[EAI 工作论文] 2025年韩日伙伴关系 ⑦ 亚洲区域卫生合作的可能性与挑战

Ⅰ. 引言

世界卫生组织（WHO）于2020年1月30日宣布，根据《国际卫生条例》（IHR），2019冠状病毒病（COVID-19）的传播构成国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。自2000年以来，PHEIC已多次因传染病疫情爆发而被宣布。例如，2009年H1N1流感疫情于2009年4月被宣布为PHEIC，并于一年零四个月后的2010年8月解除。2014年西非埃博拉病毒疫情于2014年8月被宣布为PHEIC，并于一年零七个月后的2016年3月解除。美洲寨卡病毒疫情于2016年2月被宣布为PHEIC，并于九个月后的2016年11月解除。至于COVID-19，在长达三年零三个月后，于2023年5月5日最终宣布解除PHEIC（Gumbrecht et al. 2023）；这一时期比以往的H1N1流感、埃博拉和寨卡病毒疫情都要长。

导致PHEIC旷日持久的背景是什么？原因之一是，与埃博拉出血热和猪流感等局部疫情不同，COVID-19病毒具有高度传染性，并在全球范围内引发了多次疫情。几乎所有国家立即专注于国内应对，导致疫苗和治疗药物等资源出现竞争。尽管前所未有的危机期间各国民族主义的加强团结了国内民众并促成了集体行动，但却削弱了国际合作（Mylonas and Whalley 2022）。在每个主权国家的领土内，如何管理疾病的问题属于各国的管辖范围；同时，在全球层面控制跨国传染病至关重要。因此，需要全球应对的卫生问题被称为“全球卫生”。[1]从国际政治的角度来看全球卫生，一个重要的问题是在没有世界政府的国际社会中，谁以何种形式控制全球卫生问题。在此之前，谈到全球卫生，许多人会想到世界卫生组织（WHO），但它并非全球卫生治理的唯一管理者（Kickbusch and Szabo 2014）。正如我在之前的著作中详细讨论过的（Takuma 2020），除WHO外，全球卫生治理的利益相关者和行为者众多，包括WHO成员国、制药公司、非政府组织以及联合国儿童基金会（UNICEF）和世界贸易组织（WTO）等其他联合国（UN）机构。在众多相互竞争的利益中控制全球卫生问题的过程被称为全球卫生治理（Kickbusch and Szabo 2014）；其机制极其复杂。

瑞士日内瓦高级国际关系学院的Ilona Kickbusch指出，要充分理解全球卫生所涉及的各机构和流程之间的联系和接口，卫生治理的空间有三个：全球卫生治理（Global Health Governance），包括具有明确卫生授权的机构和治理流程，如WHO；全球卫生治理（Global Governance for Health），包括不一定具有明确卫生授权但对卫生有直接或间接影响的全球治理机构和流程，如联合国或WTO；以及为全球卫生治理和/或全球卫生治理而进行的治理（Governance for Global Health），包括在国家和区域层面建立的为促进全球卫生治理和/或全球卫生治理而设立的机构和机制，如各国的外交卫生政策或美国外交关系委员会。根据Kickbusch的说法，这三个政治空间相互关联，它们的适当管理能够促成对全球卫生问题的恰当应对（Kickbusch and Szabo 2014）。归根结底，在全球层面管理卫生问题涉及各种政治空间。从全球视角来看，应对传染病的国际规范，如《国际卫生条例》（IHR）的各项规定，在应对此次大流行病时并未得到恰当遵守。换言之，Kickbusch称之为“全球卫生治理”的具有明确授权的机构和机制，在21世纪的多次大流行病中并未始终有效运作（Kahl and Wright 2021, p. 3）。

历史上，全球卫生合作在很大程度上不受地缘政治趋势的影响。例如，20世纪30年代日本与国际联盟之间的卫生合作，以及冷战期间美国与苏联之间在天花防治方面的合作（Takuma 2020）。此后，多位作者认为，直到冷战结束，全球卫生很少进入所谓的高政治领域（Labonté and Gagnon 2010; Youde 2016）。与此同时，自21世纪10年代以来，随着美国霸权的衰落以及中国、俄罗斯和美国之间政治紧张局势的加剧，全球卫生问题的控制已不再不受这些地缘政治趋势的影响（Fidler 2020）。我们仍然记得中美两国就COVID-19溯源问题进行的激烈交锋；俄罗斯入侵乌克兰也给全球卫生问题的控制蒙上了一层沉重的阴影。[2] 这样一来，全球卫生问题的控制正显示出与政治紧密相连的动向（Kickbusch and Liu 2022）；重建的动向并不乐观。马萨诸塞大学的David Levy（2021）指出，COVID-19大流行可能扰乱了在大流行病之前就已经陷入混乱的全球治理结构和流程；它反而可能促使经济民族主义、民粹主义和自愿治理的兴起（Levy 2021）。尽管本文是在大流行病期间撰写的，Levy本人也指出了进行长期分析的必要性，但大流行病的负面影响是不可否认的。

然而，仅凭此次事件就对国际合作的未来感到悲观未免过于短视。猴痘（M-pox）和禽流感等威胁依然很高，并且随着国际局势的恶化，生物恐怖主义的可能性也令人担忧。如今，随着健康威胁日益多样化，与国家以外的他人合作的必要性依然存在。[3] 至少在卫生领域，许多行为者仍然认识到这一点。事实上，以下情况说明了全球共识：在2021年11月举行的世界卫生大会特别会议上，WHO成员国同意启动一项制定大流行病管理协议的进程（WHO News 2021）；在2022年5月举行的世界卫生大会上，他们同意在比原计划更短的时间内更新《国际卫生条例》。

然而，如今各国所说的“他人”并非指在全球舞台上与不特定他人的合作，而是指共享价值观的同志。尽管当前局势对国际合作的未来是好消息，但也可能造成一种脆弱的局面，即一个错误的举动就可能导致整个世界的碎片化（Kickbusch n.d.）。

随着地缘政治趋势的影响使全球合作变得更加困难，次级层面的合作，如区域间合作和志同道合国家之间的合作，变得越来越重要。正如我在之前的著作中所指出的，美国在战后多边主义的建立中发挥了重要作用（Kahler 1992; Ikenberry 2006）；卫生领域的それに伴う多边主义的建立在二战后也得到了美国的强烈坚持，其普遍性体现在不仅包括盟国，还包括战败国。特别是在传染病方面，从传染病控制的技术角度来看，无论政治立场或意识形态如何，将所有国家纳入框架都具有极其重要的意义（Takuma 2020, chap. 2），这一点至今未变。

相反，意识形态的分歧和政治紧张局势已变得如此之高，以至于战后国际社会一直以来的多边主义已无法维持原状。这种观点在国际政治中并非新颖之论——这就是所谓的“小多边主义”（minilateralism）论。一般而言，“小多边主义”是指一群人就特定议题进行合作的想法，尤其是在拥有共同价值观的群体中。2009年，在全球金融危机之后，《外交政策》杂志主编Moisés Naím在其文章中认为，多边主义努力已经失败，取而代之的是，小多边主义可以成为一种政策，在可能的情况下，针对特定议题，并在少数人之间寻求共识（Naím 2009）。自那时以来，在各个领域都有人提出，由西方霸权支持的多边主义正在衰落。美国大学教授Amitav Acharya在其2015年出版的《美国世界秩序的终结》第一版中写道，美国世界秩序的终结，基于美国和欧洲霸权的新自由主义国际秩序正在衰落，取而代之的是一个多层次的秩序（多元世界），在这个秩序中，国际组织、志同道合的国家、区域机构、新兴大国和私人行为者在发挥各自影响力的同时进行合作。[4] 事实上，近年来在学术界提及“小多边主义”的次数有所增加，部分原因是亚洲和印太地区出现了越来越多的针对特定国家的框架，如“四方安全对话”（Quad）和“澳英美安全协议”（AUKUS）。[5]

在卫生领域，根本问题是如何调和当前局势与卫生领域多边主义的要求。如上所述，与他人合作对于有效管理卫生问题至关重要。特别是考虑到近年来亚洲发生了许多传染病疫情，我们必须找到某种形式来维持国际合作。

从这个角度来看，本文侧重于区域合作。除了加强国家层面的应对外，在COVID-19大流行期间，还出现了许多加强与邻国合作以及建立新框架以巩固区域合作的举措。地理上邻近的国家通常面临相同或相似的公共卫生挑战，因此区域框架自然会得到加强。历史上，加强与邻国的关系或区域内卫生合作先于全球层面框架的发展。本文回顾了各区域在COVID-19大流行期间取得的进展，然后讨论了后COVID时代区域内卫生合作的可能性。

Ⅱ. 大流行期间区域合作的振兴

第二次世界大战后，WHO设立了六个区域办事处，并与邻国建立了合作关系。WHO区域办事处促进了与邻国的 정보共享和互助，促进了相关国家之间的合作，并为共同应对区域挑战提供了平台。尽管这些办事处被定位为WHO的下属组织，但近年来每个区域秘书处的独立性显著增强，甚至成为一个政治问题（Fee et al. 2016）。事实上，WHO区域办事处之间的人员流动性非常低，阻碍了在需要合作时进行顺畅的交流。1998年至2003年担任WHO总干事的Gro Harlem Brundtland曾试图改革WHO总部与区域办事处之间的关系，但未获成功。一些人认为，区域职能的独立性阻碍了WHO的有效性（Lee 2009, p. 33）。

尽管如此，区域层面卫生合作的意义在于它能够补充全球层面的合作。事实上，《国际卫生条例》（IHR2005），其中规定了公共卫生应急响应，也考虑了区域努力。例如，在规定与其他国际协议关系的第57条第3款中，它指出：“在不影响缔约国在本条例下的义务的情况下，属于区域经济一体化组织的成员的缔约国应在其相互关系中适用该区域经济一体化组织现行的共同规则。”换言之，全球协议和区域协议被定位为相互补充。此外，《国际卫生条例》第44条第3款规定：“本条下的合作可以通过多种渠道实施，包括双边合作、通过区域网络和WHO区域办事处，以及通过政府间组织和国际机构。”再次，我们可以看到区域和全球倡议如何被定位为相互补充（WHO 2005）。事实上，一些研究表明，可以利用区域框架来弥补全球在“一个健康”（One Health）方法方面的不足（一种利益相关者共同努力解决与人类、动物和环境健康相关的跨领域问题的方法）（Elnaiem et al. 2023）。

2023年2月发布的《大流行病公约》（草案零稿）也提出了基于多层次治理现状的各项条款。例如，在其序言第26段中，它重申了“一个健康”方法的重要性，以及在国家、区域和国际层面进行多部门和跨部门协作以保障人类健康、在动物与人类交界处检测和预防健康威胁（特别是人畜共患病溢出和变异），并可持续地平衡和优化人类、动物和生态系统健康的协同作用的必要性。”此外，在描述与其他国际协议和国际文书关系的第2条第2款中，它指出：“《WHO CA+》的规定不应影响任何缔约国在其他现有国际文书下的权利和义务，并应尊重其他组织和条约机构的权限”。公约第3条指出，“《WHO CA+》旨在通过大幅降低大流行病风险、提高大流行病防范和应对能力、逐步实现全民健康覆盖，并确保在社区、国家、区域和全球层面协调、合作和循证的大流行病应对以及卫生系统的有韧性恢复，全面有效地解决国家、区域和国际层面的系统性差距和挑战”（WHO 2023）。最终，考虑到全球卫生治理在国家、区域和全球层面的进展，以及各层面的相互补充性，目标之一是通过国际合作消除区域和国家间的差距。

Ⅲ. 亚洲区域卫生合作

第二次世界大战前，国际联盟卫生组织在亚洲设有新加坡传染病信息局，作为区域卫生合作的基地（Takuma 2023）。然而，自第二次世界大战结束以来，相关国家之间的政治紧张局势加剧，该区域内未能建立起全面的合作框架。自2007年以来，日本、中国和韩国每年都举行卫生部长会议，但2012年因钓鱼岛争端导致日中关系恶化而中断。2020年5月，召开了日中韩卫生部长特别会议以应对COVID-19。三国发表联合声明，强调加强三国间信息、数据和知识共享的重要性，促进技术和专业机构之间的进一步交流与合作，并分享抗击COVID-19的信息和经验。然而，随着对中国应对措施的不信任感加剧，以及日韩因贸易问题和强制劳工问题关系紧张，合作未能取得进一步进展。

尽管如此，在大流行期间，特别是在东南亚国家，涌现了各种创新的区域倡议。例如，2020年，应东盟秘书处的请求，时任首相安倍晋三宣布成立“东盟公共卫生应急和新发疾病中心”（ASEAN Center for Public Health Emergencies and Emerging Diseases, ACPHEED）。ACPHEED作为区域联络点，旨在加强东盟应对公共卫生危机和新发传染病的防范、监测和响应能力（日本外务省2020年，第14页）。该中心旨在提高当地医疗水平，并促进日本企业进入东盟市场。未来，它有可能成为临床试验等合作基地，同时开发日本制造的药品。从地缘政治角度来看，与东南亚国家在传染病方面的合作是实现“自由开放的印太”构想下全球卫生安全的重要一步。2020年11月，在第37届峰会上，东盟领导人正式宣布成立ACPHEED（ASEAN 2020）。

此外，2021年，日本国立国际医疗研究中心（NCGM）开始与亚洲多个研究机构合作，启动了“东盟与东亚临床试验联盟”（ARISE），这是一个面向亚洲地区的临床试验平台。ARISE旨在通过开展旨在获得药品批准的国际联合临床试验，引领亚洲乃至全球的临床研究。他们将致力于开展不仅针对亚洲普遍存在的传染病、再发传染病和热带传染病，也针对慢性病的国际合作临床试验。[6] 最初的计划是通过ARISE向东盟国家提供国际医疗援助，但据相关人士称，日本与参与国之间现已建立了互助合作关系（Takuma 2024, chap. 3）。目前，ARISE的成员国主要是东南亚国家，并列有瑞士和美国的机构作为合作机构，[7]但未来，根据预算情况，ARISE的网络有可能扩展到可以进行联合临床研究和试验的地区，如东亚、非洲和南美洲（Takuma 2024, chap. 3）。

韩国也在积极推动亚洲的卫生合作。2022年2月，韩国与WHO合作建立了WHO生物制品生产培训中心。该中心旨在成为一个全球中心，服务于所有希望生产疫苗、胰岛素和癌症药物等生物制品的中低收入国家（WHO 2022）。如前所述，2021年11月，WHO在南非设立了mRNA疫苗技术转让中心，因为地缘政治冲突阻碍了资源的公平分配。同时，决定设立一个培训生物制品（如疫苗）生产的组织。据称，韩国SK Bioscience等公司的存在是选择该中心的关键。事实上，即使在成立之后，培训也一直与这些国内公司密切合作进行。目前，孟加拉国、印度尼西亚、巴基斯坦、塞尔维亚和越南等国已宣布参加。未来，该中心的目标是欢迎不仅来自亚洲，而且来自更广泛的中低收入国家的参与。[8] 未来发展，例如与美国的合作，可能至关重要。

在大流行期间，美国与亚洲国家的合作也得到了加强。在2022年5月日美首脑会晤后的联合新闻发布会上，宣布了在美国疾病控制与预防中心（CDC）设立日本办事处的计划。此外，美国卫生与公众服务部于1998年在越南设立了国家办事处，并一直与越南保持卫生合作。2014年，美国CDC与越南卫生部签署了一项为期五年的新合作协议，为越南预防、监测和应对疾病爆发打下更坚实的基础。该协议是作为美国于2014年发起的“全球卫生安全议程”（GHSA）的一部分（美国驻越南大使馆和领事馆2014年）。2022年11月，在大流行期间，美越两国在卫生领域的伙伴关系的重要性得到了重申（美国驻越南大使馆和领事馆2022年）。

“四方安全对话”（Quad）国家之间的合作也取得了进展。作为其努力的一部分，“四方安全对话”——一个由美国、印度、日本和澳大利亚组成的四国安全政策框架——共同向东南亚国家提供了在印度生产的疫苗，支持了疫苗生产能力的扩张，并提供了冷链支持（日本外务省2022年）。

2024年2月5日，美国CDC东亚和太平洋地区（EAP）区域办事处在东京开业，该办事处将通过专注于先进的监测、加强实验室间网络和加强应对能力来快速应对公共卫生威胁，从而推进全球和区域卫生安全。通过该区域办事处，日本参与的区域倡议，如ACPHEED，可能会扩展到包括更广泛的国家和地区（Morrison and Wolfe 2024）。

这两种情况都发生在地缘政治对抗的背景下。如前所述，在全球层面达成共识变得困难，疫苗分配和医疗合作已成为战略问题。尽管如此，抗击传染病的措施仍显示出进展的迹象。

Ⅳ. 讨论

鉴于国际社会的分裂和地缘政治趋势的影响，全球卫生治理结构呈现出多层次的迹象。在重申全球卫生合作框架对于制定规则和规范以及为加强它而努力的必要性的同时，也存在着加强区域内卫生合作作为实质性合作实体的日益增长的趋势。鉴于持续的健康危机，邻国之间正在建立现实的应对框架，这令人欣慰。

在亚洲，由于政治和文化的多样性，没有像非洲或欧洲那样涵盖整个区域的合作框架。对于政治体制或意识形态不同的国家来说，进行合作将非常困难。另一方面，自由民主国家在共享卫生信息或开发疫苗等实际事务上进行合作并非不可能；例如，韩国和日本正在实施各种举措，如前所述，并将它们有机地联系起来，将提高效率并加强亚洲的卫生安全。

更具体地说，本文提出以下三项政策建议。第一项是日本和韩国在东南亚地区的人力资源培训方面的合作。如前所述，韩国正通过生物制品生产培训中心致力于人力资源开发。日本也通过东盟传染病中心深化与东南亚国家的合作。通过将日韩两国的努力联系起来，可以更有效地在亚洲开发人力资源。

第二项是日本、美国和韩国的CDC之间的合作。如前所述，美国CDC今年早些时候在东京开设了亚太区域办事处。日本的CDC定于明年4月成立，预计将与美国CDC的区域办事处合作，加强亚太区域的卫生安全。将韩国纳入日美伙伴关系将有助于进一步加强亚洲的卫生安全。

第三项是日韩两国在疫苗开发方面的合作。日本已建立了一个名为ARISE的国际临床研究网络。如果拥有生物制造高技术能力的韩国加入ARISE，就可以利用日韩两国的高技术能力和亚洲的人口来在该区域内开发疫苗。韩国拥有包括SK Bioscience在内的世界领先的生物制造公司，以及位于首尔的国际疫苗研究所。日本在疫苗开发和生产方面也拥有足够的能力，尽管在开发COVID-19疫苗方面远远落后于其他国家。值得注意的是，日本制造的猴痘疫苗已出口到正在与这种致命病毒作斗争的非洲国家。此类合作将使东南亚国家依赖日韩联盟，同时减少它们对中国疫苗的依赖，以应对下一次大流行。

第四项是为非洲国家提供合作支持。随着群体和区域之间建立实质性合作，不同区域或群体之间自然会出现差距。特别是，来自外国国家、公司、基金会等的积极财政和技术支持对于加强非洲地区的制药能力和监测能力至关重要，并且需要国家，特别是发达国家的积极支持和调解。无需赘述，在审查和加强“获取COVID-19工具加速计划”（ACT Accelerator）以加速COVID-19检测、治疗和疫苗的开发和生产并取得公平成果方面，需要积极参与。

大流行期间，亚洲涌现了各种创新的举措。目前，可能无法断言每项举措都已有机联系起来，这反映了该地区的政治紧张局势。尽管如此，如果重点仍然放在消除药品获取差距等具体项目上，日本和韩国之间，或“四方安全对话”与韩国之间，就有可能建立区域生态系统。为了加强亚洲的卫生安全，鼓励韩国和日本认识到合作的必要性，并搁置各自的即时利益进行合作。■

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[1] Kickbusch and Szabo 2014：全球卫生治理研究的领先专家Ilona Kickbusch将全球卫生定义为“那些超越国界和政府、需要对决定人民健康的全球力量和全球流动采取行动的卫生问题”。

[2] Furlong 2023：俄罗斯入侵乌克兰后，世界卫生大会通过了一项谴责俄罗斯行动的决议，世界卫生组织莫斯科办事处迁至丹麦哥本哈根。

[3] Kahl and Wright 2021；Dehury 2022。Kahl和Wright指出，我们生活在一个国际合作比以往任何时候都更需要，因为跨国界威胁日益增加，但大国之间日益激烈的竞争使得合作越来越困难的时代。

[4] Acharya 2015。Acharya在英国脱欧和特朗普总统当选后于2018年出版了第二版。Acharya 2018。

[5] 基于当前多边主义在各个领域功能失调，而另一方面，少数人框架日益活跃的现状，本文讨论了为何小多边主义日益活跃及其潜力：Mohan 2023。另一篇讨论亚太地区小多边主义的兴起及其安全影响和潜力的文章包括Singh and Teo (eds.) 2020。

[6] 国家国际医学合作中心，ARISE（东盟与东亚联盟）网站（https://arise.ncgm.go.jp).

[7]国家国际医疗合作中心，ARISE（东亚及东盟联盟）网站（https://arise.ncgm.go.jp）。

[8]韩国保健福祉部官员访谈，2023年2月3日。

■ 田久保嘉弥（Kayo Takuma）是庆应义塾大学法学院国际政治学教授。

■ 编辑：朴汉树（Hansu Park），EAI研究员

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