[ADRN工作论文] 台湾垂直问责制现状（中期报告）

1. 引言

垂直问责制的概念是指公民通过民主程序选举代表。这一机制为个人提供了选择领导人和为政府政策制定做出贡献的机会。台湾的总统和议会选举被认为是公平且具有竞争性的（Murkowski 2016）。在其2022年的报告中，自由之家在政治权利和公民自由方面均将台湾评为“自由”（Freedom House 2022）。鉴于垂直问责制的功能总体上是健全的，本文将探讨一些可以进一步解决以提高民主质量或防止其倒退的问题。

2. 台湾的选举制度

台湾实行半总统制，总统由人民直接选举产生，最多可连任两届，每届任期四年。此外，总统有权提名和更换行政院长。在台湾，总统通过直接普选产生。选举每四年举行一次，与立法委员选举同时进行。获得多数票的候选人当选总统。当选总统任期四年，可连任一届。

在台湾，作为该国一院制议会的立法院的成员是通过混合成员多数制选举产生的。立法院共设113席，其中包括73个单议席选区席位、34个政党名单比例代表制席位和6个原住民席位。在单议席选区，立法委员通过“领先者当选”（FPTP）制度选出。得票最多的候选人赢得该席位。每位选民投两票：一票投给选区席位，另一票投给政党名单席位。政党名单席位的分配基于各政党获得的总体普选票比例。随后，各政党提交这些不分区席位的候选人名单，席位根据其获得的选票总数比例分配给相应政党。为了在立法院获得代表权，政党必须获得至少5%的总有效票数，或赢得至少三个选区席位才有资格获得不分区席位。六个原住民席位则通过单一不可转移票（SNTV）制度选出。

截至2024年，台湾已举行了八次总统选举和十次议会选举。2016年，台湾经历了第三次政党轮替。前两次轮替发生在2000年和2008年。2016年的选举也标志着民主进步党（DPP）首次在议会中获得多数席位，该党是国民党（KMT）之外的两个主要政党之一。2024年，民进党继续赢得总统职位，但在议会代表权方面遭遇挫折，国民党和台湾民众党（TPP）等反对党获得了更多席位。

总统和立法委员的同步选举减轻了政府分裂的可能性。此外，立法选举的选举制度从SNTV改为单议席选区，也被观察到增加了总统所属政党所占席位的数量。自2008年以来，国民党和民进党都占有议会多数席位。在这种情况下，总统所属的政党在行使行政和立法部门的控制权方面处于更有利的地位。本质上，该制度更接近于一个拥有统一政府的总统制。与许多半总统制国家一样，在支持率下降或政策失败的情况下，总统作为主要政策的最终决策者，有权更换行政院长以应对公众不满。因此，由于总统任期固定，公民无法在选举之间追究最终决策者的责任。

3. V-Dem评分与亚洲晴雨表

在V-Dem中，垂直问责制包含三个基本组成部分。第一个方面涉及选举质量，包括对选举程序完整性、公平性和透明度的总体评估。第二个方面涉及参与选举过程的合格人口百分比。这一组成部分通过考虑有投票权的个人行使投票权的比例来评估民主制度的包容性。第三个方面评估了选择国家最高行政长官的方法，特别是通过直接还是间接方式。

有必要对台湾在经历第三波民主化浪潮的国家（如印度尼西亚和菲律宾）以及与日本和印度等成熟的亚洲民主国家进行比较分析。通过将台湾在这些方面的表现与其他国家进行比较，我们可以更细致地理解其在民主方面取得的进展。本研究采用2021年的数据来展示上述模式。下图提供了这些比较的可视化表示，揭示了台湾在垂直和水平问责方面的优势。

从图1可以看出，台湾表现出显著的垂直问责水平，表明了选举程序和政党竞争的有效性。在垂直问责方面，台湾的表现优于大多数新兴和东亚民主国家。高分可归因于三个因素。

图1. 水平问责与垂直问责

首先，台湾的选举被认为是公平和透明的。负责划分选区和管理选举的选举委员会在很大程度上是自治的。此外，台湾的司法机构运作高度独立，法院规定在很大程度上不受政治或不当影响。法院经常审理涉及贿选、诽谤和违反选举法的案件，其判决不带党派偏见。其次，台湾实行自动登记制度，所有居住在台湾的公民在选举前几天都会自动收到选举通知信。这使得他们可以在离家步行距离内的投票站投票。选举日期通常定在星期六。因此，投票成本很低。第三，总统和议会成员由台湾人民直接选举产生。随后，总统负责提名行政院长，并有权自行决定解雇他们。

水平问责制的概念是指政府的行政、立法和司法部门之间维持制衡体系。与其他新兴民主国家相比，台湾在水平问责方面的表现大约处于中等水平。然而，与韩国和一些拉丁美洲国家相比，其得分相对较低。缺乏强有力的水平和对角线问责机制可能导致民主退化为选举民主。幸运的是，台湾的司法体系具有显著的独立性。这与普遍看法一致，即台湾的司法体系在民主化之后变得相对独立，不受行政部门的不当影响。

对角线问责制是指公民、社会团体和媒体对超出代议制政治体系范围的政府行为进行监督（Malena et al. 2004）。这一机制确保政府的行为和决策受到公民社会的审查，从而促进透明度并防止权力滥用。

对角线问责制的概念包括公民、公民社会组织和独立媒体为确保政府问责而可以采用的一系列行动和机制。V-Dem的衡量标准包括四个方面：媒体自由、公民社会特征、言论自由以及公民参与政治事务的程度。如图2所示，台湾在对角线问责方面的表现与垂直问责方面相当。台湾对角线问责的高绩效表明了公民社会组织的能力和积极参与，这有助于加强垂直问责制。如果政府试图削弱垂直问责制，大众媒体和公民社会组织可以合作，防止政府做出错误的决定。

图2. 垂直问责与对角线问责

图3描绘了台湾垂直问责指数的变化。二战后，由于实施戒严和仅在县一级定期举行选举，台湾的得分相对较低。数据显示，在1960年代后期，随着议会民选议员的逐步增加，台湾的水平问责得分显著上升。在1990年代初，随着该国向民主转型，又出现了进一步的显著增长。值得注意的是，自那时以来，这一得分一直保持着令人称赞的稳定水平。如图所示，台湾自1990年代初民主转型以来，垂直问责制的显著提高和稳定，凸显了该国对民主原则的承诺。

图3. 台湾垂直问责指数，1900-2023

4. 选举参与

如表1所示，台湾总统和议会选举的投票率一直保持在较高的参与水平，在大多数选举中，超过70%的合格选民进行了投票。然而，在2016年，由于两位主要候选人之间的民意差距显著，投票率下降至66%。2008年选举改革后，总统和议会选举同时举行。因此，这两次选举的投票率几乎相同。因此，我们将分析限制在总统选举的投票率上。

表1. 政治参与，2008-2024

来源：中央选举委员会

表1还显示了历年议会候选人的年龄和性别构成。可以看出，青年参与率并未显著提高，仍低于20%。这意味着40岁以下的候选人占所有候选人的比例不到20%，这与年轻人口的比例不符。关于性别差异，虽然男性候选人的参与率仍然相对较高，但女性的参与率逐年提高，从2008年的29%增至2024年的41%，表明女性在政治中的参与度不断提高。

此外，还可以考察年轻选民和性别群体的投票率。为了便于将台湾的选举参与情况与其他亚洲国家进行比较分析，我们使用了亚洲晴雨表调查（ABS）的第五波数据。

首先，我们使用以下问题：“回顾您有投票权以来，您如何评价自己——您是否每次都投票，大多数时候投票，有时投票，还是很少投票？”这是为了衡量政治参与度。将那些表示每次都投票和大多数时候投票的受访者归类为频繁投票者，而将那些回答有时投票和很少投票的受访者归类为不频繁投票者。如图4所示，超过80%的受访者表示他们是频繁投票者。台湾的投票率并不显著高于印太地区大多数其他民主国家。只有泰国、印度尼西亚和澳大利亚的投票率显著更高。这个问题的回答本质上容易受到社会期望效应的影响，这对跨国比较提出了重大挑战。

图4。 投票率

接下来的部分按性别细分考察投票率。如图5所示，台湾男性选民和女性选民的投票率大致相当。在某些国家，如日本、韩国和马来西亚，男性选民的投票率更高。然而，在菲律宾，女性的投票率高于男性。

图5。 按性别划分的投票率

接下来，我们考察按年龄组划分的投票率，如图6所示。在台湾40岁以下的年轻选民中，投票率明显较低。在该地区大多数国家，年轻公民成为频繁投票者的可能性明显较低。在诸如日本、韩国、台湾、越南和马来西亚等国家，年轻公民和成年公民之间的投票率差距可达30%至40%。相比之下，在泰国、印度尼西亚、澳大利亚和印度等一些国家，不同年龄组之间的投票率差距要小得多。

图6。 按年龄划分的投票率

5. 选举辩论议题

在最近的总统大选中，主要候选人主要关注国家防御、安全和主权相关议题，而对其他公共政策议题的讨论则有限。主权议题很大程度上植根于政治认同，可以有效地用作巩固核心支持者支持的手段。相反，台湾一些重大的社会经济问题，包括养老金体系可能出现的偿付能力不足、严峻的人口结构挑战、全球变暖、劳动力短缺以及能源补贴的财政成本等，尚未受到充分的审视和辩论。取而代之的是，三位候选人和媒体主要关注通过攻击对手在房地产持有方面的细微瑕疵来抹黑对方。

例如，在2024年总统大选中，三位主要候选人确实零星地提出了一些与这些关键问题相关的政策。然而，缺乏全面的讨论和足够的公众关注。此外，三位候选人经常回避通过提出可能对特定群体不利的措施来解决这些问题的根本原因。例如，关于养老金体系不断增长的赤字，所有三位候选人都避免考虑增加劳动者缴款的可能性。候选人没有提出替代性解决方案，而是承诺维持当前依靠政府资金解决养老金赤字的方法。

就各自的竞选纲领和竞选活动而言，三组候选人在一系列社会经济问题上的政策立场没有明显差异，包括产业、劳工、教育、住房和卫生政策。政党通常了解有利于整个社会的适当政策；然而，它们常常优先考虑那些不会危及它们获胜机会的政策。在能源问题上，国民党和民众党支持继续使用核能，而民进党则主张立即淘汰核能。候选人之间最显著的政治立场分歧在于两岸关系。

在两岸关系方面，候选人都主张与美国建立紧密的联盟，增强台湾的防御威慑力，并在平等和尊严的基础上与中国大陆进行对话。美国学术界和媒体预测，任何一位候选人的当选都不会导致美中台关系发生重大改变。所有候选人都访问了美国，会见了大学和智库的学者，并与美国官员举行了会谈，确保他们对这些关系的立场清晰明了。

然而，这三方对“平等和尊严”的理解不同。侯友宜接受“一中各表”框架，该框架包含中华民国和中华人民共和国。此外，他反对台湾独立，并警告战争的风险。与他的前任一样，赖清德不接受“一中政策”，称其等同于“一国两制”。国民党指责赖清德亲台独，煽动军事冲突。反过来，赖清德则将国民党的政策描述为等同于投降。柯文哲的立场更为模糊。此外，在两岸经济关系方面，赖清德强调经济与国家安全之间的紧密联系。台湾应减少对中国市场的依赖，同时加强与民主盟友的经济联系，这是明智之举。相比之下，国民党主张与中国大陆建立更牢固的经济联系。

与国民党以往的候选人相比，侯友宜在民主和台湾主权问题上表现出更强的关注，并明显对北京政府表示怀疑。他们主张台湾的外交政策应亲美、友日、与中国交往。民进党的政策特点是亲美、亲日、反共中国。

近年来，候选人经常将大选的赌注提高到这样的程度，即结果被视为民主生存、主权维护或国家未来的选择。在中国日益增长的武力威胁台湾的背景下，执政党抓住机会利用了这种被感知的威胁。在竞选期间，民进党候选人将自己定位为台湾主权的捍卫者，声称如果反对派候选人当选，台湾将被迫向中国投降，民主将崩溃，台湾的主权将受到削弱。为应对对其国内政策的众多批评，民进党试图通过将责任归咎于中国来转移注意力，例如传播虚假信息。民进党在此次选举中的胜利无疑受到了中国持续威胁以及执政党利用生存威胁的影响。然而，民进党仅获得了40%的选票，这表明生存威胁的言论可能并未深刻引起大多数台湾选民的共鸣。一些选民可能更倾向于与中国大陆进行更多对话，从而减少误判和军事冲突的风险。

另一方面，国民党也利用中国威胁，将选举定性为战争与和平的选择。他们声称，赖清德的亲台独和对抗性立场将导致冲突升级，迫使年轻人上战场。赖清德一再表示，他无意修改中华民国国号或修改宪法。

6. 可能威胁纵向问责

对台湾自由民主的外部威胁直接来自中国。此外，中国正试图利用其政治和经济影响力来塑造公众舆论并影响台湾各政党的政策。虚假信息的传播是中国用来影响台湾的众多策略之一。一个目标是影响台湾各政党之间的竞争。此类叙事倾向于贬低民进党政府的表现，损害其维持台湾海峡和平的能力。此策略旨在降低执政党的支持率，并提高那些更倾向于中国政策的反对党支持率。此类行为扭曲了政党竞争格局。

相反，近年来，中国一直为个别政治人物提供财政支持，目的是帮助符合中国利益的候选人和政党赢得总统选举。随后，其中一些人受到了调查和起诉。这些活动的范围通常很小，并不延伸到主流政党。

第二种威胁来自中立的政府机构可能出于政治目的进行干预的可能性。通过有策略地强调选举的重要性，政府为自己的行动提供了理由。这种情况有可能损害选举过程的公平性，并侵蚀公众对民主进程的信心。例如，在选举前几天，中国发射了一颗飞越台湾上空的卫星。国防部发布了空袭警报，称这是中国导弹试验（“中央社 2024-01-09）。虚假信息的传播加剧了国家安全威胁的感知，并可能增加了对执政党支持。政府还通过指示执法机构在选举前调查和起诉传播虚假信息和协助中国渗透的政治对手和公民，更频繁地干预选举进程。近年来，台湾通过了《社会秩序维护法》来打击假新闻，并通过了《反渗透法》来应对中国对选举和政治的影响。

虽然中国以进行认知战和渗透而闻名，但民进党也利用了这种威胁。在假新闻的背景下，批评政府或评论政府政策的行为可能被视为认知战，这可能导致法律后果和对言论自由的寒蝉效应（吴2023）。此外，司法部提议对来自中国的新移民进行更严格的审查，以应对外国影响，这因其针对特定群体的重点而引发争议。

另一个问题是遵守基本规则的意愿。此类行为并非特定政党所独有。接受民主竞争的结果是民主治理的基本原则。台湾已经经历了八次总统选举和几次政党轮替。台湾已经成功地通过了塞缪尔·亨廷顿提出的民主巩固的两次轮替检验。然而，曾出现过候选人在初选阶段不遵守既定规则的情况。虽然这种现象在地方初选层面最为普遍，但在此次选举周期中也有所体现。在民进党初选期间，蔡英文在民调支持率因前行政院长挑战而下降后，多次推迟初选并修改了选举规则。随后，在习近平发表讲话后，她得以重新获胜，这促使台湾民众团结在她周围。与此同时，作为国民党候选人参加初选的富士康董事长郭台铭，在2020年和2024年两次获得第二名后，同样拒绝支持选举获胜者。

7. 直接民主及其问题

由于代议制民主被指未能满足人民的需求，时代力量党（NPP）也提倡直接民主。2018年，时代力量党和民进党政府提议修订《公投法》，降低发起公投提案的合格选民门槛（从0.5%降至0.01%），以及将公投提案付诸表决的门槛（从5%降至1.5%）。此外，修订案降低了通过提案所需的法定人数。修订前，需要至少50%的选民投票，并要求有效票的绝对相对多数。现行法律要求至少25%的选民投票，并要求有效票的相对多数。此外，新近通过的立法取消了审查委员会的必要性，该委员会曾有权否决公投提案。作为法定人数变更的直接后果，公民倡议的数量急剧增加。在2018年的市县选举中，有十项公投提案付诸表决，涉及同性婚姻、核能、空气污染以及将奥运会和国际比赛的名称从“中华台北”改为“台湾”等一系列问题。

在审查《公投法》时，时代力量党提议将范围扩大到包括通过公投决定宪法条款的可能性。最重要的议题之一是国家官方名称和领土的指定。鉴于台湾在全球权力结构中的独特地位，这些是特别有争议的问题。时代力量党还提议修订法律，要求任何两岸政治谈判在开始前都必须经过公投。术语“政治谈判”相当模糊。继太阳花学运之后，贸易协定的影响也成为重大的政治和国家安全关切事项。最终，这两项提议被其他主要政党否决。

由于最近对《公投法》的修订，降低了法定人数要求，2018年地方选举中有十起公投案件付诸表决。大量的案件让公众难以理解、消化并最终做出明智的决定。此外，此类案件的提案、审议和投票过程仅在短短两个月内完成。目前的直接民主实践不允许像一些成熟民主国家那样进行充分的社会审议。台湾是一个在国家认同以及对两岸政治和经济关系看法上存在分歧的社会。公投的形式通常呈现二元选择，这可能会限制妥协的可能性。在身份认同相关问题上，最好在代议制机构的框架内进行审议和寻求妥协。

两年后，即2020年，民进党政府得出结论，反对党提出的多项公投可能会对其选举前景产生不利影响。因此，执政党选择修订《公投法》。修订后的法律将公投与总统选举分开，每两年举行一次，而不是与总统选举同时举行，从而限制了公投对总统选举的影响。■

参考文献

中央社. 2024. “国家级警报卫星误译成飞弹 国防部致歉” 1月9日。https://www.cna.com.tw/news/aipl/202401095003.aspx（访问日期：2024年1月28日）

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Malena, Carmen, Reiner Forster, and Janamejay Singh. 2004. 社会问责：概念与新兴实践入门。社会发展论文：第76号。华盛顿特区：世界银行。

Murkowski, Lisa. 2016. “2016年国际选举观察团——台湾。”国会记录 162, 33。

吴谨恩。2023年。“台湾的公民空间受到中国虚假信息和政府令人担忧的立法回应的威胁。”ADRN简报。2月10日。http://adrnresearch.org/publications/list.php?idx=294（访问日期：2024年1月28日）

■吴谨恩是台湾中央研究院政治学研究所副研究员。

■ 编辑：Hansu Park，研究助理

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