を表すものとして根付いた。江戸時代の封建制度では、幕府が「公」であり、藩が「私」であった。また、藩が「公」であり、家臣が「私」であった。このシステムは、「奉公」（「公への貢献」と書くが、「徒弟奉公」を意味する）という言葉に見られるように、封建制度の最も底辺にまで組み込まれていた。西洋の公／私関係と比較すると、西洋の公／私は基本的に階層的な関係を持たず、異なる領域を構成すると考えられていたのに対し、「公」は「公」と「私」の関係において常に上位に位置づけられ、より高い価値を持つと考えられていた。ヨーロッパやアメリカの公的領域の主要なプレイヤーとしての「公」とは、理性的であり、公的領域において理性的な他者との対話ができる市民の集団である。「私」は中世後期に確立された一人称代名詞であり、「我」とは異なり、他者に対して控えめな「私」は、「公」に対してその存在や思考を主張・正当化する勢いを持つ存在にはなり得ない（寺尾 1997, 135。角括弧は著者が追加した）。

階層の頂点にいる人々を「公」と理解することから、公的領域でガバナンスに従事するアクターは、専ら国家のアクターであると認識されている。寺尾氏が指摘するように、英語の「general public」は主権を持つメンバーという意味合いを持つ傾向があるが、その日本語訳である「公衆」にはそのような意味合いはなく、単に人々を意味する（Terao 1997, 136）。「公」という概念のこのような理解の結果、日本国民は通常、政治参加を控えており、権利が争われた場合にのみ権利を主張する。日本の心理学者である南博氏が提唱したように、「自己は日本では通常、自律的な個人の尊厳という観点からではなく、利己的な個人の利益という観点から主張される」（Minami 1953, 40）。言い換えれば、市民は、公的ガバナンスに参加するという市民の義務を果たすためではなく、それに対する責任がない人々として、意見を表明すると見なされている。

日本国民は、政治や公共政策へのインプットを行うことにほとんど関心を示さない（村山 2003）。これは、アドボカシーやロビー活動などの手段を通じてインプットを提供する他の西欧諸国の市民と比較すると対照的である。アドボカシー機能を担うNGOの数は日本で比較的限られていると、ロバート・ペッカネンは指摘している（Pekkanen 2006）。ジョンズ・ホプキンス大学グループが実施した調査によると、1990年代初頭のスウェーデンと日本のサービス提供NGOとアドボカシーNGOの比率には顕著な乖離が見られた。スウェーデンではその比率が1対1.07であったのに対し、日本では約1対0.14と著しく低かった。[2] 日本人は一般的に、積極的自由の行使や政治への参加に関心がない。日本国民はガバナンスのために権威に依存し、個別の行動をとったり政治的に参加したりする傾向がない（川島 2000）。公共圏内の問題は、歴史的に国家のアクターが対処すべき問題と見なされてきた。

4. 変化の兆し

このような政治文化が日本で支配的であり続けている一方で、態度の変化を示す複数の兆候が見られる。第一に、インターネットは、街頭デモに参加することを望まない人々でさえも、国民が「声を上げ」、請願運動を開始するための主要なプラットフォームとなっている。ソーシャルネットワーキングサイトも、自分の意見を表明する手段として利用されている。

若い世代のメンバーは、発言、募金活動、アドボカシー活動など、様々な社会的・政治的活動にますます積極的に参加している。そのような兆候の一つは、2021年2月のミャンマーでのクーデター事件で見られた。若い活動家、ジャーナリスト、映画製作者たちは、ミャンマーに関する情報の拡散、意識の向上、そして日本政府の対ミャンマー政策の変更を提唱することに尽力している。

したがって、社会が変容を遂げていると結論付けることができるだろうか？おそらくそうかもしれないが、そのような主張をする前に、かなりの研究が必要であろう。■

参考文献

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[1] 日本における官僚制の中央的役割については、例えばJohnson 1982を参照のこと。

[2] スウェーデンの数値は1992年時点、日本の数値は1995年時点のものである。ジョンズ・ホプキンス大学、比較非営利セクタープロジェクト。

■ 市原 麻衣子は、日本の一橋大学大学院法学研究科および国際・公共政策大学院の教授であり、国際担当副学長である。

■ 編集朴 漢秀、研究員

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