[Travaux conjoints Corée-Japon sur le Monde 2050] ③ Ajuster les déséquilibres nets des bénéfices dans une géopolitique complexe : Coopération fondamentale en matière de sécurité entre le Japon et la Corée du Sud

I. Introduction : La question

L’Indo-Pacifique est entouré d’une géographie complexe. Dans un tel environnement, les changements dans les menaces sécuritaires façonnent les vues uniques des perceptions des acteurs de diverses manières. Bien que la distribution du pouvoir ait changé à ce jour et continuera de changer vers 2050, l’un des facteurs immuables serait la géographie.

D’une part, la Corée du Sud est préoccupée par la dynamique de sécurité découlant de la masse terrestre eurasienne. Il va sans dire que la menace la plus importante est la Corée du Nord, la plus proche, mais les impacts de la Chine et de la Russie affectent toujours indirectement la Corée du Sud par le biais de la Corée du Nord. Le Japon, d’autre part, séparé du continent, a été moins menacé par le renforcement militaire continental dans le domaine terrestre. Cependant, alors que l’expansion maritime de la Chine entre en conflit avec le contrôle territorial et les revendications maritimes du Japon en mer de Chine orientale, et que l’ambition de la Chine envers Taïwan et la mer de Chine méridionale devient évidente, il a été animé par un fort désir de se préparer aux éventualités. Les alliances avec les États-Unis ont été importantes pour les deux pays, mais elles fonctionnent différemment pour leur sécurité respective. Ce sont les raisons pour lesquelles les deux États les plus proches n’ont pas engagé une coopération sécuritaire forte jusqu’à présent, même en mettant de côté l’effet de leurs problèmes politiques et diplomatiques internes.

La question centrale à cet égard serait de savoir si les deux pays seraient mieux lotis en maintenant cette séparation jusqu’en 2050, en anticipant le possible déclin relatif de la puissance américaine. La littérature existante sur la politique des alliances ne semble pas répondre adéquatement à cette question car le réalisme structurel qui sous-tend cette littérature présuppose des interactions d’alignement entre des acteurs unitaires dont la puissance varie (Waltz 2010).

En conséquence, bien que diverses explications aient émergé pour expliquer la dynamique derrière l’absence et l’émergence d’alignements entre les alliés des États-Unis dans l’Indo-Pacifique, aucune d’entre elles n’intègre explicitement les facteurs géographiques dans leurs modèles, car cela brise la règle fondamentale du réalisme structurel selon laquelle les États sont des acteurs unitaires, et son modèle de théorie des jeux de la politique des alliances peut ne pas être applicable à divers cas (Cha 2000 ; 2010).

Bien que cela ne pose pas de problème majeur lors de l’évaluation de la politique des alliances dans les zones continentales d’Europe et du Moyen-Orient où la plupart des États impliqués sont proches les uns des autres avec des frontières terrestres (Waltz 1994 ; Schweller 1998 ; Walt 1990), le problème prend une ampleur considérable dans les cas où il existe diverses combinaisons de puissances terrestres et maritimes. Dans l’Indo-Pacifique, aucune menace sécuritaire unique n’a d’impacts symétriques sur les puissances régionales, y compris le Japon et la Corée du Sud. Par conséquent, il serait erroné de penser que le simple fait que la menace chinoise croît, que la Corée du Nord développe des armes avancées, ou que la puissance américaine décline dans le Pacifique occidental ne déclenche pas automatiquement un alignement sécuritaire plus fort entre le Japon et la Corée du Sud. Un optimisme trop simpliste ou un pessimisme déterministe quant à la coopération sécuritaire entre les deux pourraient généralement être déduits des théories existantes.

Cependant, tout en mettant en garde contre ces deux extrêmes, les deux pays pourraient explorer une approche raisonnable de coopération dans la réalité géopolitique. En tant qu’alternative, cet article propose l’approche de la « Coopération fondamentale », qui est flexiblement applicable à toutes les exigences de sécurité des deux pays malgré les divergences d’intérêts. Ce faisant, cette approche devrait atténuer de manière globale les déséquilibres nets des bénéfices dans la coopération bilatérale. Par cette approche prudente, cet article montre qu’il est toujours possible de construire un cadre de coopération sécuritaire bilatérale, même s’il est difficile de développer une coopération bilatérale contre une menace commune.

II. Politique des alliances dans une géographie diverse

Les études conventionnelles concernant le manque d’alliances ou d’alignements entre les alliés des États-Unis dans la région attribuent sa cause soit au rôle des États-Unis, soit à leur intention. Selon Victor Cha, d’une part, les États-Unis ont tenté de minimiser l’influence collective de leurs alliés sur leur politique étrangère en maintenant des alliances bilatérales distinctes (Cha 2010). D’autre part, Cha soutient également dans un autre ouvrage que les forts engagements sécuritaires des États-Unis envers le Japon et la Corée du Sud, en plus des craintes asymétriques d’abandon et d’enchevêtrement entre eux, ont rendu plus difficile la coopération entre les deux pays (Cha 2000). Yasuhiro Izumikawa rejoint ce dernier argument en ajoutant que ce sont les alliés des États-Unis qui avaient préconisé de maintenir des liens bilatéraux distincts avec les États-Unis en calculant prudemment les coûts et les bénéfices d’avoir une autre (d’autres) relation(s) de sécurité parmi eux (Izumikawa 2020).

En appliquant ce corpus de littérature à la situation actuelle, bien que l’initiative de l’administration Joseph Biden facilite la coopération sécuritaire trilatérale, ses engagements sécuritaires plus forts des États-Unis envers les deux pays pourraient avoir pour effet de diminuer les valeurs marginales de la coopération bilatérale entre le Japon et la Corée du Sud. Néanmoins, si les protégés des États-Unis sont préoccupés par leurs engagements sécuritaires envers eux-mêmes ou par leurs capacités à maintenir de tels engagements à long terme, ils pourraient prudemment se prémunir contre l’avenir incertain en augmentant la coopération bilatérale entre eux.

En fait, la Stratégie de sécurité nationale du Japon de 2022 stipule qu’« il devient de plus en plus difficile pour les États-Unis […] de gérer les risques dans la communauté internationale et de maintenir et développer un ordre international libre et ouvert (Le Cabinet japonais 2022) ».

Mais comme ce sentiment d’incertitude n’est pas aigu à l’heure actuelle, l’urgence de l’effort des deux pays ne serait pas forte, même si leur environnement sécuritaire environnant se détériore. Les divergences d’intérêts sécuritaires des deux parties découlant de différents environnements géographiques les entourant serviraient davantage d’obstacle à la coopération.

Pour la Corée du Sud, la menace principale est la Corée du Nord en raison de sa proximité géographique. Il est incertain que la Corée du Nord puisse survivre jusqu’en 2050, mais soit son effondrement soudain et non pacifique, soit des actions militaires plus agressives auraient un impact sérieux sur la sécurité de la Corée du Sud. La posture militaire de la Corée du Nord était orientée vers la préemption en raison de son infériorité conventionnelle et du manque de capacité de seconde frappe nucléaire invulnérable. Cela pousse la Corée du Sud à renforcer ses capacités militaires conventionnelles en se concentrant sur la préemption pour prévenir et neutraliser les premières frappes nucléaires de la Corée du Nord. Par contraste, bien qu’adjacente à la Chine, la Corée du Sud est moins menacée par la Chine que le Japon et d’autres puissances régionales, y compris Taïwan, qui subissent la pression de son expansion maritime. La sécurité de la Corée du Sud serait également affectée par la possible contingence de Taïwan, résultant d’une confrontation directe entre la Chine et les États-Unis et de la perturbation de ses voies de communication maritimes (SLOCs). Cependant, cette préoccupation ne s’est pas traduite par une posture de défense visant à dissuader la Chine. Plutôt, sa réponse à l’expansion maritime de la Chine semble être ce que la littérature sur les relations internationales appelle la « distanciation » par rapport à ses cibles principales comme Taïwan (Schweller 1994).

C’est pourquoi la Stratégie Indo-Pacifique de la Corée du Sud de 2022 faisait référence à « l’importance de la paix et de la stabilité dans le détroit de Taïwan » tout en nommant simultanément la Chine comme « un partenaire clé pour la réalisation de la prospérité et de la paix dans l’Indo-Pacifique (Gouvernement de la République de Corée 2022) ». Cette attitude ambivalente est compréhensible si l’on considère la géographie entourant la péninsule coréenne. Parce que la Chine est un allié par traité de la Corée du Nord, et qu’elle peut projeter sa puissance terrestre par le Nord, la Corée du Sud a toutes les raisons de craindre une réponse agressive de la Chine contre le soutien de la Corée du Sud à Taïwan. Par conséquent, tant que la Corée du Nord existera, il y aura une structure géopolitique dans laquelle la Corée du Sud ne pourra pas être trop dure envers la Chine dans la contingence de Taïwan.

Pour le Japon, au contraire, la menace principale est la Chine. L’expansion maritime chinoise a contraint le Japon à déplacer le centre de gravité de sa défense du nord vers le sud. Mais le fait que la plupart des troupes des Forces d’autodéfense japonaises (JSDF) soient concentrées dans le nord et que les îles du Sud-Ouest, géographiquement dispersées, soient difficiles à défendre, nécessite une posture de force plus mobile et avancée (Hirohito 2023).

Outre les opérations de la Chine dans les eaux entourant les îles Senkaku, ses activités forcées autour de Taïwan ont amené les Japonais à craindre que la sécurité des îles du Sud-Ouest ne soit presque inséparable de la sécurité de Taïwan, compte tenu de la proximité géographique. Par contraste, la crainte du Japon vis-à-vis de la Corée du Nord a été apaisée par la simple existence de la Corée du Sud. Bien que les efforts du Japon pour renforcer ses capacités de défense antimissile aient été facilités par la menace de missiles nord-coréens, l’efficacité de sa défense antimissile robuste contre les missiles nord-coréens n’a pas encore disparu, conduisant à une perception de menace relativement bénigne envers le Nord.

En conséquence, tant que la Corée du Sud continuera d’exister et de prospérer, l’importance stratégique de la Corée du Sud est parfois presque invisible parmi les Japonais. Autrement dit, une Corée du Sud plus forte sert les intérêts de sécurité du Japon, mais cet aspect est parfois négligé.

Deux alliances avec les États-Unis compliquent davantage le calcul stratégique entre les deux. Alors que l’alliance États-Unis-Corée vise presque exclusivement la défense de la Corée du Sud, l’alliance États-Unis-Japon a des objectifs plus larges, du moins du point de vue des États-Unis et d’autres acteurs régionaux comme la Corée du Sud. Conventionnellement, l’alliance États-Unis-Japon a servi un double objectif : la défense du Japon et le maintien de la paix et de la sécurité en « Extrême-Orient », y compris la Corée du Sud, Taïwan et les Philippines. Il est donc naturel que les Sud-Coréens s’attendent à ce que le Japon fournisse une base solide aux forces américaines pour augmenter les opérations dans la péninsule, comme l’a déclaré le président coréen Yoon Suk-yeol en 2023, les bases des forces des Nations Unies au Japon ont servi de plus grand moyen de dissuasion contre l’invasion de la Corée du Nord vers le Sud.

Au contraire, les Japonais avaient conventionnellement considéré cette architecture ainsi qu’un lien de sécurité plus fort avec la Corée du Sud comme quelque chose qui pourrait piéger le Japon dans la guerre de la péninsule coréenne, surtout pendant la Guerre Froide (Cha 2000). De plus, sa proximité géographique avec la Corée du Nord dotée d’armes nucléaires, ainsi que la relation asymétrique dans l’alliance États-Unis-Corée, préoccupent toujours les Sud-Coréens quant à la crédibilité de la dissuasion étendue des États-Unis. Contrairement à la Corée du Sud, la préoccupation du Japon concernant la dissuasion étendue des États-Unis est plus bénigne en raison de la combinaison du fait qu’il est séparé de ses menaces par la mer, de la valeur stratégique plus large de l’alliance, de l’hypothèse que la défense antimissile du Japon fonctionnerait contre les frappes de missiles nord-coréens, et que la Chine a moins d’incitation à utiliser des armes nucléaires étant donné sa supériorité conventionnelle sur le Japon.

En somme, le Japon et la Corée du Sud ont un intérêt géopolitique à se distancier des préoccupations sécuritaires primaires de l’autre, même en mettant de côté les dynamiques politiques internes. Si tel est le cas, la question suivante serait de savoir dans quelle mesure il est raisonnable pour les deux de maintenir cette stratégie de distanciation à long terme.

III. Évolution des bénéfices nets de la coopération sécuritaire bilatérale

Pour examiner cette question, il serait important de considérer comment les bénéfices nets pour les deux pays évolueraient vers 2050. Sur la base de l’hypothèse ci-dessus, le bénéfice net de la Corée du Sud de la coopération avec le Japon serait plus élevé que celui du Japon à court terme. Même si la Corée du Sud développe l’une des armées les plus avancées au monde en termes de dépenses de défense, l’accent mis par la Corée du Nord sur les missiles balistiques à courte portée (SRBM) et les missiles balistiques intercontinentaux (ICBM) armés de nucléaires provoque des craintes asymétriques entre la Corée du Sud et le Japon ; alors que ces missiles pourraient avoir un effet dévastateur sur le sol sud-coréen et saper la crédibilité de la dissuasion étendue des États-Unis, l’effort insuffisant de la Corée du Nord pour moderniser les missiles à moyenne portée (MRBM) n’a pas rendu le Japon désespéré de coopérer avec la Corée du Sud.

En conséquence, en plus de la dépendance vis-à-vis des forces américaines, la Corée du Sud serait mieux lotie en attendant le soutien du Japon en matière de logistique, d’équipement et de renseignement opérationnel en cas de guerre. La capacité de soutien à la guerre serait essentielle car l’attrition est devenue le facteur dominant dans la guerre contemporaine. L’avènement de nouvelles technologies telles que les missiles de précision, les capteurs de renseignement, de surveillance et de reconnaissance (ISR), et les drones a pour effet de soutenir des opérations militaires plus longues plutôt que de contribuer à une victoire rapide, comme nous l’avons vu dans la guerre en Ukraine. Le soutien robuste du Japon pourrait améliorer l’effort de soutien à la guerre de la Corée du Sud à cet égard.

En revanche, il ne serait pas réaliste pour le Japon d’attendre un rôle conséquent de la Corée du Sud dans la confrontation avec la Chine, compte tenu de la réalité géographique immuable entourant la Corée du Sud (bien que la coopération sur les questions nord-coréennes générerait certains bénéfices pour le Japon). En conséquence, nous pourrions observer une Corée du Sud plus désireuse et un Japon moins désireux en ce qui concerne la coopération sécuritaire bilatérale à court terme (d’un point de vue purement axé sur la sécurité).

Cela pourrait changer avec le temps. Alors que la Corée du Nord continue de développer ses capacités nucléaires et balistiques, l’effort de la Corée du Sud pour renforcer ses capacités de défense pourrait accroître son autonomie de défense pour répondre à la menace nord-coréenne à long terme. Cela réduirait la valeur de compter sur le soutien japonais pour la Corée. Au contraire, une fois que la technologie militaire nord-coréenne sur les SRBM et les ICBM atteindra un certain niveau, elle pourrait enfin entreprendre la modernisation des MRBM qui est actuellement reportée. Si cela se matérialise, le Japon pourrait se sentir directement menacé par les missiles nord-coréens, conduisant à une reconnaissance plus forte de l’attente d’une coopération sécuritaire avec la Corée du Sud.

Pendant ce temps, une Chine plus forte et un déclin relatif de la puissance américaine généreraient une nécessité croissante pour le Japon de coopérer avec d’autres partenaires, y compris la Corée du Sud, tandis que la difficulté de la Corée du Sud à résister à l’agressivité de la Chine envers ses voisins pourrait ne pas changer. En conséquence, nous pourrions observer un Japon plus désireux et une Corée du Sud moins désireuse en ce qui concerne la coopération sécuritaire bilatérale à long terme.

Bien sûr, ce changement dans les bénéfices nets de la coopération est relatif et ne se matérialiserait pas du jour au lendemain, mais progresserait plutôt progressivement. Ainsi, il pourrait être dans l’intérêt du Japon d’agir tôt en profitant des déséquilibres nets actuels des bénéfices entre les deux.

IV. La « Coopération fondamentale » comme stratégie coopérative

Même si agir tôt est une stratégie judicieuse pour le Japon, l’utilité de la coopération sera limitée pour le Japon si elle est exclusivement axée sur la Corée du Nord. Par conséquent, lier la Corée du Sud à la coopération dans un large éventail de situations, y compris les contingences initiées par la Chine à des stades précoces, servirait les intérêts du Japon. Mais pour la Corée du Sud, une focalisation trop explicite sur la Chine entrerait en conflit avec sa stratégie de facto de « distanciation ». Pour atténuer ces exigences divergentes, les deux pays pourraient envisager de forger l’infrastructure de base de la coopération sécuritaire qui sert toutes les situations affectant les deux parties de manière flexible. C’est l’approche que j’appelle la « Coopération fondamentale ».

Cette approche peut inclure les domaines suivants. Premièrement, les deux pays devraient envisager une coopération en matière de production de défense garantissant les capacités de soutien à la guerre à l’ère de la guerre d’attrition. Les réponses aux menaces nord-coréennes et chinoises nécessiteraient des articles consommables tels que des missiles offensifs et défensifs, ainsi que des munitions. Alors que la Corée du Sud a développé une large gamme de missiles balistiques et de croisière pour neutraliser les capacités de missiles de la Corée du Nord, le manque de systèmes ISR adéquats jette un doute sur l’utilité opérationnelle de la stratégie employant de tels missiles. Sur ce point, le Japon développe des options pour améliorer les capacités ISR et de ciblage de missiles telles que les satellites et les petits missiles d’observation consommables. La Corée du Sud pourrait envisager d’introduire ces capacités avec l’aide du Japon.

En retour, l’industrie de défense japonaise manque d’une base de production solide pour les munitions destinées aux actifs terrestres, principalement en raison de sa faible priorité. Mais alors que la demande en temps de paix pour de telles munitions pour les systèmes terrestres est limitée, il est toujours nécessaire de se préparer à une augmentation de la demande dans certaines contingences où la défense territoriale du Japon est en jeu. Si tel est le cas, plutôt que de maintenir une capacité de production redondante de munitions, le Japon pourrait examiner l’interopérabilité entre les systèmes terrestres japonais tels que l’artillerie et les obus et munitions coréens, en prévision d’une augmentation de la demande en temps de guerre.

Un autre domaine de coopération serait les exercices militaires rotatifs des JSDF et des troupes coréennes entre les bases japonaises et coréennes. De tels exercices renforceraient la préparation des troupes tout en augmentant la profondeur stratégique et la survivabilité face aux frappes de missiles à longue portée de l’ennemi. Les plateformes avancées de la Corée du Sud telles que les F-35 sont à portée des missiles balistiques de la Corée du Nord. De même, les ports et les bases aériennes du Japon sont sous la menace des missiles à longue portée chinois. La rotation des troupes japonaises et coréennes ne change pas fondamentalement la nature de ces menaces, mais la Corée du Nord et la Chine pourraient réfléchir à deux fois avant de cibler des actifs ennemis situés dans un autre pays, car cela pourrait piéger la menace secondaire dans la guerre et faire escalader le conflit latéralement.

De plus, l’inclusion des bases militaires australiennes et philippines dans les choix de rotation pour le Japon et la Corée du Sud pourrait compliquer davantage les calculs stratégiques de l’ennemi. Pour soutenir cet effort institutionnellement, les deux pays pourraient entamer des discussions sur la conclusion d’un accord sur les forces en visite (VFA), également appelé accord d’accès réciproque (RAA) au Japon.

La coordination opérationnelle serait une option un peu plus difficile, mais elle mérite d’être envisagée à condition qu’elle serve d’infrastructure utilisée pour toute contingence régionale. L’intégration réciproque de liaisons militaires aux commandements opérationnels des deux pays ou aux centres de coordination opérationnelle des alliances avec les États-Unis (Combined Forces Command (CFC) et Bilateral Operation Coordination Center (BOCC)) pourrait être la première étape plus facile pour la coordination opérationnelle.

La deuxième étape de la coordination opérationnelle serait la phase de planification. Bien qu’il soit difficile pour les deux pays de combattre côte à côte contre un adversaire commun, il convient d’examiner comment compter sur le soutien logistique de l’autre en temps de guerre. Pour ce faire de manière optimale, une planification conjointe préalable du soutien logistique et la mise en place de l’infrastructure nécessaire (Accord d’acquisition et de services croisés (ACSA)/Accord de soutien logistique mutuel (MLSA)) pourraient accroître l’efficacité des capacités militaires globales.

En outre, l’engagement conjoint avec les partenaires régionaux, en particulier pour aider les capacités des partenaires à résister aux actions assertives de la Chine ou à stabiliser les SLOCs critiques des deux pays dans le Pacifique, servirait les intérêts des deux parties tout en évitant une réponse forte de la Chine. Les exemples pourraient inclure un effort conjoint pour fournir une assistance sécuritaire aux Philippines, en se concentrant sur les capacités de sensibilisation au domaine maritime, ou pour renforcer la résilience économique et sociale de Taïwan face aux tactiques de zone grise de la Chine, telles que l’augmentation des stocks de gaz naturel et l’examen de mesures pour protéger les réseaux de câbles sous-marins.

Ces mesures n’ont pas nécessairement à spécifier les menaces cibles, mais pourraient fonctionner comme base pour accroître l’efficacité des capacités globales des deux pays à répondre à des menaces spécifiques lors de contingences. De plus, comme ces mesures pourraient servir de base et de complément aux deux alliances avec les États-Unis, elles contribueraient à l’intégration des alliés et des partenaires dans cette région. Par la « Coopération fondamentale » composée de ces éléments, les deux parties pourraient surmonter la divergence des intérêts, des priorités et des bénéfices nets tout en minimisant les coûts géostratégiques associés à la coopération. L’ajustement entre « lier » et « distancer » est au cœur de cette approche.

V. Conclusion

La coopération sécuritaire entre le Japon et la Corée du Sud a souffert non seulement de la méfiance politique et diplomatique, mais aussi des divergences inhérentes aux intérêts géostratégiques. Mais cela ne signifie pas que les deux pays ne bénéficieront jamais d’alignements sécuritaires lorsque l’approche est soigneusement conçue. Cet article a mis en évidence ce double aspect en concevant le concept de « Coopération fondamentale ». L’inaction a été le luxe de l’environnement sécuritaire relativement modéré dans cette région après la Seconde Guerre mondiale, en particulier pour le Japon. Les tendances récentes montrent que cet environnement modéré a cessé d’exister, nécessitant des actions immédiates pour les deux pays.■

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■ Hirohito Ogi est chercheur principal à l’Asia Pacific Initiative (API) et à l’Institute of Geoeconomics, International House of Japan

■ Edited by Chaerin Kim, Research Assistant

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