[ADRN Working Paper] La responsabilité électorale en Inde : discours émergents dans le contexte historique (rapport intérimaire)

1. Introduction

La démocratie électorale de l'Inde prospère depuis 77 ans, depuis que le pays a obtenu son indépendance du régime colonial britannique. Sa fondation a été renforcée par les contributions distinctes de divers piliers, notamment le parlement, le pouvoir judiciaire, les partis politiques, les médias, la société civile et, plus important encore, les citoyens. Malgré les préoccupations et les incertitudes émanant de divers horizons, les rédacteurs de la Constitution indienne et l'Assemblée constituante ont pris une décision capitale en adoptant le suffrage universel. Cette mesure a ouvert la possibilité à chaque Indien adulte de participer au vote et de choisir ses représentants. L'Inde a adopté un fédéralisme constitutionnel avec une structure unitaire comportant deux niveaux de gouvernement : le gouvernement de l'Union et les gouvernements des États. Par la suite, en 1992, deux amendements constitutionnels importants ont introduit un troisième niveau de gouvernement en tant qu'institution de gouvernance locale, comprenant les Panchayats (conseils de village) dans les zones rurales et les Municipalités dans les zones urbaines. Ce document se concentre sur les discours politiques récents concernant la responsabilité électorale au niveau national.

2. Participation citoyenne aux élections

Le taux de participation électorale des citoyens est un indicateur clé de la force d'une démocratie. L'Inde est fréquemment désignée comme la plus grande démocratie du monde en raison du nombre important de personnes qui exercent leur droit de vote, tel qu'accordé par la Constitution indienne. Compte tenu de la population diversifiée du pays, englobant différents genres, religions, castes, ethnies, régions géographiques, langues, capacités, et plus encore, la répartition spécifique de la participation a été un sujet d'intérêt pour les universitaires. Cette section explorera le contexte historique du taux de participation électorale global, en mettant un accent particulier sur la participation des femmes et des jeunes.

Comme l'illustrent les figures 1 et 2, la participation électorale a considérablement augmenté au fil des ans. Le taux de participation est passé de 44,9 % lors des premières élections à la Lok Sabha (parlement) en 1952 à 58,2 % en 2009. Les élections à la Lok Sabha de 2014 ont marqué un changement notable dans la participation électorale, avec un taux de participation de 66 %, dépassant le record précédent de 64 % établi lors des élections nationales de 1984. Ces élections ont connu un taux de participation d'environ 8 % supérieur à celui des élections à la Lok Sabha de 2009, qui avaient un taux de participation de 58,2 %. Les élections à la Lok Sabha de 2019 ont enregistré un taux de participation encore plus élevé, atteignant 67,1 %.

Figure 1. Participation aux élections de la Lok Sabha (élections de 1952 à 2019)

Source : Commission électorale de l'Inde

Figure 2. Pourcentage de participation électorale aux élections de la Lok Sabha (1952 à 2019)

Source : Commission électorale de l'Inde

Figure 3. Écarts entre les genres dans la participation aux élections de la Lok Sabha (1962 à 2019)

Source : Commission électorale de l'Inde

La participation des femmes aux élections est un indicateur essentiel du développement d'un système démocratique dans tout pays du monde (Thomas et Wilcox 2005). En Inde, les femmes en âge de voter sont éligibles au vote depuis la première élection générale, avec une résistance minimale. Ce fut une réalisation véritablement historique, considérant que dans de nombreux pays développés, le suffrage des femmes n'a été obtenu qu'à travers des luttes ardues et souvent violentes (Roychowdhury 2024).

Cette remarquable augmentation de la participation électorale des femmes est sans aucun doute une cause de célébration. Cependant, elle révèle également plusieurs aspects paradoxaux. Premièrement, bien que le taux de participation électorale des femmes en Inde soit en augmentation, la participation des femmes au marché du travail, qui est un moteur crucial de l'engagement politique des femmes, reste inférieure à celle des économies comparables (Roscher 2024). Deuxièmement, de nombreuses études confirment que les femmes restent moins engagées dans diverses mesures de participation politique que les hommes, y compris le contact avec les représentants élus, la participation à des réunions publiques et la participation à des activités de campagne (Kumar 2024). Malgré le nombre croissant d'électrices en Inde, la représentation des femmes au parlement et dans les législatures des États reste considérablement insuffisante (Deshpande 2004).

Sur la base de ces observations, certains théoriciens soutiennent que les processus électoraux en Inde sont biaisés en faveur de la domination masculine, excluant délibérément les femmes d'un partage égal du pouvoir. Cependant, cet argument est contredit par d'autres qui soulignent le fait que depuis les années 1990, il y a eu une augmentation de la participation des femmes à la compétition électorale et de leur implication dans la politique locale, en particulier dans la gouvernance locale, suggérant une évolution vers une plus grande inclusion des genres (Rai 2017). L'augmentation de la participation des femmes en tant que candidates aux élections locales peut être attribuée, au moins en partie, à des politiques d'action positive qui réservent des sièges aux femmes.

Ces dernières années, les politologues ont avancé plusieurs raisons plausibles pour cette augmentation de la participation électorale des femmes. Rai (2017) postule que le rôle des médias électroniques dans la sensibilisation aux droits, la génération de conscience et les efforts de plaidoyer des groupes de la société civile et des femmes, les initiatives de la Commission électorale de l'Inde pour organiser des élections libres, équitables et sans violence, les réservations pour les femmes au niveau de la gouvernance locale, et l'évolution des perceptions positives des femmes à l'égard de la politique, ont collectivement contribué à l'augmentation de la participation des femmes.

Les deux tiers de la population indienne ont moins de 35 ans, ce qui contribue au profil démographique jeune du pays. Malgré leur engagement actif dans divers mouvements sociaux, il est nécessaire d'améliorer la participation des jeunes aux élections, tant en tant qu'électeurs inscrits que votants. Plusieurs facteurs contribuent à cette situation, notamment l'apathie des électeurs, le cynisme envers le processus électoral, le manque de représentation politique de leur groupe démographique, les défis administratifs, les obstacles logistiques tels que le traitement des formalités administratives, et les coûts d'opportunité liés au vote ("The Economic Times 2024-04-05).

Comme le montrent les études menées par Lokniti-CSDS, la participation des jeunes électeurs est passée de 54 % en 2009 à 68 % en 2014, dépassant le taux de participation électorale global. Cependant, malgré une augmentation de 9,3 % de la taille de l'électorat, les élections de 2019 ont connu une stagnation de la participation électorale, avec environ 67,4 %. La Commission électorale de l'Inde a identifié que les jeunes, en particulier ceux des zones urbaines, manifestent moins d'intérêt à participer aux élections.

Figure 4. Participation électorale des jeunes et des autres (2004-2019)

Source : Attri et Mishra 2020, basé sur les enquêtes CSDS

Les données sont pondérées selon le taux de participation électorale réel.

Les partis politiques et la société civile doivent assumer une plus grande responsabilité dans la mobilisation des jeunes dans les processus électoraux. Bien que les sections étudiantes des principaux partis politiques aient joué un rôle important dans l'introduction des jeunes à la politique et dans la promotion du leadership politique, leur intégration dans les partis politiques nécessite un examen plus approfondi. Les aspirations des jeunes dirigeants politiques se heurtent fréquemment à des obstacles lorsqu'ils interagissent avec des personnalités plus expérimentées au sein du parti. La majorité des partis politiques ne souhaitent pas perturber le statu quo, ce qui laisse les jeunes aspirants se sentir de plus en plus à la dérive et marginalisés. En conséquence, de nombreuses personnes choisissent de quitter le parti, tandis que d'autres se désillusionnent et se retirent complètement de la vie politique active (Hazarika 2024). La question de l'apathie des jeunes électeurs est complexe et nécessite une approche collaborative et multidimensionnelle pour être résolue.

3. La Commission électorale de l'Inde

La Commission électorale de l'Inde a une longue et distinguée histoire depuis sa création en 1950. Elle a supervisé 17 élections parlementaires (Lok Sabha ou Chambre basse) et plusieurs centaines d'élections aux assemblées d'État. La Constitution de l'Inde (articles 324-329) prévoit la Commission électorale de l'Inde et stipule également des directives claires pour assurer son autonomie. Contrairement à d'autres institutions indiennes, la Commission électorale de l'Inde n'est pas un héritage colonial. Au contraire, elle représente les valeurs et les principes démocratiques auxquels une Inde naissante aspirait à parvenir (Kumar 2022).

La Commission électorale de l'Inde est actuellement constituée en un organe de trois membres, comprenant un Commissaire électoral en chef (CEC) et deux Commissaires électoraux (ECs). En vertu de l'article 324(2) de la Constitution, le Président nomme le CEC et les ECs. De plus, la Constitution stipule que le Président, qui agit sur l'avis du Premier ministre et du Conseil des ministres, procède aux nominations « sous réserve des dispositions de toute loi adoptée à cet égard par le Parlement » (Anand 2022).

L'indépendance du CEC et des ECs est primordiale pour garantir des élections libres et équitables. Ceci est évidemment dépendant du degré d'indépendance et de transparence des procédures de nomination du CEC et des ECs, qui font l'objet de discours politiques et juridiques depuis un certain temps. Le débat actuel a été déclenché par une formation de la Cour suprême, constituée en 2022, comprenant cinq juges. Il s'agissait d'une réponse à un ensemble de quatre requêtes d'intérêt public (soumises en 2015, 2017, 2021 et 2022) qui demandaient globalement l'émission de directives au gouvernement de l'Union pour la mise en place d'un panel de sélection neutre et indépendant afin de recommander des noms au Président pour la nomination en tant que CEC et ECs. En l'absence d'un cadre juridique définissant le processus de nomination, le CEC et les ECs ont été nommés par le Président sur avis d'un comité comprenant le Premier ministre, le chef de l'opposition à la Lok Sabha, et en cas d'absence d'un chef de l'opposition, le chef du plus grand parti d'opposition à la Lok Sabha en termes de force numérique, et le juge en chef de l'Inde.

En décembre 2023, le Parlement a adopté une nouvelle loi, remplaçant la loi de 1991, qui définit une procédure de nomination du CEC et des ECs. La loi a établi un comité comprenant le Premier ministre, le chef de l'opposition à la Lok Sabha, et un ministre du Cabinet nommé par le Premier ministre. La sélection sera effectuée parmi cinq noms présélectionnés par un panel de sélection, dirigé par le ministre de la Justice et comprenant deux secrétaires de l'Union (Chopra 2024).

Étant donné que la formation de la Cour suprême avait spécifié que ses normes de nomination sont « sous réserve de toute loi à adopter par le Parlement », le gouvernement de l'Union était pleinement habilité à adopter cette loi. Cependant, le processus de nomination proposé dans la loi a été perçu comme une menace potentielle aux réformes recherchées par la Cour suprême et d'autres groupes de la société civile. De plus, les partis d'opposition ont également critiqué la composition du comité, invoquant le risque qu'il marginalise effectivement le chef de l'opposition, qui pourrait être systématiquement mis en minorité par le Premier ministre et le ministre de l'Union.

La Commission électorale de l'Inde est fréquemment louée pour sa gestion habile des processus électoraux massifs et complexes à l'aide de la machine à voter électronique (EVM). Cependant, bien que l'EVM soit considérée comme une innovation indienne importante, il existe des réserves quant à sa crédibilité et des critiques qui remettent en question sa fiabilité. Depuis son introduction, l'EVM fait l'objet d'une méfiance considérable, les partis politiques et les observateurs affirmant fréquemment qu'elle peut être piratée ou falsifiée.

Au fil des ans, la technologie utilisée dans les EVM a évolué. La troisième génération d'EVM comprend trois unités : une unité de vote, une unité de contrôle et une machine d'audit des votes vérifiables par le papier (VVPAT). La majorité des anciens et actuels CEC ont exprimé un fort soutien à l'utilisation des EVM. Ils soutiennent que les EVM sont plus efficaces et réduisent les irrégularités telles que la fraude électorale et la capture de bureaux de vote, qui étaient prévalentes avec les bulletins de papier. De plus, la question des votes invalides dus à un marquage incorrect ou à des bavures d'encre sur les bulletins de papier est fréquemment mise en avant. Debnath et al. (2017) ont constaté que l'introduction des EVM a entraîné une diminution significative de la fraude électorale, en particulier dans les régions politiquement importantes où la fraude était répandue. De plus, il y a eu une diminution des crimes tels que les meurtres et les viols. Dans son jugement rendu en avril 2024, la Cour suprême a réaffirmé sa confiance dans l'intégrité du processus électoral. Bien que les controverses entourant la procédure d'utilisation des EVM aient été temporairement résolues par le jugement de la Cour suprême en avril 2024, il est très peu probable que le débat soit considéré comme définitivement clos pour toujours.

4. Une Nation, Une Élection : Élections simultanées

En Inde, les élections à la Lok Sabha (Chambre basse) et aux assemblées législatives des États ont été organisées simultanément lors des quatre premières élections en 1952, 1957, 1962 et 1967. Par la suite, en raison des dissolutions prématurées de la Lok Sabha, des assemblées législatives des États, ou des deux, les élections à la Lok Sabha et aux assemblées législatives des États se déroulent à des moments différents.

Dans son manifeste électoral de 2014, le Bharatiya Janata Party (BJP), le parti au pouvoir en Inde, a promis d'organiser des élections simultanées pour la Lok Sabha, les assemblées législatives des États et le gouvernement local (y compris les institutions de Panchayati Raj et les municipalités). Le concept d'élections simultanées a été proposé dans le passé par la Commission électorale de l'Inde en 1982 et par la Commission juridique en 1999. Alors que quelques partis politiques, membres de l'Alliance démocratique nationale (NDA) dirigée par le BJP, ont soutenu que l'organisation d'élections simultanées à tous les trois niveaux est le seul moyen d'assurer des élections « libres et équitables », la plupart des partis d'opposition ont présenté une variété d'arguments contre cette mesure.

Le Comité Kovind, créé en septembre 2023, a été chargé d'examiner et de faire des recommandations pour la tenue d'élections simultanées conformément au cadre constitutionnel existant. Le panel a été chargé de proposer des amendements spécifiques à la Constitution et toute autre modification juridique nécessaire pour permettre des élections simultanées. De plus, le panel est chargé de fournir une évaluation de la nécessité pour les amendements proposés d'obtenir l'assentiment d'au moins la moitié des assemblées d'État, tel que stipulé à l'article 368. Par la suite, le Comité de haut niveau (HLC) a entamé des consultations intensives avec diverses parties prenantes, notamment des partis politiques, des groupes de la société civile, des représentants élus et des commissions juridiques, entre autres.

Les partisans des élections simultanées présentent des arguments convaincants concernant le fardeau financier et les contraintes sur la gouvernance et le développement causés par des élections fréquentes. La préparation d'une liste électorale unique entraînerait des économies, tout comme une réduction du nombre de forces de sécurité et de fonctionnaires civils requis. Cela réduirait l'influence de l'argent dans le processus électoral, car la nécessité de financer les campagnes par les partis politiques serait considérablement réduite. De plus, il est soutenu qu'un excès d'élections entraîne une fatigue des électeurs.

D'un autre côté, il existe des arguments convaincants contre la mise en œuvre d'élections simultanées. Premièrement, l'initiative du gouvernement de l'Union dirigé par le BJP est perçue comme hostile à l'idée et à l'esprit du fédéralisme constitutionnel, en particulier compte tenu du manque de consultation significative avec les États non dirigés par le BJP. Deuxièmement, la mise en œuvre d'élections simultanées pourrait entraîner l'éclipse des préoccupations locales et régionales importantes au profit des intérêts nationaux, ce qui pourrait potentiellement engendrer un mécontentement régional. Troisièmement, les partisans des élections simultanées soutiennent que cela permettrait de réduire les coûts, mais cette affirmation est infirmée par la nécessité d'acquérir un grand nombre d'EVM et de VVPAT. De plus, les élections bisannuelles à la Chambre haute (Rajya Sabha) et les élections partielles nécessiteraient l'allocation de ressources et de dépenses financières. Enfin, des élections périodiques garantissent que les questions importantes restent dans le domaine public et que les partis politiques et les représentants élus restent responsables (Kumar 2024).

5. Financement des partis politiques et des campagnes électorales

La question du financement des partis politiques et des campagnes électorales en Inde reste non résolue depuis des décennies. L'absence de transparence et les politiques incohérentes relatives à cette question ont eu un impact négatif sur la responsabilité et la transparence des partis politiques. Comme l'ont observé Gowda et Sridharan (2012), des lois défectueuses sur le financement des partis politiques et les dépenses électorales sont l'un des principaux facteurs contribuant à la corruption dans le gouvernement et le système politique. Ces dispositions législatives facilitent l'exploitation des pouvoirs discrétionnaires par les partis politiques et leurs représentants aux fins de la collecte de fonds pour les campagnes électorales et les partis. De même, Vaishnav (2019) a avancé que « les coûts des élections ayant augmenté, les politiciens – et les bureaucrates sous leur influence – sont devenus experts dans la manipulation habile des réglementations et des politiques en échange de fonds de campagne. De plus, si un candidat a la chance d'obtenir un poste plus élevé, l'effort ultérieur pour reconstituer ses ressources financières pour les élections futures recommence. » Compte tenu des aspirations du peuple indien pour une politique démocratique, il est impératif d'identifier une solution plus efficace à ce problème.

En Inde, les partis politiques ont traditionnellement obtenu leur financement par des dons privés et des cotisations de membres. Les contributions des entreprises aux partis politiques étaient autorisées, bien que certaines restrictions soient en place. La loi sur la représentation du peuple (RPA), 1951, réglementait les dépenses de campagne pendant les élections. Les candidats qui dépassaient les limites de dépenses fixées par la RPA pouvaient être disqualifiés et leurs résultats électoraux annulés.

Le débat sur le financement des partis politiques a été relancé en 2024, lorsqu'une formation de la Cour suprême composée de cinq juges, dirigée par le juge en chef de l'Inde, a invalidé le système des « bons électoraux » mis en œuvre par le gouvernement de l'Union dirigé par le BJP. Le système des bons électoraux a été introduit en 2017 par le biais du Finance Bill, permettant ainsi aux citoyens indiens ou aux entités constituées en Inde d'acheter des quantités illimitées de bons électoraux auprès de succursales spécifiées de la State Bank of India (SBI). Par la suite, ces bons pouvaient être donnés à des partis politiques enregistrés, qui pouvaient ensuite les encaisser via leurs comptes vérifiés.

La même année, l'Association for Democratic Reforms (ADR), une organisation non gouvernementale (ONG) indienne, a déposé des requêtes auprès de la Cour suprême contestant les amendements au Finance Act. Les requêtes alléguaient que les lois avaient été adoptées en tant que « money bills » de manière inappropriée pour éviter le contrôle de la Chambre haute (Rajya Sabha). Les pétitionnaires ont également soutenu que le système des bons électoraux encouragerait l'opacité dans le financement politique et pourrait entraîner une corruption électorale généralisée. Cependant, en 2018, le gouvernement de l'Union a notifié le système des bons électoraux.

En 2023, une formation de trois juges de la Cour suprême a renvoyé la requête contre la validité du système des bons électoraux à une formation de la Cour suprême composée de cinq juges. Le 15 février 2024, la formation de la Cour suprême a jugé le système des bons électoraux inconstitutionnel, déclarant que les bons électoraux anonymes violaient le droit à l'information et l'article 19(1)(a) de la Constitution. De plus, la Cour suprême a ordonné à la SBI de divulguer les détails des dons par bons électoraux à la Commission électorale et a ordonné à la Commission électorale de publier ces informations sur son site web avant le 13 mars 2024. Le 4 mars, la SBI a demandé une prolongation jusqu'au 30 juin 2024 pour fournir des informations sur les bons électoraux à la Commission électorale. Malgré la procrastination de la SBI, la Cour suprême a ordonné la divulgation des informations relatives aux bons électoraux avant la clôture des opérations le 12 mars 2024 ("Outlook 2024-03-12).

Le manque de transparence dans le financement des partis politiques a été identifié comme une préoccupation majeure, en particulier en ce qui concerne l'opacité du financement des campagnes. Comme le montrent les données, le BJP au pouvoir a reçu 47,5 % des fonds totaux, suivi par l'All India Trinamool Congress (AITMC) avec 12,6 % et l'Indian National Congress (INC) avec 11,1 %. Bien que ces données suggèrent des irrégularités potentielles, le parti au pouvoir a catégoriquement nié toute allégation de ce type. Une analyse préliminaire a révélé que plusieurs entreprises qui avaient fait des dons par bons électoraux aux partis politiques faisaient également l'objet d'accusations d'infractions financières par les autorités d'enquête du gouvernement de l'Union. Un certain nombre d'experts politiques et de partis d'opposition ont exprimé des préoccupations quant à la possibilité d'un arrangement de « quid pro quo » (Bose 2024).

6. Conclusion

L'Inde est continuellement considérée comme la plus grande démocratie électorale du monde. Malgré les préoccupations soulevées par une multitude de groupes politiques concernant la transparence et la responsabilité des processus électoraux, la participation électorale a constamment augmenté lors des élections récentes. Alors que l'Inde cherche à s'établir comme un leader mondial sur la base de sa crédibilité démocratique, il est crucial de maintenir et d'améliorer le cadre démocratique interne. La réalisation de cet objectif dépend du maintien de l'intégrité du processus électoral. De même, assurer la représentation et l'inclusion de diverses couches de la société, en particulier les femmes et les jeunes, dans les élections rendrait le processus plus inclusif. Les partis politiques ont déjà reconnu la participation croissante des femmes en tant qu'électrices, malgré leur faible participation dans l'économie et les activités politiques plus larges.

La politique indienne a constamment démontré un degré notable de compétitivité et de dynamisme. Cependant, au cours de la dernière décennie, l'Inde a connu un niveau de polarisation sans précédent entre les partis politiques. Cela a eu un impact sur la compétition intense entre les partis politiques, qui a souvent été menée d'une manière dépourvue de décence élémentaire. Dans ce contexte, le rôle de la Commission électorale en tant qu'institution indépendante et impartiale est d'une importance capitale pour restaurer un sens de la décence dans la compétition électorale. L'état de droit doit être complété par un sens de la moralité et des valeurs basées sur les principes démocratiques.

L'annulation du système des bons électoraux par la Cour suprême a également entraîné un vide politique quant à l'avenir du financement politique. Alors que le nouveau gouvernement sera formé dans les deux prochains mois, il serait prudent pour le Parlement de donner la priorité à des consultations approfondies entre les partis politiques, les entreprises et la société civile afin de développer un mécanisme transparent et responsable pour le financement des partis politiques et des campagnes électorales. ■

Références

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■ Kaustuv Kanti Bandyopadhyay est Directeur de Participatory Research in Asia (PRIA), Inde.

■ Publié sous la direction de Hansu Park, Chercheur associé

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