[Cooperación Conjunta Corea-Japón en el Mundo 2050] ③ Ajuste de los Desequilibrios Netos de Beneficios en Geopolítica Compleja: Cooperación de Seguridad Fundamental entre Japón y Corea del Sur

I. Introducción: El Problema

El Indo-Pacífico está rodeado por una geografía compleja. En tal entorno, los cambios en las amenazas a la seguridad dan forma a las visiones únicas de las percepciones de los actores de diversas maneras. Aunque la distribución del poder ha cambiado hasta la fecha y seguirá cambiando constantemente hacia 2050, uno de los factores inmutables sería la geografía.

Por un lado, Corea del Sur está preocupada por la dinámica de seguridad derivada de la masa terrestre euroasiática. Huelga decir que la amenaza más prominente es la cercana Corea del Norte, pero los impactos de China y Rusia siempre afectan indirectamente a Corea del Sur a través de Corea del Norte. Japón, por otro lado, separado del continente, se ha visto menos amenazado por el aumento del poder militar continental en el dominio terrestre. Sin embargo, a medida que la expansión marítima de China entra en conflicto con el control territorial y las reclamaciones marítimas de Japón en el Mar de China Oriental, y a medida que la ambición de China hacia Taiwán y el Mar de China Meridional se hace evidente, se ha visto impulsado por un fuerte sentido de preparación para contingencias. Las alianzas con Estados Unidos han sido importantes para ambos países, pero funcionan de manera diferente para su respectiva seguridad. Estas son las razones por las que los dos estados más cercanos no han entablado una fuerte cooperación en seguridad hasta ahora, incluso si se dejan de lado los efectos de sus problemas políticos y diplomáticos internos.

La pregunta central a este respecto sería si ambos países estarán en mejor situación manteniendo esta separación hacia 2050 en previsión de la posible disminución del poder relativo de EE. UU. La literatura existente sobre política de alianzas no parece responder adecuadamente a esta pregunta porque el realismo estructural que sustenta esta literatura presupone interacciones de alineación entre actores unitarios cuyo poder varía (Waltz 2010).

Como resultado, si bien surgieron varias explicaciones para dilucidar la dinámica detrás de la ausencia y la emergencia de alineaciones entre los aliados de EE. UU. en el Indo-Pacífico, ninguna de ellas incorpora explícitamente factores geográficos en sus modelos porque esto rompe la regla fundamental del realismo estructural de que los estados son actores unitarios, y su modelo de teoría de juegos de la política de alianzas puede no ser aplicable a casos diversos (Cha 2000; 2010).

Si bien esto no genera un gran problema al evaluar la política de alianzas en áreas continentales en Europa y Medio Oriente, donde la mayoría de los estados involucrados están cerca unos de otros con fronteras terrestres (Waltz 1994; Schweller 1998; Walt 1990), el problema se agrava en casos donde existen combinaciones diversas de potencias terrestres y marítimas. En el Indo-Pacífico, ninguna amenaza a la seguridad tiene impactos simétricos en las potencias regionales, incluidas Japón y Corea del Sur. En consecuencia, sería erróneo pensar que el simple hecho de que la amenaza de China esté creciendo, Corea del Norte esté desarrollando armas avanzadas o el poder de EE. UU. esté disminuyendo en el Pacífico Occidental no desencadena automáticamente una alineación de seguridad más fuerte entre Japón y Corea del Sur. El optimismo o el pesimismo simplistas con respecto a la cooperación en seguridad entre ambos podrían inferirse generalmente de las teorías existentes.

Sin embargo, al advertir sobre estos dos extremos, ambos países podrían explorar un enfoque razonable de cooperación en medio de la realidad geopolítica. Como alternativa, este artículo propone el enfoque de "Cooperación Fundamental", que es flexiblemente aplicable a cualquier requisito de seguridad de ambos países a pesar de las divergencias de intereses. Al hacerlo, se espera que este enfoque mitigue integralmente los desequilibrios netos de beneficios en la cooperación bilateral. A través de este enfoque cauteloso, este artículo demuestra que la construcción de un marco para la cooperación en seguridad bilateral aún es posible, aunque el desarrollo de la cooperación bilateral contra una amenaza común sea difícil.

II. Política de Alianzas en Geografía Diversa

Los estudios convencionales sobre la falta de alianzas o alineaciones entre los aliados de EE. UU. en la región atribuyen su causa al papel o la intención de EE. UU. Según Victor Cha, por un lado, Estados Unidos ha intentado minimizar la influencia colectiva de sus aliados en su política exterior manteniendo alianzas bilaterales separadas (Cha 2010). Por otro lado, Cha también argumenta en otro trabajo que los fuertes compromisos de seguridad de EE. UU. con Japón y Corea del Sur, además de los miedos asimétricos de abandono y atrapamiento entre ellos, han dificultado que ambos países cooperen entre sí (Cha 2000). Yasuhiro Izumikawa se une a este último argumento al añadir que fueron los aliados de EE. UU. quienes abogaron por mantener vínculos bilaterales separados con Estados Unidos, calculando cuidadosamente los costos y beneficios de tener otro(s) vínculo(s) de seguridad entre ellos (Izumikawa 2020).

Al aplicar este cuerpo de literatura a la situación actual, si bien la iniciativa de la administración Joseph Biden está facilitando la cooperación trilateral en seguridad, sus fuertes compromisos de seguridad de EE. UU. con ambos países pueden tener el efecto de disminuir los valores marginales de la cooperación bilateral entre Japón y Corea del Sur. Aun así, si los protegidos de EE. UU. están preocupados por sus compromisos de seguridad hacia sí mismos o por su capacidad para mantener tales compromisos a largo plazo, pueden cubrirse cautelosamente contra el futuro incierto aumentando la cooperación bilateral entre ellos.

De hecho, la Estrategia Nacional de Seguridad de Japón de 2022 postula que "cada vez es más difícil para Estados Unidos [...] gestionar los riesgos en la comunidad internacional y mantener y desarrollar un orden internacional libre y abierto (El Gabinete Japonés 2022)".

Pero dado que esta sensación de incertidumbre no es aguda en la actualidad, la urgencia del esfuerzo de los dos países no sería fuerte, aunque su entorno de seguridad circundante se deteriore. Las divergentes intereses de seguridad de las dos partes, derivados de diferentes entornos geográficos que los rodean, servirían aún más como un obstáculo para la cooperación.

Para Corea del Sur, la amenaza principal es Corea del Norte debido a su proximidad geográfica. Es incierto que Corea del Norte pueda sobrevivir hasta 2050, pero ya sea su colapso repentino y no pacífico o acciones militares más agresivas tendrían un grave impacto en la seguridad de Corea del Sur. La postura militar de Corea del Norte se inclinó hacia la preemptión debido a su inferioridad convencional y la falta de una capacidad nuclear de segundo ataque invulnerable. Esto está impulsando a Corea del Sur a acumular capacidades militares convencionales centradas en la preemptión para prevenir y neutralizar los primeros ataques nucleares de Corea del Norte. Por el contrario, aunque es adyacente a China, Corea del Sur se ve menos amenazada por China que Japón y otras potencias regionales, incluida Taiwán, que están bajo la presión de su expansión marítima. La seguridad de Corea del Sur también se vería afectada por la posible contingencia de Taiwán como resultado de la confrontación directa entre China y Estados Unidos y la interrupción de sus líneas de comunicación marítimas (SLOCs). Sin embargo, esta preocupación no ha culminado en una postura de defensa para disuadir a China. Más bien, su respuesta a la expansión marítima de China parece ser lo que la literatura de relaciones internacionales llama "distanciamiento" de sus principales objetivos como Taiwán (Schweller 1994).

Es por eso que la Estrategia del Indo-Pacífico de Corea del Sur de 2022 se refirió a "la importancia de la paz y la estabilidad en el Estrecho de Taiwán" y, al mismo tiempo, nombró a China como "un socio clave para lograr la prosperidad y la paz en el Indo-Pacífico (Gobierno de la ROK 2022)". Esta actitud ambivalente es comprensible si se considera la geografía que rodea la Península de Corea. Dado que China es un aliado de tratado de Corea del Norte y puede proyectar su poder terrestre a través del Norte, Corea del Sur tiene todas las razones para temer una respuesta agresiva de China contra el apoyo de Corea del Sur a Taiwán. Por lo tanto, mientras exista Corea del Norte, existirá una estructura geopolítica en la que Corea del Sur no podrá ser demasiado dura contra China en la contingencia de Taiwán.

Para Japón, por el contrario, la amenaza principal es China. La expansión marítima china ha obligado a Japón a cambiar el centro de gravedad de la defensa de Japón del norte al sur. Pero el hecho de que la mayoría de las tropas de las Fuerzas de Autodefensa de Japón (JSDF) estén concentradas en el norte y las islas del Suroeste, geográficamente dispersas, sean difíciles de defender, requiere una postura de fuerza más móvil y adelantada (Hirohito 2023).

Además de las operaciones de China en las aguas que rodean las islas Senkaku, sus actividades contundentes en torno a Taiwán han llevado a los japoneses a temer que la seguridad de las islas del Suroeste sea casi inseparable de la seguridad de Taiwán dada la proximidad geográfica. Por el contrario, el temor de Japón a Corea del Norte se ha aliviado por la mera existencia de Corea del Sur. Si bien los esfuerzos de Japón para fortalecer sus capacidades de defensa antimisiles se han visto facilitados por la amenaza de misiles de Corea del Norte, la efectividad de su robusta defensa antimisiles contra los misiles de Corea del Norte aún no se ha perdido, lo que lleva a una percepción de amenaza relativamente benigna hacia el Norte.

Como resultado, mientras Corea del Sur continúe existiendo y prosperando, la importancia estratégica de Corea del Sur a veces es casi invisible entre los japoneses. Dicho de otra manera, una Corea del Sur más fuerte sirve a los intereses de seguridad de Japón, pero este aspecto a veces se pasa por alto.

Dos alianzas con Estados Unidos complican aún más el cálculo estratégico entre ambos. Mientras que la alianza EE. UU.-Corea tiene como objetivo casi exclusivamente la defensa de Corea del Sur, la alianza EE. UU.-Japón tiene objetivos más amplios, al menos desde el lado de EE. UU. y de otros actores regionales como Corea del Sur. Convencionalmente, la alianza EE. UU.-Japón ha servido a un doble propósito: la defensa de Japón y el mantenimiento de la paz y la seguridad en el "Lejano Oriente", incluidos Corea del Sur, Taiwán y Filipinas. Por lo tanto, es natural que los surcoreanos esperen que Japón proporcione una base sólida para las operaciones de aumento de las fuerzas de EE. UU. en la Península, como afirmó el presidente de Corea, Yoon Suk-yeol, en 2023, que las bases de la fuerza de las Naciones Unidas en Japón han funcionado como el elemento disuasorio más fuerte contra la invasión de Corea del Norte al Sur.

Por el contrario, los japoneses habían considerado convencionalmente esta arquitectura, así como un vínculo de seguridad más fuerte con Corea del Sur, como algo que podría atrapar a Japón en la guerra en la Península de Corea, especialmente durante la Guerra Fría (Cha 2000). Además, su proximidad geográfica a la Corea del Norte con armas nucleares, así como la relación asimétrica en la alianza EE. UU.-Corea, siempre preocupan a los surcoreanos sobre la credibilidad de la disuasión extendida de EE. UU. A diferencia de Corea del Sur, la preocupación de Japón por la disuasión extendida de EE. UU. es más benigna debido a la combinación del hecho de que está separada de sus amenazas por el mar, el valor estratégico más amplio de la alianza, la suposición de que la defensa antimisiles de Japón funcionaría contra los ataques de misiles de Corea del Norte, y que China tiene un menor incentivo para emplear armas nucleares dada su superioridad convencional sobre Japón.

En resumen, tanto Japón como Corea del Sur tienen un incentivo geopolítico para distanciarse de la preocupación de seguridad principal del otro, incluso si se dejan de lado las dinámicas políticas internas. Si ese es el caso, la siguiente pregunta sería cuán razonable es que los dos mantengan esta estrategia de distanciamiento a largo plazo.

III. Cambio en los Beneficios Netos de la Cooperación en Seguridad Bilateral

Para examinar esta cuestión, sería importante considerar cómo cambiarían los beneficios netos para ambos países hacia 2050. Basado en la suposición anterior, el beneficio neto de Corea del Sur por cooperar con Japón sería mayor que el de Japón en el corto plazo. A pesar de que Corea del Sur está desarrollando uno de los ejércitos más avanzados del mundo en términos de gasto en defensa, el enfoque de Corea del Norte en misiles balísticos de corto alcance (SRBM) y misiles balísticos intercontinentales (ICBM) armados nuclearmente causa temores asimétricos entre Corea del Sur y Japón; mientras que esos misiles pueden tener un efecto abrumador en suelo surcoreano y socavar la credibilidad de la disuasión extendida de EE. UU., el esfuerzo insuficiente de Corea del Norte para modernizar misiles balísticos de mediano alcance (MRBM) no ha hecho que Japón necesite desesperadamente cooperar con Corea del Sur.

Como resultado, además de la dependencia de las fuerzas de EE. UU., Corea del Sur estaría en mejor situación esperando el apoyo de Japón en logística, equipo e inteligencia operativa cuando estalle la guerra. La capacidad de sostener la guerra sería clave porque la atrición se ha convertido en el factor dominante en la guerra contemporánea. La llegada de nuevas tecnologías como misiles de precisión, sensores de inteligencia, vigilancia y reconocimiento (ISR), y drones tiene el efecto de sostener operaciones militares más largas en lugar de contribuir a una victoria rápida, como hemos visto en la guerra en Ucrania. El sólido apoyo de Japón podría mejorar el esfuerzo de sostenimiento de la guerra de Corea del Sur en este sentido.

En contraste, no sería realista que Japón esperara un papel consecuente de Corea del Sur en la confrontación con China, dada la realidad geográfica inmutable que rodea a Corea del Sur (aunque la cooperación en cuestiones de Corea del Norte generaría ciertos beneficios para Japón). Como resultado, podríamos ver que Corea del Sur está más ansiosa y Japón menos ansioso con respecto a la cooperación en seguridad bilateral en el corto plazo (desde una perspectiva puramente orientada a la seguridad).

Esto podría cambiar con el tiempo. Mientras Corea del Norte continúa desarrollando capacidades nucleares y de misiles, el esfuerzo de Corea del Sur por fortalecer sus capacidades de defensa podría mejorar su autonomía de defensa para responder a la amenaza de Corea del Norte a largo plazo. Esto reduciría el valor de contar con el apoyo japonés para Corea. Por el contrario, una vez que la tecnología militar de Corea del Norte en SRBM e ICBM alcance cierto nivel, finalmente podría emprender la modernización de MRBM que actualmente se pospone. Si esto se materializa, Japón podría sentirse directamente amenazado por los misiles norcoreanos, lo que llevaría a un mayor reconocimiento de la necesidad de cooperación en seguridad con Corea del Sur.

Mientras tanto, una China más fuerte y un poder estadounidense en declive relativo generarían una necesidad creciente para Japón de cooperar con otros socios, incluida Corea del Sur, mientras que la dificultad de Corea del Sur para mantenerse firme ante la agresividad de China hacia sus vecinos podría no cambiar. Como resultado, podríamos ver que Japón está más ansioso y Corea del Sur menos ansiosa con respecto a la cooperación en seguridad bilateral a largo plazo.

Por supuesto, este cambio en los beneficios netos de la cooperación es en términos relativos y no se materializaría de la noche a la mañana, sino que procedería gradualmente. Por lo tanto, podría ser beneficioso para Japón actuar pronto, aprovechando los desequilibrios netos actuales de beneficios entre ambos.

IV. La "Cooperación Fundamental" como Estrategia Cooperativa

Incluso si actuar pronto es una estrategia sensata para Japón, la utilidad de la cooperación será limitada para Japón si se enfoca exclusivamente en Corea del Norte. Por lo tanto, vincular a Corea del Sur a la cooperación en una amplia gama de situaciones, incluidas las contingencias iniciadas por China en etapas tempranas, serviría a los intereses de Japón. Pero para Corea del Sur, un enfoque demasiado explícito en China entraría en conflicto con su estrategia de facto de "distanciamiento". Para mitigar estos requisitos divergentes, ambos países podrían considerar forjar la infraestructura básica de cooperación en seguridad que sirva a cualquier situación que afecte a ambas partes de manera flexible. Ese es el enfoque que llamo "Cooperación Fundamental".

Este enfoque puede incluir las siguientes áreas. Primero, ambos países deberían considerar la cooperación en producción de defensa que garantice capacidades de sostenimiento de guerra en la era de la guerra de desgaste. Las respuestas a las amenazas de Corea del Norte y China requerirían artículos prescindibles como misiles ofensivos y defensivos, así como municiones. Mientras Corea del Sur ha desarrollado una amplia gama de misiles balísticos y de crucero para neutralizar las capacidades de misiles de Corea del Norte, la falta de sistemas ISR adecuados arroja dudas sobre la utilidad operativa de la estrategia que emplea tales misiles. En este punto, Japón está desarrollando opciones para mejorar las capacidades ISR y de puntería de misiles, como satélites y pequeños misiles de observación desechables. Corea del Sur podría considerar la introducción de estas capacidades con la ayuda de Japón.

A cambio, la industria de defensa de Japón carece de una base de producción sólida para municiones para activos terrestres, principalmente debido a su baja prioridad. Pero si bien la demanda en tiempos de paz de tales municiones para sistemas terrestres es limitada, aún es necesario prepararse para un aumento de la demanda en ciertas contingencias donde la defensa territorial de Japón esté en juego. Si este es el caso, en lugar de mantener una capacidad de producción redundante de municiones, Japón podría examinar la interoperabilidad entre los sistemas terrestres japoneses, como la artillería, y los proyectiles y municiones coreanos en previsión de una demanda creciente en tiempos de guerra.

Otra área de cooperación serían los ejercicios rotatorios de tropas de las JSDF y tropas coreanas entre bases japonesas y coreanas. Tales ejercicios mejorarían la preparación de las tropas al tiempo que aumentarían la profundidad estratégica y la supervivencia frente a los ataques de misiles de largo alcance del enemigo. Las plataformas avanzadas de Corea del Sur, como los F-35, están al alcance de los misiles balísticos de Corea del Norte. Del mismo modo, los puertos y bases aéreas de Japón están bajo la amenaza de misiles de largo alcance chinos. La rotación de tropas japonesas y coreanas no cambia fundamentalmente la naturaleza de estas amenazas, pero Corea del Norte y China podrían reflexionar sobre si atacar activos enemigos ubicados en otro país porque podría atrapar a la amenaza secundaria en la guerra y escalar el conflicto lateralmente.

Además, incluir bases militares australianas y filipinas en las opciones de rotación para Japón y Corea del Sur podría complicar aún más los cálculos estratégicos del enemigo. Para apoyar este esfuerzo institucionalmente, los dos países podrían comenzar a discutir la celebración de un acuerdo de fuerzas visitantes (VFA), también llamado acuerdo de acceso recíproco (RAA) en Japón.

La coordinación operativa sería una opción un poco más difícil, pero vale la pena considerarla siempre que sirva como infraestructura utilizada para cualquier contingencia regional. Elembedding recíproco de enlaces militares en los comandos operativos de ambos países o en los centros de coordinación de operaciones bilaterales de las alianzas con Estados Unidos (Comando de Fuerzas Combinadas (CFC) y Centro de Coordinación de Operaciones Bilaterales (BOCC)) pueden ser el primer paso más fácil para la coordinación operativa.

El segundo paso de coordinación operativa sería la fase de planificación. Aunque sería difícil para ambos países luchar codo con codo contra un adversario común, vale la pena considerar cómo contar con el apoyo logístico del otro en tiempos de guerra. Para hacerlo de manera óptima, una planificación conjunta previa sobre apoyo logístico y el establecimiento de la infraestructura necesaria (Acuerdo de Adquisición y Servicio Mutuo (ACSA)/Acuerdo de Apoyo Logístico Mutuo (MLSA)) podrían aumentar la efectividad de las capacidades militares agregadas.

Además, la participación conjunta con socios regionales, especialmente para ayudar a las capacidades de los socios a resistir las acciones asertivas de China o a estabilizar las líneas de comunicación marítimas (SLOCs) críticas de los dos países en el Pacífico, serviría a los intereses de ambas partes al tiempo que evitaría una respuesta enérgica de China. Los ejemplos podrían incluir un esfuerzo conjunto para proporcionar asistencia de seguridad a Filipinas centrándose en las capacidades de conocimiento del dominio marítimo o para mejorar la resiliencia económica y social de Taiwán contra las tácticas de zona gris de China, como el aumento de las reservas de gas natural y la consideración de medidas para proteger las redes de cables submarinos.

Estas medidas no necesariamente tienen que especificar amenazas objetivo, sino que podrían funcionar como base para aumentar la efectividad de las capacidades agregadas de ambos países para responder a amenazas específicas durante contingencias. Además, dado que estas medidas podrían servir como base y complemento a las dos alianzas con Estados Unidos, contribuirían a la integración de aliados y socios en esta región. A través de la "Cooperación Fundamental" que consta de estos elementos, ambas partes podrían superar la divergencia de intereses, prioridades y beneficios netos, al tiempo que minimizan los costos geoestratégicos asociados con la cooperación. El ajuste entre "vincular" y "distanciar" es el núcleo de este enfoque.

V. Conclusión

La cooperación en seguridad entre Japón y Corea del Sur ha sufrido no solo por la desconfianza política y diplomática, sino también por las divergencias inherentes de intereses geoestratégicos. Pero esto no significa que los dos países nunca se beneficiarán de alineaciones de seguridad cuando el enfoque se elabora con cautela. Este artículo destacó este doble aspecto diseñando el constructo de "Cooperación Fundamental". La inacción ha sido un lujo del entorno de seguridad relativamente moderado en esta región después de la Segunda Guerra Mundial, especialmente para Japón. Las tendencias recientes muestran que este entorno moderado ha dejado de existir, lo que exige acciones inmediatas para ambos países.■

Referencias

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■ Hirohito Ogi es Investigador Principal de la Asia Pacific Initiative (API) y del Instituto de Geoeconomía, International House of Japan

■ Editado por Chaerin Kim, Asistente de Investigación

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