[ADRN 工作论文] 印度选举问责制：历史背景下的新兴话语（中期报告）

1. 引言

自印度摆脱英国殖民统治独立以来的 77 年里，印度的选举民主蓬勃发展。其基础通过议会、司法机构、政党、媒体、公民社会以及最重要的是公民等不同支柱的独特贡献得到巩固。尽管来自各方的担忧和不确定性，但印度宪法的制定者和制宪会议通过拥抱普选权做出了关键决定。这一举措为每位成年印度人提供了参与投票和选举其代表的机会。印度采纳了具有两级政府（联邦政府和邦政府）的单一制结构的联邦制。随后，在 1992 年，两项重要的宪法修正案引入了第三级政府作为地方治理机构，包括农村地区的 Panchayats（乡村委员会）和城市地区的 Municipalities（市政当局）。本文重点关注国家层面的选举问责制相关的近期政治话语。

2. 公民参与选举

选民投票率，即公民的选举参与度，是衡量民主制度强弱的关键指标。印度因行使其宪法赋予的投票权的人数众多，常被誉为世界上最大的民主国家。鉴于该国人口多样，包括不同的性别、宗教、种姓、民族、地理、语言、能力等，参与度的具体细分一直是学者们关注的焦点。本节将探讨整体选民投票率的历史背景，并特别关注女性和青年的参与情况。

如图 1 和图 2 所示，选民参与度多年来显著提高。选民投票率从 1952 年举行的第一次人民院（议会）选举的 44.9% 上升到 2009 年的 58.2%。2014 年人民院选举标志着选举参与度的一个显著转变，投票率为 66%，超过了 1984 年全国选举创下的 64% 的先前记录。此次选举的投票率比 2009 年人民院选举（投票率为 58.2%）高出约 8%。2019 年人民院选举的投票率更高，达到 67.1%。

图 1。人民院选举参与度（1952 年至 2019 年选举）

来源：印度选举委员会

图 2。人民院选举选民投票率（1952 年至 2019 年）

来源：印度选举委员会

图 3。人民院选举中的性别差距（1962 年至 2019 年）

来源：印度选举委员会

女性参与选举是衡量世界各国民主制度发展的重要指标（Thomas and Wilcox 2005）。在印度，自第一次大选以来，适龄女性就有资格投票，几乎没有遇到阻力。考虑到许多发达国家妇女的选举权是通过艰苦且往往是激烈的斗争才实现的，这真是一个历史性的成就（Roychowdhury 2024）。

女性选民参与度的显著增长无疑值得庆祝。然而，这也揭示了几个矛盾的方面。首先，尽管印度女性选民投票率正在上升，但女性劳动参与率（这是女性政治参与的关键驱动力）仍低于同类经济体（Roscher 2024）。其次，多项研究证实，在接触民选代表、参加公开会议和参与竞选活动等方面，女性的政治参与度仍低于男性（Kumar 2024）。尽管印度女性选民人数不断增加，但女性在议会和邦立法机构中的代表性仍然严重不足（Deshpande 2004）。

基于这些观察，一些理论家认为印度的选举过程偏向男性主导，故意排斥女性平等分享权力。然而，另一些人则反驳了这一论点，他们指出，自 20 世纪 90 年代以来，女性参与选举竞争和参与基层政治（尤其是在地方治理方面）有所增加，这表明正朝着更大的性别包容性迈进（Rai 2017）。女性在地方政府选举中作为候选人参与度的提高，至少部分可归因于保留女性席位的平权行动政策。

近年来，政治学者们为女性选民参与度提高提供了若干合理的解释。Rai（2017）认为，电子媒体在提高权利意识、宣传和公民社会及妇女团体的倡导活动中的作用，印度选举委员会在组织自由、公平、无暴力选举方面的举措，地方治理中为女性保留席位，以及女性对政治看法的积极转变，共同促成了女性参与度的提高。

印度三分之二的人口年龄在 35 岁以下，这构成了该国年轻的人口结构特征。尽管青年积极参与各种社会运动，但仍有必要提高青年在选举中的参与度，无论是作为注册选民还是投票者。造成这种情况的因素包括选民冷漠、对选举过程感到愤世嫉俗、缺乏来自其人口群体的政治代表性、行政挑战、诸如文书处理等后勤障碍，以及投票的机会成本（《经济时报》2024 年 4 月 5 日）。《经济时报》 2024-04-05）。

Lokniti-CSDS 进行的研究表明，青年选民投票率从 2009 年的 54% 上升到 2014 年的 68%，超过了整体选民投票率。然而，尽管选民人数增加了 9.3%，但 2019 年的选举投票率却停滞不前，约为 67.4%。印度选举委员会指出，青年人，特别是城市地区的青年人，对参与选举的兴趣较低。

图 4。青年及其他群体选民投票率（2004-2019 年）

来源：Attri 和 Mishra 2020，基于 CSDS 调查

数据根据实际选民投票率加权。

政党和公民社会必须承担更大的责任来动员年轻人参与选举过程。尽管主要政党的学生组织在引导年轻人接触政治和培养政治领导力方面发挥了重要作用，但他们融入政党的过程需要更仔细的审查。年轻政治领导人的愿望在与党内更有经验的人物互动时，经常会遇到障碍。大多数政党不愿打破现状，这使得年轻的申请人感到越来越迷茫和边缘化。因此，许多人选择退出政党，而另一些人则感到失望并完全退出积极政治（Hazarika 2024）。青年选民冷漠的问题很复杂，需要采取协作和多方面的方法来解决。

3. 印度选举委员会

印度选举委员会自 1950 年成立以来，拥有悠久而辉煌的历史。它已监督了 17 届议会选举（人民院或下议院）和数百届邦议会选举。印度宪法（第 324-329 条）规定了印度选举委员会，并制定了明确的指导方针以确保其自主性。与其他印度机构不同，印度选举委员会并非殖民遗产。相反，它代表了新兴印度所渴望实现的价值观和民主原则（Kumar 2022）。

印度选举委员会目前由三名成员组成，包括一名首席选举专员（CEC）和两名选举专员（ECs）。根据宪法第 324(2) 条，总统任命 CEC 和 EC。此外，宪法规定，总统应“在议会制定的任何相关法律的规定下”进行任命，总统根据总理和内阁的建议行事（Anand 2022）。

CEC 和 EC 的独立性对于确保自由和公平的选举至关重要。这显然取决于 CEC 和 EC 任命程序的独立性和透明度程度，这在一段时间内一直是政治和法律讨论的主题。目前的辩论是由 2022 年成立的一个由五名最高法院法官组成的宪法法庭引发的。这是对一系列四项公众利益诉讼（分别于 2015 年、2017 年、2021 年和 2022 年提交）的回应，这些诉讼广泛要求向联邦政府发出指令，以建立一个中立和独立的遴选委员会，负责向总统推荐 CEC 和 EC 的任命人选。在缺乏界定任命程序的法律框架的情况下，CEC 和 EC 由总统根据一个委员会的建议任命，该委员会由总理、人民院反对党领袖（如果不存在反对党领袖，则由人民院中拥有最大议席的反对党领袖）以及印度首席大法官组成。

2023 年 12 月，议会颁布了一项新法案，取代了 1991 年的法案，该法案概述了任命 CEC 和 EC 的程序。该法律设立了一个委员会，由总理、人民院反对党领袖以及由总理提名的内阁部长组成。遴选将从一个由法律部长领导、两名联邦秘书组成的筛选小组提名的五名候选人中选出（Chopra 2024）。

鉴于最高法院法官明确表示其任命标准“以议会制定的任何法律为准”，联邦政府完全有权颁布此法。然而，该法律提出的任命程序被视为对最高法院和其他公民社会团体寻求的改革的潜在威胁。此外，反对党也批评了委员会的组成，认为这可能会有效地边缘化反对党领袖，他可能会被总理和联邦部长一致投票否决。

印度选举委员会因其利用电子投票机（EVM）熟练管理大规模且复杂的选举过程而备受赞誉。然而，尽管 EVM 被认为是一项重要的印度创新，但对其可信度存在疑虑，批评者对其可靠性提出质疑。自推出以来，EVM 一直是相当不信任的对象，政党和观察家经常声称它可以被黑客攻击或篡改。

多年来，EVM 使用的技术不断进步。第三代 EVM 由三个单元组成：投票单元、控制单元和选民可验证纸质审计跟踪（VVPAT）机。大多数前任和现任 CEC 都对使用 EVM 表示强烈支持。他们认为，EVM 更高效，并减少了纸质选票普遍存在的舞弊和投票站占领等舞弊行为。此外，纸质选票标记不当或墨水污损导致的无效选票问题也经常被提及。Debnath 等人（2017）发现，EVM 的引入显著减少了选举欺诈，特别是在舞弊普遍存在的政治关键地区。此外，谋杀和强奸等犯罪也有所减少。在其 2024 年 4 月的判决中，最高法院重申了对选举过程公正性的信任。虽然围绕 EVM 使用程序的争议已由最高法院 2024 年 4 月的判决暂时解决，但该辩论不太可能被永久性地视为已最终解决。

4. 一国一选：同步选举

在印度，人民院（下议院）和各邦立法议会选举在 1952 年、1957 年、1962 年和 1967 年的前四轮选举中是同时举行的。此后，由于人民院、邦立法议会或两者的过早解散，人民院和邦立法议会的选举在不同时间举行。

在其 2014 年的竞选宣言中，印度执政党印度人民党（BJP）承诺同时举行人民院、各邦立法议会和地方政府（包括 Panchayati Raj 机构和市政当局）的选举。同步选举的概念曾由印度选举委员会于 1982 年和法律委员会于 1999 年提出。虽然印度人民党领导的全国民主联盟（NDA）中的一些政党认为，在所有三个层面同时举行选举是确保“自由和公平”选举的唯一途径，但大多数反对党对这一举措提出了各种反对意见。

2023 年 9 月成立的 Kovind 委员会的任务是审查并就根据现行宪法框架进行同步选举提出建议。该小组的任务是提出宪法修正案以及为实现同步选举所需的任何其他法律变更。此外，该小组还负责评估拟议的修正案是否需要至少一半邦议会的同意，如第 368 条所述。随后，高级别委员会（HLC）已开始与各利益相关者进行密集磋商，包括政党、公民社会团体、民选代表和法律委员会等。

支持同步选举的人提出了有力的论据，认为频繁的选举给治理和发展带来了财政负担和制约。准备单一选民名册将节省成本，所需的安保部队和文职官员数量也将减少。这将减少金钱在选举过程中的影响，因为政党筹集竞选资金的必要性将大大降低。此外，有人认为过多的选举会导致选民疲劳。

另一方面，也有强有力的论据反对实施同步选举。首先，人民党领导的联邦政府的举措被视为对宪法联邦制的理念和精神的敌视，特别是考虑到与非人民党执政的邦缺乏有意义的协商。其次，实施同步选举可能会导致地方和区域性问题被国家利益所掩盖，这可能引起区域性不满。第三，同步选举的支持者认为这将节省成本，但需要大量采购 EVM 和 VVPAT 的需求否定了这一说法。此外，上议院（Rajya Sabha）的两年期选举和补选需要分配资源和财政支出。最后，定期的选举确保了重要问题能够进入公共领域，并使政党和民选代表保持问责制（Kumar 2024）。

5. 政党和竞选资金

印度政党和竞选资金问题几十年来一直悬而未决。缺乏透明度和相关的政策不一致对政党问责制和透明度产生了负面影响。正如 Gowda 和 Sridharan（2012）所指出的，有缺陷的政党资金和选举支出法律是政府和政治体系腐败的主要促成因素之一。这些立法条款助长了政党及其代表利用自由裁量权来为竞选活动和政党筹集资金。同样，Vaishnav（2019）认为，“随着选举成本的增加，政治家——以及他们影响下的官僚——已经成为巧妙操纵法规和政策以换取竞选资金的专家。此外，如果一位候选人有幸获得更高的职位，那么为未来选举重建其财务资源的工作将重新开始。”鉴于印度人民对民主政治的期望，必须找到更有效的解决方案来解决这个问题。

在印度，政党传统上通过私人捐款和会费获得资金。允许企业向政党捐款，但有一些限制。1951 年的《人民代表法》（RPA）规定了选举期间的竞选支出。超出 RPA 设定的支出限额的候选人可能会被取消资格，其选举结果也可能被宣布无效。

关于政党融资的辩论在 2024 年重新引发，当时由首席大法官领导的五名法官组成的宪法法庭宣布人民党领导的联邦政府实施的“选举债券”制度无效。选举债券制度于 2017 年通过《金融法案》引入，允许印度公民或在印度注册的法人实体在指定的印度国家银行（SBI）分支机构购买无限量的选举债券。随后，这些债券可以捐赠给注册的政党，然后政党可以通过其经过验证的账户兑现这些债券。

同年，印度非政府组织“民主改革协会”（ADR）向最高法院提起诉讼，挑战对《金融法案》的修正案。诉讼声称，这些法案被作为“资金法案”不当通过，以避免上议院（Rajya Sabha）的审查。原告还认为，选举债券制度将助长政治资金的不透明性，并可能导致广泛的选举腐败。然而，2018 年，联邦政府发布了选举债券制度的通知。

2023 年，最高法院一个三人法官小组将反对选举债券制度有效性的请愿书提交给了一个五名法官组成的宪法法庭。2024 年 2 月 15 日，宪法法庭裁定选举债券制度违宪，称匿名的选举债券侵犯了知情权和宪法第 19(1)(a) 条。此外，最高法院指示 SBI 披露选举债券捐款的详细信息给选举委员会，并命令选举委员会在 2024 年 3 月 13 日之前在其网站上公布这些信息。3 月 4 日，SBI 请求将提供选举债券信息给选举委员会的截止日期延长至 2024 年 6 月 30 日。尽管 SBI 拖延，最高法院仍命令在 2024 年 3 月 12 日营业结束前披露有关选举债券的信息（《前沿》杂志 2024 年 3 月 12 日）。《前沿》杂志 2024-03-12）。

政治党派融资缺乏透明度一直被认为是重大关切，特别是与竞选资金的不透明性有关。数据显示，执政的人民党获得了总资金的 47.5%，其次是全印度草根国大党（AITMC）的 12.6% 和印度国民大会党（INC）的 11.1%。虽然这些数据表明可能存在不当行为，但执政党已明确否认任何此类指控。初步分析显示，几家向政党捐赠债券的公司也面临联邦政府调查机构的金融犯罪指控。一些政治评论员和反对党对可能存在的利益交换安排表示担忧（Bose 2024）。

6. 结论

印度一直被誉为世界上最大的选举民主国家。尽管众多政治团体对选举过程的透明度和问责制提出了担忧，但近期选举中的选民参与度持续提高。随着印度寻求建立其作为全球领导者的地位并基于其民主信誉，维持和加强内部民主框架至关重要。实现这一目标取决于维护选举过程的公正性。同样，确保包括妇女和青年在内的社会各阶层在选举中的代表性和包容性将使过程更加包容。政党已经认识到女性作为选民的参与度不断提高，尽管她们在经济和更广泛的政治活动中的参与度较低。

印度的政治一直表现出高度的竞争性和活力。然而，在过去十年中，印度见证了前所未有的政党两极分化。这影响了政党之间激烈的竞争，这种竞争往往以缺乏基本体面的方式进行。在这种背景下，选举委员会作为一个独立和公正的机构，在恢复选举竞争中的体面感方面至关重要。法治必须辅以道德感和基于民主原则的价值观。

最高法院宣布废除选举债券制度也导致了政治融资未来的政策真空。随着新政府在未来几个月内成立，议会应优先考虑在政党、企业和公民社会之间进行广泛协商，以制定一个透明和负责任的政党和竞选资金机制。■

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■ Kaustuv Kanti Bandyopadhyay是印度参与式研究协会 (PRIA) 的主任。

■ 由 Hansu Park编辑，研究员

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